REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Terza Ter

Composto dai Magistrati: Francesco CORSARO Presidente - Silvestro Maria RUSSO Componente - Stefano FANTINI Componente relatore - ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 6847 del 2004 Reg. Gen. proposto da

Banca FINECO S.p.a., in persona del Vice - Direttore Generale e procuratore alle liti dr. Renato Amato, rappresentata e difesa dall’Avv. Franco Gaetano Scoca, presso il quale è elettivamente domiciliata in Roma, alla Via Paisiello n. 55;

CONTRO

I.N.P.D.A.P. – Istituto Nazionale di Previdenza per i Dipendenti dell’Amministrazione Pubblica, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Dario Marinuzzi e Piera Messina, con gli stessi elettivamente domiciliato in Roma, alla Via Beccaria n. 29, presso l’Ufficio legale dell’Istituto;

e nei confronti

- della Banca Nazionale del Lavoro S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Angelo Clarizia, presso il quale è elettivamente domiciliata in Roma, alla Via Principessa Clotilde n. 2;

- Banca Nuova S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Angelo Clarizia, presso il quale è selettivamente domiciliata in Roma, alla Via Principessa Clotilde n. 2;

- Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, non costituito in giudizio;

per l’annullamento del provvedimento con cui è stata conclusa una nuova convenzione con le società B.N.L. e Banca Nuova, e non è stato consentito alla ricorrente di rinnovare la convenzione, avente ad oggetto l’erogazione in regime di esclusiva del servizio di erogazione di mutui e prestiti contro delegazione di pagamento da parte dei pensionati iscritti alla gestione dell’I.N.P.D.A.P.; dei provvedimenti presupposti, con particolare riferimento alla deliberazione del Commissario Straordinario dell’I.N.P.D.A.P. datata 21/4/04 n. 237, con la quale l’ente ha disposto la risoluzione della convenzione stipulata con la Banca FINECO in data 16/12/02, successivamente rinnovata in data 15/10/03, avente ad oggetto l’erogazione di prestiti e di mutui contro delegazione di pagamento a favore dei pensionati iscritti all’I.N.P.D.A.P. e del comunicato 19/5/04 con il quale è stato resa noto al pubblico la conclusione di una convenzione relativa al finanziamento contro delegazione di pagamento; di ogni altro provvedimento successivo o comunque connesso.

Visto il ricorso con i relativi allegati ed il ricorso per motivi aggiunti; Visto gli atti di costituzione in giudizio dell’I.N.P.D.A.P., della B.N.L. S.p.a. e della Banca Nuova S.p.a.; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore, alla pubblica udienza del 17.11.2005, il Primo Ref. Stefano Fantini; Udito l’Avv. Scoca per la ricorrente, l’Avv. Clarizia per le controinteressate, nonchè l’Avv. Messina per l’Istituto resistente; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con atto notificato nei giorni 21/6/2004 e seguenti e depositato il successivo 1/7 la società ricorrente ha impugnato gli atti in epigrafe indicati chiedendo l’annullamento degli stessi, oltre che il risarcimento del danno. Premette che con avviso pubblicato nella G.U. n. 247 del 21/10/02 l’I.N.P.D.A.P. comunicava alle banche ed agli istituti finanziari interessati la predisposizione di uno schema di “convenzione quadro aperta”, avente ad oggetto l’erogazione di “prestiti personali e mutui ipotecari ai propri iscritti in servizio o in quiescenza al fine di soddisfare le richieste di finanziamento che non possono essere accolte direttamente dall’I.N.P.D.A.P. per la ridotta disponibilità finanziaria o non rientranti nei criteri di concessione previsti dall’Istituto”. Va precisato al riguardo che il D.P.R. 5/1/1950, n. 180 prevede, al Titolo IV, l’istituto della delega di pagamento sugli stipendi, sui salari e le pensioni; le circolari n. 46 in data 8/8/1995 e n. 63 in data 16/10/1996 del Ministero del Tesoro - Ragioneria