T.A.R. TOSCANA - FIRENZE - SEZIONE III - Sentenza 24 ottobre 2005 n. 5215 E. Lazzeri Pres. M. Colombati Est. M.S. Lastrucci (Avv.ti N. Scripelliti ed E. Bellandi) contro il Comune di Pelago (Avv. L. Tozzi) e nei confronti della Altomena s.p.a. (non costituita)

Edilizia ed urbanistica – Oneri di urbanizzazione - Fatto costitutivo dell’obbligo di corrispondere i contributi concessori o autorizzatori - È rappresentato dal rilascio del titolo abilitativo all’edificazione – Calcolo - Vale la data di rilascio del titolo - Approvazione del Programma di miglioramento agricolo ambientale - L. Regione Toscana n. 64/95 – Non tiene luogo del titolo edilizio – Nuove tabelle di calcolo intervenute successivamente al PMAA ma al momento del rilascio del titolo autorizzatorio – Adeguamento - Legittimità

Il fatto costitutivo dell’obbligo di corrispondere i contributi concessori o autorizzatori è rappresentato, ai sensi della legge n. 10/77, dal rilascio del titolo abilitativo all’edificazione. Ai fini del calcolo dei detti contributi vale la data di rilascio del titolo che è il momento in cui sorge l’obbligazione contributiva. Poichè, ai sensi della L. Regione Toscana n. 64/95 l’approvazione del Programma di miglioramento agricolo ambientale è solo una “condizione preliminare” per il rilascio del titolo edilizio e non tiene luogo del titolo medesimo, ne deriva che è corretto che al momento del rilascio dell’autorizzazione, successiva di alcuni anni al PMAA, il Comune abbia adeguato l’onere relativo secondo le nuove tabelle nel frattempo intervenute e vigenti e lo abbia posto a carico dei nuovi proprietari che hanno richiesto il titolo, essendo, com’è noto, la relativa obbligazione di natura reale

REPUBBLICA ITALIANA In nome del Popolo Italiano

N. 5215 REG. SENT. ANNO 2005 N. 813 REG. RIC. ANNO 2001

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA - III^SEZIONE -

ha pronunciato la seguente:

S E N T E N Z A

sul ricorso n. 813/2001 proposto da

LASTRUCCI MARIA SERENA e SOLAINI MARIA LUISA rappresentate e difese dagli avv.ti Nino Scripelliti e Elena Bellandi ed elettivamente domiciliate nel loro studio in Firenze, via Santa Reparata n. 40;

c o n t r o

- il COMUNE DI PELAGO, in persona del Sindaco pro tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall' avv. Luciano Tozzi ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Firenze, Corso Italia n. 29;

e n e i c o n f r o n t i

- della S.P.A. ALTOMENA, in persona del rappresentante legale pro tempore, non costituita in giudizio;

P E R L ‘ A N N U L L A M E N T O dell'autorizzazione edilizia n. 131 dell' 8marzo 2001 rilasciata dal Comune di Pelago avente ad oggetto la ristrutturazione di fabbricato denominato "IL BOSCO" in località Massolina del Comune di Pelago, nella parte in cui si è imposto alle ricorrenti il pagamento della somma di L. 46.114.846 a titolo di oneri di urbanizzazione di cui all'art. 5 ter n. 4 Legge reg. n. 64/1995 e succ. modif. (c.d. oneri verdi), nonché per l'affermazione del loro diritto alla restituzione degli importi pagati e per la condanna del Comune di Pelago al pagamento di quanto ricevuto per detti oneri, oltre interessi;

Visto il ricorso e la relativa documentazione; Visto l' atto di costituzione in giudizio del Comune di Pelago; Visti i motivi aggiunti proposti dalle ricorrenti per l'annullamento dell'ordinanza del Responsabile del servizio lavori pubblici del Comune di Pelago n. 21 del 4 maggio 2001 con la quale si è disposto la sospensione dei lavori (pretesamente) abusivi nell'immobile di proprietà delle ricorrenti posto in Pelago, località Massolina, ma oggetto di autorizzazione edilizia per ristrutturazione n. 131 dell'8 marzo 2001 rilasciata dallo stesso Comune; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese; Visti gli atti tutti della causa; Uditi, alla pubblica udienza del 23 giugno - relatore il Consigliere Marcella Colombati -, gli avv.ti E. Bellandi e L. Salvi, delegata da L. Tozzi; Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

