T.A.R. VENETO - SEZIONE III - Sentenza 29 novembre 2005 n. 4102 Pres. Umberto Zuballi; Est. Angelo Gabbricci

Pubblica amministrazione - Procedimento amministrativo – Concetto di regolarizzazione e concetto di integrazione

Pubblica amministrazione - Procedimento amministrativo – Potere correttivo di cui all’art. 6, comma 1, lett. b) L. n. 241/1990 – Integrazione – Si applica con limiti – Regolarizzazione – Si applica sempre

Il concetto di regolarizzazione si distingue da quello di integrazione documentale: la prima consiste in un chiarimento, ovvero in un completamento marginale di un documento il quale, tuttavia, è stato già prodotto dall’istante nel suo contenuto essenziale; con l’integrazione si introduce invece nel procedimento un contenuto nuovo, non desumibile dalla documentazione già esistente.

Il potere correttivo di cui all’art. 6, comma 1, lett. b) L. n. 241/1990 può trovare applicazione con riferimento alle integrazioni documentali tenendo conto delle peculiarità del singolo procedimento e, in particolare, delle posizioni d’interesse tra loro confliggenti, o almeno non omogenee, e dei termini perentori per il compimento delle attività rilevanti. Diversamente, tali limiti non ricorrono qualora il potere correttivo si riferisca alla regolarizzazione, la quale presuppone che il richiedente non abbia omesso di produrre il documento richiesto, ma questo debba essere soltanto completato o precisato, senza così incidere sul suo contenuto sostanziale e, soprattutto, senza violare termini perentori o creare disparità di trattamento.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto Terza Sezione

con l’intervento dei signori magistrati: Umberto Zuballi Presidente Angelo Gabbricci Consigliere, relatore Riccardo Savoia Consigliere

ha pronunciato nella forma semplificata di cui agli artt. 21 e 26 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 1236/2005 proposto da Meteor S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. ti Martini e Biscontin, con domicilio eletto presso il loro studio in Venezia Mestre, via Lazzari 22;

contro

la Regione Veneto, in persona del presidente pro tempore della giunta regionale, rappresentata e difesa dagli avv. ti Morra, Zanlucchi e Drago, con domicilio eletto in Venezia, Dorsoduro 3901, presso la sede della giunta regionale;

e contro

il Ministero delle attività produttive, in persona del ministro pro tempore, non costituito in giudizio e nei confronti di Veneto Sviluppo S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. ti Orsoni e Romeo, con domicilio eletto presso il loro studio in Venezia, S. Croce 205;

e nei confronti di A.G.S. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore,

di A.B. Analitica S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore,

nonché delle ulteriori 758 imprese ammesse a contributo, e per le quali è stata disposta l’integrazione del contraddittorio a mezzo pubblici proclami con ordinanza collegiale 66/2005, non costituite in giudizio;

per l’annullamento a) del decreto 20 dicembre 2004, n. 563, del dirigente della direzione regionale industria, e dei relativi allegati 1 e 2, per la parte in cui non è stata ammessa ai benefici di legge la dichiarazione – domanda per la concessione di contributi a sostegno dell’innovazione nelle imprese (legge 28 maggio 1997, n. 140; d.g.r. n. 915 del 6 aprile 2004) presentata da Meteor S.p.A.; b) del provvedimento di esclusione, comunicato con nota del 18 marzo 2005 e ricevuto in data 24 marzo 2005.

Visti gli atti tutti della causa; vista la domanda cautelare presentata dalla parte ricorrente; uditi (relatore il consigliere avv. A. Gabbricci), gli avv. Biscontin e Martini per la parte ricorrente, l’avv. Zanlucchi per la Regione Veneto, e l’ avv. Romeo per la Veneto Sviluppo;