Generale dello Stato hanno inoltre ampliato le ipotesi di finanziamento attraverso delegazione di pagamento. La ratio di tale servizio va ravvisata nell’agevolare l’accesso al credito in favore di soggetti appartenenti alla gestione I.N.P.D.A.P., che non possono ottenere prestiti direttamente dall’ente. In proposito, le circolari suindicate sottolineano la necessità di “assicurare comunque la par condicio tra le imprese, istituti o società operanti nei settori del credito e della previdenza, previsti dal t.u.”, stabilendo altresì che le convenzioni “per ragioni di uniformità, di cautela e di semplificazione procedurale” prevedessero l’esclusione di ogni responsabilità ed onere economico a carico dell’I.N.P.D.A.P. Precisa che in data 16/12/02 la ricorrente stipulava con l’I.N.P.D.A.P. la predetta convenzione quadro aperta, il cui contenuto prevedeva, tra l’altro, che “l’I.N.P.D.A.P. si impegna divulgare, nei modi che riterrà più opportuni, presso i propri iscritti e il personale in quiescenza le agevolazioni concordate con gli Istituti finanziari” (art. 4); l’art. 6 della convenzione stabiliva altresì l’obbligo a carico della Banca di rispettare (ovvero migliorare) i tassi fissi e variabili analiticamente elencati per ciascuna categoria di mutuo e per i prestiti personali; l’art. 11 stabiliva infine una durata annuale (rinnovabile) del rapporto convenzionale. Rappresenta ancora che con comunicazione effettuata attraverso posta elettronica in data 24/11/2003 l’I.N.P.D.A.P. informava la Banca FINECO che il Commissario Straordinario dell’ente aveva deliberato in data 15/10/03 “la proroga della Convenzione a condizioni invariate fino ala nomina del nuovo Consiglio di Amministrazione dell’Istituto”; il successivo 25/11 la ricorrente esprimeva, a sua volta, la sua volontà di “prorogare la convenzione di cui all’oggetto, stipulata con riferimento ai soli “Pensionati”, sino a nomina del nuovo C.d’A. del vs. Ente condizionatamente a che ciò avvenga in tempi ragionevoli”. Inaspettatamente perveniva dunque alla deducente l’ulteriore comunicazione di posta elettronica in data 29/4/04, con cui si rendeva noto che “con delibera n. 237 del 21 c.m. il Commissario Straordinario … ha fissato al 31 maggio p.v. la data di scadenza della attuale proroga della convenzione sottoscritta con codesto istituto finanziario il 16 dicembre 2002. Pertanto, a decorrere dal 1 giugno p.v. la Convenzione cesserà di produrre ogni effetto. Si precisa che il 31 maggio p.v. è il termine ultimo per la presentazione all’INPDAP delle richieste di benestare alla delegazione di pagamento per prestiti personali”. La ricorrente apprendeva dal comunicato stampa del 19/5/04 che l’I.N.P.D.A.P. aveva stipulato con la B.N.L. S.p.a. e con la Banca Nuova S.p.a. “una convenzione per l’erogazione di mutui e prestiti ai pensionati”, sostitutiva di quella intercorrente con la stessa. Con nota raccomandata in data 21/5/04 comunicava all’I.N.P.D.A.P. la propria disponibilità a concedere prestiti contro delegazione di pagamento a tassi più favorevoli rispetto a quelli proposti dagli Istituti finanziari convenzionati, ma tale proposta non riceveva alcun riscontro. Deduce a fondamento del ricorso il seguente, complesso, motivo di diritto : violazione delle circolari del Ministero del Tesoro dell’8/8/1995, n. 46 e 16/10/1996, n. 63; violazione delle norme nazionali e comunitarie sulla libera concorrenza; violazione dell’art. 3 della legge 7/8/1990, n. 241; eccesso di potere per irragionevolezza e per disparità di trattamento; eccesso di potere per palese illogicità e manifesta contraddittorietà; in subordine violazione del D.lgs. 17/3/1995, n. 157. La delegazione di pagamento “facoltativa” può essere accettata dall’I.N.P.D.A.P. purchè l’importo concesso non ecceda i limiti del quinto della pensione, e non siano posti a carico dell’ente previdenziale i costi dello svolgimento