F A T T O

I. Con ricorso notificato il 28.3.2001, le signore Maria Serena Lastrucci e Maria Luisa Solaini hanno chiesto l’annullamento dell’autorizzazione edilizia n. 131 dell’8 marzo 2001 rilasciata in loro favore dal Comune di Pelago (FI) per la ristrutturazione del fabbricato denominato “Il bosco”, nella parte in cui è stato imposto il pagamento della somma di lire 46.114.846 a titolo di oneri di urbanizzazione di cui all’art. 5 ter, comma 4, della legge regionale n. 64/1995 e successive modifiche (c.d. oneri verdi); chiedono quindi l’accertamento della non debenza della somma e la condanna del Comune alla restituzione in loro favore degli importi pagati a tale titolo, oltre interessi. Espongono di aver acquistato il fabbricato dalla s.p.a. Altomena, la quale aveva presentato per il proprio compendio con destinazione agricola il Programma di miglioramento agricolo ambientale (PMAA) che prevedeva interventi edilizi con mutamento di destinazione degli edifici rurali ad uso di civile abitazione; la stessa società aveva sottoscritto un atto unilaterale d’obbligo secondo il quale “l’approvazione del programma costituisce condizione preliminare per il rilascio delle concessioni o autorizzazione edilizie. La realizzazione del programma è garantita da una apposita convenzione o da un atto d’obbligo unilaterale…che stabilisca in particolare…” la esecuzione di un complesso di interventi di tutela e sistemazione ambientale dell’importo preventivato di lire 1.058.413.000 destinati a sostituire gli oneri di urbanizzazione di cui all’art. 5 della legge n. 10/77; il programma e lo schema di convenzione sono stati approvati dal Consiglio comunale nel 1999 (delibera n. 30 del 26.4.1999), previa l’approvazione di una variante al P.R.G. ; con delibera consiliare n. 10 del 28.2.2000 sono stati approvati i nuovi importi degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria e del contributo sul costo di costruzione (quest’ultimo escluso per le ristrutturazioni di edifici esistenti) e tali nuovi oneri sono stati poi applicati a loro danno; il 3.10.2000 veniva stipulata la convenzione con la società Altomena la quale si impegnava all’esecuzione delle opere previste nel piano di recupero e delle opere di urbanizzazione primaria, precisandosi che l’esecuzione di queste ultime era a scomputo dei relativi oneri (salvo un’ulteriore somma il cui importo era indicato) e che gli oneri di urbanizzazione secondaria sarebbero stati assolti con la realizzazione di una pista ciclabile. Nel contratto di vendita era previsto che la società venditrice assumeva a suo carico gli oneri per l’esecuzione delle opere di miglioramento ambientale dell’intera zona a scomputo del pagamento degli oneri verdi e che sarebbe rimasto a carico delle acquirenti il pagamento del c.d. costo di costruzione, peraltro non dovuto in forza della citata delibera comunale n. 10/2000. Al momento del rilascio della concessione edilizia per la ristrutturazione del fabbricato, il Comune chiedeva alle ricorrenti il pagamento della somma a titolo di “oneri verdi”. Le interessate hanno corrisposto la prima rata per poter disporre del titolo. Questi i motivi avverso la concessione edilizia in parte qua: 1) violazione degli artt. 4 e seg. e 5 ter della legge regionale n. 64/95 come modificata dalla legge regionale n. 25/97: l’approvazione del PMAA consente il mutamento della destinazione agricola e costituisce la condizione preliminare per il rilascio di concessioni edilizie, la cui realizzazione deve essere garantita da apposita convenzione; questa, nel caso di mutamento di edifici rurali con aree di pertinenza inferiori a 1 ettaro, deve prevedere l’assunzione di oneri e impegni di miglioramento ambientale in misura non inferiore alla quota massima prevista per gli interventi di ristrutturazione edilizia e non superiore alla quota minima prevista per le nuove edificazioni, con l’espressa precisazione che tali oneri e impegni sostituiscono gli oneri di urbanizzazione di cui all’art. 5 della legge n. 10/77; ne consegue che il fatto generatore dell’obbligo di eseguire gli interventi di miglioramento ambientale sostitutivi degli oneri di urbanizzazione deriva non già dalla concessione ma dall’approvazione del PMAA che della concessione edilizia è atto presupposto e che costituisce il provvedimento terminale del procedimento di deruralizzazione; correlativamente la concessione edilizia non può essere soggetta al pagamento di oneri verdi in quanto atto estraneo al procedimento di deruralizzazione e successivo al suo compimento e tali oneri devono intendersi già assolti in quanto convertiti in oneri verdi e sostituiti dall’esecuzione di opere di miglioramento ambientale; 2) illegittimità per violazione dei seguenti atti stipulati tra il Comune e la soc. Altomena e dei relativi provvedimenti comunali di approvazione: atto unilaterale d’obbligo della società del 28.9.1998 sub A lettera d; delibera Giunta comunale n. 45 del 3.3.1998; convenzione Comune /Altomena stipulata il 3.10.2000 e previa delibera consiliare n. 30 del 26.4.1999: l’obbligo del pagamento degli oneri di urbanizzazione, assorbiti dall’esecuzione delle opere di miglioramento ambientale, è sorto al momento della conclusione del procedimento di deruralizzazione il cui atto terminale è la delibera n. 30/99, e deve fare carico al soggetto richiedente la deruralizzazione; tale onere non può essere trasferito sui soggetti che richiedono la concessione edilizia.