considerato

che, ex art. 21, XI comma, l. 1034/71, in sede di decisione della domanda cautelare, il tribunale amministrativo regionale può definire il giudizio nel merito, disponendo prima, ove necessario, l’integrazione del contraddittorio e fissando contestualmente la data della successiva trattazione del ricorso; che, nell’ordinanza collegiale 22 giugno 2005, n. 66, emessa sempre nella fase cautelare del presente giudizio, la Sezione ha riconosciuto come, nella fattispecie, tutte le imprese ammesse al finanziamento, ed elencate nell’allegato 1, approvato con decreto 20 dicembre 2004, n. 563, del dirigente regionale la direzione industria, avessero un interesse attuale alla conservazione dei provvedimenti impugnati, per cui andava disposta l’integrazione del contraddittorio nei loro confronti; che, inoltre, il Collegio ha autorizzato con lo stesso provvedimento la notificazione per pubblici proclami, a’ sensi dell’art. 14 del r.d. 17 agosto 1907, n. 642, e dell’art. 150 c.p.c., ed ha altresì fissato le specifiche prescrizioni per l’incombente, rinviando per la decisione all’ udienza camerale del 9 novembre 2005; che la parte ricorrente ha tempestivamente adempiuto all’onere posto a suo carico, sicché il contraddittorio è stato correttamente instaurato; considerato ancora che, nel corso della nuova udienza camerale fissata nel giudizio in epigrafe, il Presidente del Collegio ha confermato alle parti presenti come, all’esito, avrebbe potuto essere emessa decisione in forma semplificata, ex artt. 21, XI comma, e 26, IV e V comma, della l. 6 dicembre 1971, n. 1034, e queste non hanno espresso rilievi o riserve; che sussistono effettivamente i presupposti per pronunciare tale sentenza nei termini seguenti. 1.1. L’art. 13 del d.l. 28 marzo 1997, n. 79 - convertito, con modificazioni, in l. 28 maggio 1997, n. 140, e successivamente più volte modificato – prevede che alle imprese industriali può essere concesso un credito d’imposta, in misura percentuale calcolata sull’importo delle spese per l’attività di ricerca e di sviluppo (R. & S.) da esse svolta. Il d. lgs. 31 marzo 1998, n. 112, ha delegato alle regioni svariate funzioni amministrative statali, fra le quali (art. 19) quelle inerenti alla concessione di “agevolazioni contributi, sovvenzioni, incentivi e benefici di qualsiasi genere all’industria”, ivi compresi quelli per programmi di innovazione e trasferimento tecnologico: la norma specifica che sono inerenti alle funzioni delegate anche gli adempimenti tecnici, amministrativi e di controllo per la concessione e l’erogazione delle agevolazioni. In seguito, l’art. 55 della l.r. 13 aprile 2001, n. 11, ha istituito il fondo unico regionale per lo sviluppo economico e per le attività produttive, nel quale sono confluite le risorse statali relative alle funzioni in materia di incentivi alle imprese, a qualunque titolo conferite alla Regione, incluse dunque le agevolazioni per l’attività di ricerca industriale e di sviluppo; lo stesso art. 55 demanda poi alla giunta regionale la ripartizione e la determinazione delle modalità e dei criteri di erogazione, nonché la concessione ed erogazione del fondo. 1.2. Con la d.g.r. 6 aprile 2004, n. 915, la Regione Veneto ha approvato il bando per l’anno 2003, con i relativi allegati per l’ammissione al contributo, ed ha inoltre stabilito di affidare l’istruttoria delle domande alla Veneto Sviluppo S.p.A.. 1.3. Il decreto dirigenziale 20 dicembre 2004, n. 563, ha approvato l’elenco delle domande ammesse e finanziabili, e quello delle domande non ammesse, tra cui quella presentata da Meteor S.r.l., che aveva richiesto un contributo pari a € 70.462,59. Questa ha allora impugnato il provvedimento d’esclusione e gli atti presupposti con il ricorso in esame: si è costituita in giudizio la Regione Veneto, la quale ha concluso per la reiezione. 2.1. La ricorrente non è stata ammessa con la motivazione che “alla domanda di agevolazioni non è stata allegata copia del bilancio depositato, completo di nota integrativa, di relazione ai sensi dell’articolo 2428 del codice civile e di ogni altro suo allegato, in particolare non è stata allegato il verbale di approvazione del bilancio (allegato 3 alla d.g.r. 915 del 6 aprile 2004, punto 4.4. lettera g)”. 2.2. Nel secondo motivo, la ricorrente sostiene, anzitutto, di aver inviato con la domanda tutta la documentazione richiesta dal bando, compreso il bilancio, il relativo verbale di approvazione e gli altri allegati. In ogni caso – la questione forma oggetto anche del terzo motivo – riscontrate eventuali carenze documentali, l’Amministrazione avrebbe dovuto richiedere all’impresa ricorrente un’integrazione documentale, ex art. 6, I comma, lett. b), della l. 241/90. 