del servizio. La convenzione quadro aperta stipulata tra l’I.N.P.D.A.P. e la Banca FINECO in data 16/12/02 si poneva come obiettivo quello di “soddisfare l’esigenza connessa all’accesso ai mutui e finanziamenti … al personale INPDAP in quiescenza”; conseguentemente “la convenzione quadro deve essere aperta alla adesione di tutti gli Istituti di credito e finanziari, nazionali ed internazionali”, in modo da assicurare agli iscritti, tra l’altro, “le migliori condizioni di mercato”. La risoluzione della convenzione 16/12/02 e gli altri provvedimenti impugnati, tra cui la stipulazione di una nuova convenzione con B.N.L. e Banca Nuova evidenziano, invece, un regolamento di interessi confliggente con le circolari ministeriali n. 46/95 e n. 63/96, oltre che con il vincolo finalistico tipico dell’agire amministrativo, rappresentato dal perseguimento degli interessi istituzionali individuati dalle norme e dai principi generali. Inoltre la deliberazione n. 237/04 del Commissario Straordinario, con la quale è stata risolta la precedente convenzione quadro del 2002 (successivamente prorogata), appare irragionevole in quanto tale risoluzione avrebbe dovuto essere disposta solo dopo la nomina del C.d’A. V’è inoltre da considerare che l’esigenza di garantire la par condicio, evidenziata dalla circolare ministeriale, trova il proprio fondamento nell’art. 41 della Costituzione oltre che nella libertà di concorrenza, che costituisce uno dei pilastri fondamentali su cui si fonda l’Unione europea. E’ evidente infatti che l’ente previdenziale, nella sua qualità di delegato (rilasciando la dichiarazione di benestare ad effettuare la trattenuta ed il successivo trasferimento della quota di pensione delegata, presupposto della delegatio solvendi), assume un ruolo attivo nel mercato creditizio, incidendo sulla libertà di concorrenza. Si sono costituiti in giudizio l’I.N.P.D.A.P., nonché le controinteressate B.N.L. e Banca Nuova S.p.a., argomentatamente chiedendo la reiezione del ricorso. Con ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 15/10/04 e depositato il successivo 28/10, sono stati, tra gli altri, impugnate la deliberazione del Commissario Straordinario dell’I.N.P.D.A.P. 27/4/2004, n. 241, nonché l’allegata convenzione, la relazione del Comitato Unitario per il Credito al Commissario Straordinario, e la nota della Direzione Centrale Credito e Benefici Sociali 25/8/2004, prot. n. 211. Vengono dedotti in particolare i seguenti motivi aggiunti : 1) Violazione delle circolari del Ministero del Tesoro n. 46 dell’8/8/1995, n. 63 del 16/10/1996; violazione dell’art. 3 della legge 7/8/1990, n. 241; eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica; eccesso di potere per carenza ed erroneità dei presupposti di fatto; eccesso di potere per palese illogicità e manifesta contraddittorietà; eccesso di potere per irragionevolezza; eccesso di potere per disparità di trattamento. I provvedimenti impugnati hanno stravolto il precedente sistema caratterizzato dalla convenzione aperta, introducendo un regime di esclusiva, con conseguente immotivata ed illogica esclusione dal mercato della società ricorrente, senza peraltro far conseguire alcun vantaggio agli iscritti ed all’I.N.P.D.A.P., impedendo ai primi di beneficiare della concorrenza tra i diversi operatori e gravando il secondo di una serie di costi. La circostanza che si verte al cospetto di una delegazione di pagamento “facoltativa”, frutto quindi di una valutazione discrezionale dell’Amministrazione, non legittima affatto l’introduzione di un regime di esclusiva. Deve, del pari, essere contestato l’assunto espresso dalla relazione del Comitato Unitario del Credito in ordine ad un’asserita disapplicazione, da parte degli Istituti convenzionati, dei tassi effettivi previsti nella convenzione del 2002; né può tacersi la contraddittorietà, rispetto a tale presupposto, della