II. Con atto notificato il 7.6.2001 le ricorrenti hanno presentato un primo gruppo di motivi aggiunti per l’annullamento dell’ordinanza del Responsabile comunale n. 21 del 4.5.2001 con la quale è stata disposta la sospensione di presunti lavori abusivi nell’immobile di proprietà oggetto dell’autorizzazione edilizia per ristrutturazione n. 131 dell’8.3.2001. Il provvedimento, che è stato emesso solo dopo pochi giorni dal rilascio del titolo edilizio, sarebbe viziato per i seguenti motivi: 1) violazione degli artt. 4 e 10 della legge n. 47/85, eccesso di potere per sviamento e carenza di istruttoria: il Comune pretende di dedurre dalla circostanza della omessa comunicazione dell’inizio dei lavori che gli stessi sono tutti abusivi, ma la sospensione può riguardare solo i lavori eseguiti prima dell’autorizzazione e non può estendersi ai lavori autorizzati ma non compiuti prima della data del sopralluogo (12.3.2001); in ogni caso non si possono sospendere lavori già eseguiti e autorizzati, potendo la sospensione agire soltanto per il futuro; non si possono comunque emettere provvedimenti cautelari in presenza di titoli edilizi quando non si indichino le difformità o l’inosservanza di norme prescrizioni e modalità di cui al primo comma dell’art. 4 della legge n. 47/85; nessuna istruttoria è stata fatta sui lavori, pur coperti da autorizzazione, che non sarebbero stati ancora eseguiti, potendo solo questi essere sospesi; 2) ulteriore violazione dell’art. 10 della legge n. 47/85, applicazione della sanzione impropria della sospensione: l’oscura motivazione del provvedimento non consente di capire quale facoltà amministrativa il Comune ha inteso esercitare; se il provvedimento, solo apparentemente cautelare, è sanzionatorio nei confronti di lavori eseguiti anteriormente all’autorizzazione, la sanzione dell’art. 10 della legge n. 47/85 (che, per opere in assenza di autorizzazione o in difformità da essa, è pari al doppio dell’aumento del valore dell’immobile) si applica nella misura minima in caso di richiesta di autorizzazione in corso di esecuzione delle opere; se questa ipotesi corrisponde all’intendimento del Comune, allora dovevano essere indicati i “motivi di contrasto con lo strumento urbanistico per i quali non risulterebbe assentibile un’autorizzazione dopo l’inizio dei lavori, e che nella sostanza corrisponde a un provvedimento a sanatoria”.