3.1 Orbene, rileva il Collegio come l’esclusione trovi un fondamento nella prescrizione di bando richiamata dall’Amministrazione nel provvedimento d’esclusione: la lex specialis della procedura, d’altro canto, se non consente, neppure vieta espressamente, che, nella fase istruttoria, eventuali carenze delle domande di ammissione al finanziamento possano essere superate, almeno in alcuni casi, attraverso integrazioni effettuate dagli istanti su sollecitazione del gestore. 3.2. Invero, come si è già visto, la Meteor ritiene che questa facoltà sanante trovi il suo fondamento nell’art. 6, I comma, lett. b), della l. 241/90, per la parte in cui stabilisce il potere per l’Amministrazione d’invitare l’interessato a correggere una propria istanza – e le relative allegazioni – in modo da renderla integralmente conforme alle disposizioni, generali e particolari, che la disciplinano. Peraltro, tale potere correttivo deve adattarsi alle peculiarità di ciascun procedimento; come per il caso, in specie rilevante, che vi intervengano posizioni d’interesse tra loro confliggenti, od almeno non omogenee, oppure siano prestabiliti termini perentori per il compimento delle attività rilevanti (qui le domande di ammissione, complete degli allegati, potevano essere presentate soltanto mediante spedizione in corso raccomandato, ed esclusivamente tra il 19 ed il 21 maggio 2004, a pena di esclusione). 3.3. A questo punto, allora, diviene importante distinguere il concetto di regolarizzazione da quello di integrazione documentale: la prima consiste in un chiarimento, ovvero in un completamento marginale di un documento il quale, tuttavia, è stato già prodotto dall’istante nel suo contenuto essenziale; con l’integrazione si introduce invece nel procedimento un contenuto nuovo, non desumibile dalla documentazione già esistente (in termini, C.d.S., V, 22 giugno 2004, n. 4345; cfr. anche C.d.S., V, 25 gennaio 2003, n. 357). Ora, nel procedimento de quo, un’integrazione vera e propria della documentazione non potrà essere disposta ex art. 6 cit., sebbene la norma in astratto non lo vieti, anzitutto perché, in tal modo, verrebbe introdotta una deroga al termine perentorio fissato per la domanda di ammissione; inoltre, poiché di fatto lo stanziamento complessivo per l’agevolazione de qua è normalmente inferiore all’entità delle richieste, l’integrazione danneggerebbe chi ha prodotto tempestivamente la documentazione richiesta, a vantaggio di chi viceversa non lo aveva fatto. Le precedenti considerazioni trovano altresì conforto nella recente decisione C.d.S., VI, 29 ottobre 2004, n. 7025 - nella contigua materia della agevolazione delle attività produttive ex d.l. 8 febbraio 1995, n. 32, (convertito in l. 104/95) – dove si rappresenta come tutti gli interessati “hanno tempi ristretti per presentare la relativa domanda, in quanto la tempestiva erogazione del beneficio è possibile grazie alla contestuale e spedita valutazione delle domande tramite una procedura sostanzialmente concorsuale, rispetto alla quale è incompatibile la richiesta d’integrazioni per supplire a mancanze dei soggetti interessati”: nel caso, è stata ritenuta legittima l’esclusione dell’impresa che non aveva presentato la certificazione antimafia “trattandosi di irregolarità non meramente formale e non sanabile a mezzo di una richiesta istruttoria dell’Amministrazione”. 3.4. Quanto sin qui esposto non trova invece applicazione qualora il potere correttivo venga contenuto nei limiti della regolarizzazione, la quale presuppone che il richiedente non abbia omesso di produrre il documento richiesto, ma questo debba essere soltanto completato o precisato, senza così incidere sul suo contenuto sostanziale, e, soprattutto, senza violare termini perentori o creare disparità di trattamento (cfr., per un’applicazione alla pur distinta materia delle gare ad evidenza pubblica, T.A.R. Veneto, I, ord. 2 marzo 2004, n. 166, e sent. 21 aprile 2004, n. 1145). Il riferimento è, dunque, ad elementi che, secondo ragionevolezza, non possono essere considerati essenziali, ed in tali limiti la Sezione (come ha già fatto con alcune precedenti decisioni: cfr. in particolare le sentenze nn. 806 ed 807/05), ritiene che l’art. 6 l. 241/90 possa trovare applicazione anche in subiecta materia, in difetto di specifiche prescrizioni di segno opposto. Anzi, il citato d. lgs 123/98, secondo quanto prescritto dalla legge di delega, deve uniformarsi ai principi di cui alla l. 241/90, mentre non si può affermare che l’interpretazione testé adottata sia preclusa dal tenore letterale delle disposizioni contenute nell’art. 4, IV e V comma, dello stesso d. lgs. 123/98. Il loro combinato disposto, infatti, stabilisce che il soggetto competente accerta “esclusivamente la completezza e la regolarità delle dichiarazioni”, ed entro trenta giorni, nei limiti delle risorse disponibili, concede l’intervento, ovvero lo nega “qualora la dichiarazione sia viziata o priva di uno o più requisiti disposti dalla normativa vigente”. Ora, come si vede, la disposizione dapprima distingue tra loro completezza e regolarità, ma prescrive poi la sanzione dell’esclusione soltanto per le domande prive di requisiti: e, cioè, incomplete e da integrare. Tanto consente di affermare come le irregolarità riscontrate, in coerenza con il disposto dell’art. 6 l. 241/90, non conducono senz’altro all’esclusione, ma possono essere sanate: e che ciò determini un superamento del termine di trenta giorni non pare significativo, trattandosi evidentemente di un termine ordinatorio. 