mancata introduzione di procedure di controllo più efficienti. Né è dato comprendere le ragioni per cui B.N.L. e Banca Nuova siano state ritenute “maggiormente affidabili” rispetto alla Banca FINECO, specie considerando che il servizio di tesoreria, già svolto da una delle odierne affidatarie del finanziamento mediante delegazione di pagamento, appare tutt’altra cosa. 2) Violazione delle norme nazionali e comunitarie sulla libera concorrenza; violazione del R.D. 18/11/1923, n. 2440 e del R.D. 23/5/1924, n. 827; violazione dell’art. 66 del Regolamento di amministrazione e contabilità dell’I.N.P.D.A.P.; violazione del D.lgs. 17/3/1995, n. 157 in tema di appalti di servizi. La par condicio fra tutti gli istituti finanziari e di credito non è solamente prevista nelle circolari ministeriali precedentemente indicate, ma è anche posta a tutela della libertà di iniziativa economica e di prestazione di servizi, principi rilevanti nel diritto interno ed in quello comunitario; di tali valori è espressione anche l’art. 66 del Regolamento di amministrazione e di contabilità dell’I.N.P.D.A.P., approvato con delibera consiliare n. 1206/00, a tenore del quale “in relazione alle specifiche materie e nei limiti di valore correlativi, l’attività negoziale è svolta con l’osservanza della normativa comunitaria e nazionale”. Deve essere ancora sottolineato che la nuova convenzione approvata con delibera n. 241/04 prevede, all’art. 4, che “l’I.NP.D.A.P. si riserva la facoltà di concedere alle banche aderenti l’allestimento presso le proprie sedi territoriali di appositi “punti di consulenza” a disposizione dei destinatari della convenzione e da regolare mediante unico accordo con le Banche interessate. Le Banche si impegnano a contribuire ai costi sostenuti dall’INPDAP per la promozione e divulgazione della convenzione attraverso operazioni di sponsorizzazione”. Detta previsione, ambigua nel suo tenore, potrebbe anche celare eventuali pagamenti corrisposti dall’I.N.P.D.A.P. alle Banche convenzionate; in tale caso peraltro sembra inevitabile l’inquadramento della convenzione de qua nell’ambito dell’appalto di servizi di cui al D.lgs. n. 157/95. E comunque, quand’anche si vertesse nell’ambito di un contratto atipico, ciò non escluderebbe comunque il rispetto dei principi comunitari in tema di concorrenza e trasparenza dell’affidamento; ed invero l’elemento fondamentale per l’applicazione dei principi di evidenza pubblica va rinvenuto nell’esistenza di un beneficio economico, anche indiretto, quale conseguenza della conclusione del contratto. Con ordinanza 19/11/2004, n. 6130 della Sezione è stata accolta la domanda cautelare; detto provvedimento è poi stato riformato in sede di gravame dal Consiglio di Stato. All’udienza del 17/11/2005 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. - Oggetto del presente giudizio è dunque in via principale l’impugnazione della delibera del Commissario Straordinario dell’I.N.P.D.A.P. 21/4/2004, n. 237, disponente la cessazione della proroga della convenzione quadro aperta, e della delibera 27/4/2004, n. 241, di approvazione della nuova convenzione con la B.N.L. S.p.a. e con la Banca Nuova S.p.a. per la concessione dei prestiti contro delegazione di pagamento. Le censure svolte con il ricorso principale e con quello per motivi aggiunti possono essere trattate congiuntamente, in quanto incentrate su di un medesimo nucleo tematico, costituito dalla contestazione dell’introduzione di un regime di esclusiva nel servizio di erogazione di mutui e prestiti contro delegazione di pagamento in favore dei pensionati iscritti alla gestione I.N.P.D.A.P., per di più non accompagnato, nella scelta degli istituti affidatari, dal pieno rispetto delle regole dell’evidenza pubblica, sancite dai principi generali, di diritto interno e comunitario, oltre che, specificamente nella materia in esame, dalle circolari n. 46/1995 