III. Con successivo atto notificato il 20.11.2001 le stesse ricorrenti hanno proposto un secondo gruppo di motivi aggiunti per l’annullamento dell’ordinanza del Responsabile comunale n. 35 del 7.9.2001 con la quale è stata disposta a loro carico la sanzione del doppio degli oneri di urbanizzazione e del contributo sul costo di costruzione, oltre alla sanzione aggiuntiva di lire 10 milioni per presunte opere abusive non soggette a contributo concessorio, il tutto per lire 52.551.410 al netto degli oneri già corrisposti. Questi i motivi: 1) violazione degli artt. 4 e 10 della legge n. 47/85, eccesso di potere per sviamento e carenza di istruttoria: il Comune non ha riscontrato nessuna difformità dei lavori eseguiti rispetto a quelli autorizzati, ma pretende di dedurne la abusività dall’omessa comunicazione dell’ inizio dei lavori; valgono le considerazioni già espresse con il primo motivo dei precedenti (primo gruppo di) motivi aggiunti; 2) violazione degli artt. 33, 34 e 37 della legge regionale n. 52/99, eccesso di potere per carenza di istruttoria e contraddittorietà: le opere sono conformi sia allo strumento urbanistico che all’autorizzazione edilizia; nell’ipotesi (e non nella certezza) di esecuzione in parte anticipata dei lavori, la norma applicabile sarebbe l’art. 34 per l’autorizzazione in sanatoria di attività in corso di realizzazione delle opere (misura minima di 1 milione); è del tutto estraneo invece l’art. 37 che riguarda le opere eseguite in assenza o in totale difformità dalla concessione; 3) ulteriore violazione degli artt. 37 e 8 della legge regionale n. 52/99: non vi può essere nell’azione amministrativa commistione o interferenza tra il piano sanzionatorio e il piano autorizzatorio; l’eventuale abuso soltanto formale non può essere sanzionato perché il relativo potere residua in caso di violazioni sostanziali che nella specie non esistono; l’art. 37, di cui si è inteso fare applicazione, presuppone la presentazione di un’istanza di sanatoria e il Comune non può attribuire ex post d’ufficio valore di istanza di sanatoria alla ordinaria istanza di autorizzazione edilizia; la circostanza che il Comune ipotizzi la possibilità che taluni siano stati eseguiti prima dell’autorizzazione ma comunque dopo la presentazione dell’istanza diretta all’ottenimento di questa, non consente l’attribuzione autoritativa a tale istanza di domanda di sanatoria con implicita preventiva accettazione delle conseguenze in termini sanzionatori; per contro l’accoglimento incondizionato da parte del Comune dell’istanza di autorizzazione edilizia implica la rinuncia ai poteri repressivi nei confronti di opere comprese nell’autorizzazione; 4) in ipotesi, ulteriore violazione dell’art. 37 cit., eccesso di potere per illogicità e manifesta ingiustizia: quanto alla sanzione aggiuntiva di 10 milioni per modifiche interne e alla facciata nonché per lavori relativi ad impianti non soggetti a contributo concessorio, non si può condividere la premessa che il Comune scorpori alcuni lavori non computati ai fini della determinazione dei contributi ed applichi ad essi una nuova sanzione, per di più nella misura massima, come se si trattasse di un illecito edilizio da considerarsi autonomamente. IV. Si è costituito il Comune di Pelago, opponendosi al ricorso, e non invece la s.p.a. Altomena. Con successive memorie le parti costituite hanno illustrato le rispettive tesi. All’udienza del 23 giugno 2005 la causa è passata in decisione, avendo in precedenza (c.c. del 12.7.2001) le ricorrenti rinunciato all’istanza cautelare.

DIRITTO

1. La controversia si articola attraverso un ricorso principale, rivolto avverso una autorizzazione edilizia nella parte in cui vengono con essa determinati gli oneri concessori, e in due gruppi di motivi aggiunti rispettivamente diretti avverso un’ordinanza comunale di sospensione di lavori edilizi abusivi e avverso il provvedimento col quale si determina la sanzione.

2. Preliminarmente è infondata l’eccezione rivolta dal Comune avverso i due gruppi di motivi aggiunti, che avrebbero dovuti essere proposti con ricorsi autonomi in quanto gli atti con essi impugnati sarebbero dotati di autonoma lesività, perché come ha già riconosciuto la giurisprudenza amministrativa, ancor prima della legge n. 205/2000, l’istituto è visto come un mezzo per integrare le censure non solo nei riguardi del primo provvedimento impugnato, bensì nei riguardi dell’intero esercizio del potere amministrativo che ha comportato la lesione della situazione soggettiva nel suo insieme (Cons. di Stato, V, n. 3717/2002) e che l’introduzione di motivi aggiunti in corso di causa avverso atti diversi da quelli gravati col ricorso principale, purché direttamente collegati, risponde ad esigenze di economia processuale ed è comunque alternativo alla proposizione di autonomi ricorsi che poi andrebbero riuniti (Cons. di Stato, n. 6959/2004). Nella specie la sospensione di lavori edilizi ritenuti abusivi (oggetto del primo gruppo di motivi aggiunti) e la sanzione pecuniaria irrogata (secondo gruppo di motivi aggiunti) si possono ritenere collegati alla autorizzazione edilizia riguardando la medesima fattispecie nel suo complesso.