3.5. Né, d’altro canto, basta a precludere l’applicazione del ripetuto art. 6 nella procedura in esame la previsione di cui al paragrafo 4.4. dell’allegato 3 alla d.g.r. 915/04, la quale elenca, quali motivi di esclusione, determinate carenze documentali: infatti, ove tali carenze costituiscano semplici irregolarità, nel senso sopra precisato, la prescrizione del bando può agevolmente essere riferita al caso che la carenza documentale perduri, una volta spirato il ragionevole termine assegnato dal gestore per la regolarizzazione. 3.6. Ora, applicando le precedenti considerazioni alla fattispecie concreta, ritiene il Collegio che la mancanza del verbale dell’assemblea per l’approvazione del bilancio societario, riscontrata dall’Amministrazione costituisca una mera irregolarità sanabile: il verbale di assemblea costituisce infatti un elemento complementare, il quale non fa parte del bilancio per tale, inteso come documento contabile, rilevante per l’accertamento dei presupposti richiesti per la concessione del contributo, ed i cui contenuti sono definiti negli artt. 2423 segg. c.c. . 4.1. Se, peraltro, si ritenesse sotto l’uno o l’altro profilo non accoglibili le precedenti osservazioni, andrebbe allora considerata la distinta difesa proposta dalla ricorrente, secondo la quale “i documenti prescritti erano stati correttamente allegati alla domanda come risulta dall’apposito quadro riepilogativo in calce alla domanda stessa”. Orbene, come già osservato, la Regione ha espressamente imposto, quale unica modalità per la consegna della domanda, la sua trasmissione in corso raccomandato postale: e ciò, per quanto risulta al Collegio, non consente al richiedente di precostituirsi una prova quanto alla completezza della documentazione, o, più precisamente quanto alla corrispondenza tra la documentazione effettivamente inclusa nel plico, con quanto dichiarato sul punto nella domanda (diversamente da quanto ad esempio accade nelle procedure di gara, dove l’esame del contenuto del plico viene effettuato in seduta pubblica, nel contraddittorio delle parti). 4.2. In un siffatto contesto, ad avviso del Collegio, trova applicazione in materia – attraverso le regole di lealtà e correttezza nell’azione amministrativa – il principio, seppur di matrice processuale, di riferibilità o vicinanza della prova (cfr. Cass., 21 giugno 2004, n. 11488; Cass., 21 luglio 2003, n. 11316), secondo cui questa va offerta da chi ha l’effettiva possibilità di dimostrare la diligenza del proprio operato. Orbene, non v’è dubbio che, nel procedimento de quo, spetti alla Regione – che ne ha evidentemente le possibilità organizzative – di formare la prova obiettiva che la carenza documentale rilevata non è da imputarsi alla negligenza dei propri uffici, ma preesiste alla ricezione degli atti da parte dell’Amministrazione: ma una siffatta prova (che, cioè, all’atto dell’apertura, il plico di Meteor mancasse del documento richiesto) l’Amministrazione non l’ha fornita. 5. In conclusione, il ricorso va accolto, e conseguentemente annullato il decreto 20 dicembre 2004, n. 563, del dirigente della direzione regionale industria, per la parte in cui esclude la ricorrente dal beneficio. Va peraltro dichiarato il difetto di legittimazione passiva di Veneto Sviluppo S.p.A., cui è imputabile soltanto un’attività istruttoria preliminare, e non il provvedimento impugnato. Le spese – compensate per giusti motivi tra la ricorrente e la Veneto Sviluppo, per le residue persistenti incertezze in giurisprudenza, quanto alla posizione di quest’ultima - seguono per il resto la soccombenza e sono liquidate d’ufficio come da dispositivo.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, terza Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento in epigrafe impugnato sub a), nei limiti dell’interesse della ricorrente. Condanna la Regione Veneto alla rifusione delle spese di causa a favore di Meteor S.r.l., liquidandole in € 2.500,00 di cui €. 800,00 per spese e la parte residua per diritti ed onorari, oltre i.v.a. e c.p.a.. Spese compensate tra la Meteor e la Veneto Sviluppo S.p.A.. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, nella Camera di consiglio addì 9 novembre 2005