e n. 63/1996 del Ministero del Tesoro - Ragioneria Generale dello Stato. Ed invero in tale prospettiva va apprezzata anche l’impugnativa del provvedimento di cessazione della proroga della precedente convenzione, assumendo scarso rilievo, anche dal punto di vista dell’interesse al ricorso, l’ulteriore profilo con cui si lamenta che la “risoluzione” della convenzione sia stata disposta dal Commissario Straordinario con la delibera n. 237/04, antecedentemente alla nomina del nuovo C.d’A. dell’Istituto, momento temporale al quale era stata parametrata l’efficacia della proroga, secondo quanto si evince dalla comunicazione di posta elettronica in data 24/11/03. Basti, sotto tale aspetto, considerare che la nomina del nuovo C.d’A. dell’I.N.P.D.A.P. è avvenuta in data 4/6/04, mentre la delibera commissariale n. 241, di approvazione della nuova convenzione, risale al 27/4/04, e dunque precede la nomina dell’organo di amministrazione dell’ente di poco più di un mese; peraltro l’operatività della nuova convenzione viene fatta decorrere dall’1/6/04, mentre l’efficacia della precedente è prorogata sino al 31/5/04. La scansione diacronica dell’efficacia delle convenzioni viene ad evidenziare come la lesione della situazione giuridica della società ricorrente è connessa non tanto al profilo temporale del termine di scadenza (la cessazione della proroga è in realtà anticipata solamente di qualche giorno rispetto alla nomina del nuovo C.d’A.), quanto piuttosto al fatto, in sé, dell’essere stato introdotto un nuovo regime convenzionale esclusivo, che non ha tenuto conto neppure degli Istituti già convenzionati. La vera questione giuridica che, dunque, deve essere esaminata è se l’I.N.P.D.A.P. poteva concludere una convenzione per il finanziamento dei propri iscritti contro delegazione di pagamento in regime di esclusiva (innovando rispetto al precedente sistema di “convenzione aperta”), ed inoltre senza rispettare la par condicio fra gli istituti bancari interessati a rendere un siffatto servizio, e quindi ad accedere a tale mercato creditizio, bensì scrutinando le sole offerte delle banche espletanti il servizio di cassa/tesoreria. L’assunto di parte ricorrente è, in sostanza, che il mancato rinnovo della convenzione di cui era parte, nonostante la propria espressa richiesta, provochi una lesione della libertà di concorrenza, oltre che danneggiare gli stessi iscritti dell’I.N.P.D.A.P. (i pensionati deleganti che non possono fruire di un finanziamento offerto a condizioni più vantaggiose). Ad avviso delle parti resistenti, invece, l’I.N.P.D.A.P., non vertendosi al cospetto di un servizio pubblico, e neppure di un appalto di servizi, non era tenuto a seguire un procedimento di gara al fine di concedere deleghe di finanziamento non obbligatorie; l’Istituto ha comunque effettuato una selezione tra le imprese bancarie esercenti il servizio di tesoreria; peraltro trattandosi di un’attività privata, priva di qualsivoglia connotazione pubblicistica, dovrebbe rilevarsi anche il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sul rifiuto della delega di pagamento opposto dall’Amministrazione. Ritiene il Collegio che debba essere anzitutto disattesa l’eccezione di difetto di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo, in quanto oggetto del ricorso sono principaliter provvedimenti amministrativi (le deliberazioni n. 237 e n. 241 del 2004), sottoposti, secondo il tradizionale criterio di riparto, quand’anche non sussista la giurisdizione esclusiva, alla cognizione del giudice amministrativo in sede generale di legittimità. In tale prospettiva non assume dunque valore neppure la natura giuridica della convenzione approvata con deliberazione n. 241/04; ad ogni modo ritiene il Collegio di dover escludere che si tratti di un appalto di servizi, non solo perché sembrerebbe difettare il requisito della onerosità, ma soprattutto per l’assorbente ragione che la prestazione dedotta nella convenzione non è resa nei confronti dell’I.N.P.D.A.P:, ma in favore dei dipendenti e del personale in quiescenza dell’Istituto stesso. Se dunque non si verte al cospetto di una concessione di servizi resa nei confronti della collettività per soddisfare un interesse pubblico, e neppure di un appalto di servizi, occorre considerare che ciò non è comunque ragione sufficiente per giustificare un regime di esclusiva del servizio, non preceduto, nella scelta del contraente, da un procedimento di valutazione comparativa concorrenziale. Ed invero la configurazione della convenzione in esame in termini di contratto atipico (Cons. Stato, Sez. V, 7/9/2001, n. 4680) non può escludere il doveroso rispetto del principio della parità di accesso, tra tutti gli interessati, alle utilitates che l’Amministrazione fornisce (è opportuno sottolineare che il rapporto trilaterale della delegatio solvendi non può perfezionarsi senza il consenso dell’I.N.P.D.A.P.). Come sottolineato da parte ricorrente, richiamando anche la giurisprudenza formatasi sull’appalto del servizio di tesoreria (per tutte, Cons. Stato, Ad. Plen., 18/6/2002, n. 6), pur mancando un corrispettivo pecuniario che l’Amministrazione è tenuta a versare agli Istituti bancari (dal che la natura gratuita del contratto), è certo che questi ultimi ottengono quanto meno una forma di pubblicità (si pensi ai “punti di consulenza” presso le sedi territoriali dell’ente) idonea ad ampliarne la clientela, e che si traduce in una rilevanza economica indiretta. Il vincolo di scopo (in tale caso costituito dall’ottenere le migliori condizioni di mercato per l’accesso al credito) caratterizza dunque anche l’attività di diritto privato dell’Amministrazione, e valorizza la concorrenzialità come strumento di garanzia dell’imparzialità e del buon andamento. La concorrenzialità è principio pacificamente considerato immanente nell’ordinamento (tra le tante, Cons. Stato, Sez. V, 19/2/1998, n. 192), e trova oggi anche uno specifico radicamento di diritto positivo nella previsione dell’art. 1 della legge generale sul procedimento amministrativo, nel testo novato dalla legge 11/2/2005, n. 15, che include, tra i principi generali dell’attività amministrativa, anche “i principi dell’ordinamento comunitario”, tra cui vi è, appunto, quello di libera concorrenza. Deve aggiungersi a quanto esposto che, con riguardo alla delegazione di pagamento inserita in un sistema di finanziamento, le stesse circolari della Ragioneria Generale dello Stato n. 46/95 e n. 63/96 sanciscono expressis verbis “la necessità di assicurare comunque la par condicio tra le imprese, istituti o società operanti nei settori del credito e della previdenza …”. Ne discende come evidente corollario che adeguato a tale background giuridico appariva il (pregresso) sistema della convenzione aperta, mentre risulta con lo stesso incompatibile il regime di esclusiva introdotto attraverso la convenzione approvata con i provvedimenti impugnati. Occorre inoltre considerare che, anche ad attribuire alla par condicio un “significato debole”, sembra difficilmente contestabile che proprio l’assenza di una specifica disciplina normativa direttamente applicabile alla fattispecie in esame imponeva che venisse scelto il contraente mediante l’espletamento di una procedura di evidenza pubblica “aperta”. Al contrario, non sembra rispondere ad alcuna logica, e non appare dunque ragionevole, l’avere esperito una procedura selettiva “ristretta” per lo più alle banche già svolgenti il servizio di tesoreria, il quale non presenta alcun tratto di similitudine con quello del finanziamento dei dipendenti mediante delegazione di pagamento. Deriva dalle considerazioni che precedono l’accoglimento del ricorso, con conseguente annullamento degli atti impugnati, nei limiti dell’interesse della banca ricorrente.

2. - Prima di esaminare la domanda risarcitoria, è opportuno svolgere qualche breve considerazione sulla sorte della convenzione intercedente con le banche controinteressate. Non ignora il Collegio come nella giurisprudenza più recente, con riguardo alla similare tematica degli effetti sul contratto dell’annullamento derll’aggiudicazione, siano emerse due opinioni prevalenti (la questione, da ultimo, per la sua problematicità, è stata rimessa all’Ad. Plen. del Cons. Stato con ordinanza 21/5/2004, n. 3335 della Sez. IV) : da una parte quella della caducazione automatica del contratto, muovente dall’assunto che la fase di evidenza pubblica si caratterizza alla stregua di presupposto del contratto (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 5/5/2003, n. 2332); dall’altra parte la tesi dell’inefficacia sopravvenuta per mancanza del requisito della legittimazione a contrarre dell’Amministrazione (Cons. Stato, Sez. IV, 27/10/2003, n. 6666; Cons. Stato, Sez. V, 28/5/2004, n. 3465). Ritiene peraltro il Collegio che nella vicenda per cui è causa il nesso di presupposizione tra provvedimento e contratto viene ad attenuarsi, in quanto l’interesse di parte ricorrente è limitato all’annullamento del regime di esclusiva delle deleghe di pagamento, e non già alla rimozione della convenzione; di ciò è significativa conferma il fatto che con la memoria depositata in data 11/11/05 si chiede, tra l’altro, la condanna al risarcimento in forma specifica, “consistente nell’allargamento del regime convenzionale esistente anche a favore della ricorrente, alle medesime condizioni previste per le controinteressate”. In tali limiti la domanda di reintegrazione in forma specifica è fondata, e va dunque accolta. Deve invece essere disattesa la pretesa al risarcimento per equivalente, con riferimento al danno pregresso, in quanto, seppure susssiste un rapporto di causalità tra atti impugnati e danno lamentato, secondo il prevalente e condiviso indirizzo giurisprudenziale, per la responsabilità dell’Amministrazione è requisito indefettibile la colpa, intesa come colpa dell’apparato amministrativo eccedente la mera illegittimità del provvedimento gravato, che va accertata senza particolari formalismi, tenendo conto delle deduzioni delle parti, e valutando comunque le condizioni caratterizzanti l’organizzazione e l’attività amministrativa, la chiarezza dell’attività normativa, lo stato della giurisprudenza, la complessità delle questioni coinvolte, etc. (in termini, da ultimo, Cons. Stato, Sez. VI, 14/3/2005, n. 1047). Ora, è indubbio che la presente controversia, concernente, in definitiva, l’ambito dei soggetti ammessi dall’I.N.P.D.A.P. ad operare sul mercato del finanziamento contro delegazione di pagamento, enuclea una questione nuova, non oggetto di specifica disciplina normativa, obiettivamente complessa anche nelle sue implicazioni sistematiche, come, del resto, testimonia anche la diversa decisione assunta, in sede cautelare, da questo Tribunale e dal Giudice di seconde cure. Gli atti gravati devono dunque ritenersi espressione di un errore scusabile, che elide la colpa, presupposto del risarcimento per equivalente. Né può ravvisarsi un’intrinseca contraddittorietà nell’accoglimento della domanda di reintegrazione in forma specifica e nella reiezione della domanda di risarcimento per equivalente; ciò non solo perché riguardano ambiti temporali differenti, compatibili dunque con un differente giudizio di responsabilità, ma anche in quanto le due modalità sanzionatorie della condotta dell’Amministrazione rispondono a differenti finalità, caratterizzandosi la reintegrazione essenzialmente come mezzo di tutela specifica, quale che ne sia il più corretto inquadramento sistematico, che sviluppa le potenzialità della tutela di annullamento.

3. - In conclusione, alla stregua di quanto precede, il ricorso deve essere accolto per quanto di ragione, con conseguente annullamento degli atti impugnati, nei termini della motivazione che precede. Va altresì disposto che l’I.N.P.D.A.P. provveda all’allargamento del regime convenzionale esistente anche in favore della banca ricorrente. Sussistono giusti motivi per disporre tra tutte le parti la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio - Sezione III Ter, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso per quanto di ragione, con conseguente annullamento degli atti impugnati, nei limiti di cui alla motivazione. Ordina, per l’effetto, all’I.N.P.D.A.P. l’allargamento del regime convenzionale esistente anche in favore della parte ricorrente. Compensa tra le parti le spese di giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 17.11.2005.