3. Con riferimento al ricorso principale, nel quale si contesta la richiesta di pagamento di oneri concessori, si osserva quanto segue. La autorizzazione edilizia n. 131/2001 è stata rilasciata alle ricorrenti per la ristrutturazione con cambio di destinazione ad uso di abitazione di un fabbricato rurale (“Il bosco”) facente parte di un compendio immobiliare più vasto, oggetto di un Piano di miglioramento agricolo ambientale (PMAA) predisposto dalla soc. Altomena (dante causa delle ricorrenti) che prevedeva, tra l’altro, la dismissione dall’uso agricolo e la successiva vendita di alcuni immobili tra i quali quello in esame con contestuale obbligo della società di eseguire le opere di miglioramento ambientale dell’intera zona e che è stato approvato dal Comune nel 1999. Con atto d’obbligo del 1998 la società si era impegnata a realizzare una serie di interventi di tutela e sistemazione ambientale per un importo stimato in lire 1.058.413.000 funzionale alla realizzazione del PMAA.; trattasi dei c.d. “oneri verdi”, previsti dall’art. 5 ter della legge regionale n. 64/95 per gli interventi di ristrutturazione edilizia ed urbanistica che comportano mutamento di destinazione degli edifici rurali, i quali (comma 4 dell’art. 5 ter citato) sostituiscono gli oneri di urbanizzazione di cui all’art. 5 della legge n. 10/77. La tesi delle ricorrenti, che hanno acquistato l’immobile e la relativa area di pertinenza dalla soc. Altomena, è che, essendo stato deruralizzato l’immobile in questione con l’approvazione del PMAA ed essendosi la società dante causa assunta l’obbligo del pagamento degli oneri verdi, nessuna ulteriore somma poteva a tale titolo essere loro richiesta dal Comune, e ciò in quanto il procedimento finalizzato al cambio di destinazione dall’uso agricolo si era già completato con l’approvazione del PMAA e tale approvazione costituisce, ai sensi dell’art. 4, comma 6, della legge regionale n. 64/95 e successive modifiche, “condizione preliminare per il rilascio delle concessioni o autorizzazioni edilizie”. In altre parole il fatto generatore dell’obbligo di esecuzione delle opere di miglioramento ambientale, sostitutive degli oneri verdi, sarebbe costituito non già dalla concessione edilizia, ma dal provvedimento di approvazione del PMAA e la concessione edilizia non potrebbe essere soggetta al pagamento di oneri di urbanizzazione o oneri verdi in quanto atto estraneo al procedimento di deruralizzazione e successivo al suo compimento; conclusivamente gli oneri di urbanizzazione dovrebbero intendersi già assolti in quanto sostituiti dall’impegno della società Altomena di eseguire le opere di miglioramenti ambientale e quindi convertiti in oneri verdi a carico del richiedente la deruralizzazione. La tesi del Comune (v. memoria di udienza) è invece nel senso che: al momento dell’approvazione del PMAA e della stipula dell’atto unilaterale d’obbligo della soc. Altomena, gli oneri verdi sono stati calcolati secondo le tabelle allora in vigore (giusta deliberazione consiliare n. 8/97) in lire 18.005 al metro cubo; con delibera consiliare n. 10/2000 le tariffe comunali relative agli oneri di urbanizzazione (ivi compresi gli oneri verdi) sono state aggiornate in lire 39.539 al metro cubo; al momento del rilascio della concessione edilizia n. 131 dell’ 8.3.2001 gli oneri dovuti sono stati ricalcolati secondo le nuove tabelle (lire 39.539 × mc. 2.141,49 pari al volume totale) per un ammontare complessivo di lire 84.672.373 da cui è stato scomputato l’importo di lire 38.557.527 (lire 18.005 × mc. 2.141,49) calcolato per la società Altomena; ne deriva che gli oneri verdi residuati a carico delle ricorrenti sono pari a lire 46.114.846, come richiesto nell’autorizzazione edilizia n. 131 del 2001.

4. Il Collegio ritiene corretto il ragionamento del Comune e infondati i motivi di ricorso. L’art. 5 ter della legge regionale n. 64/95 (successivamente modificata con legge regionale n. 25/97) consente gli interventi di ristrutturazione edilizia e urbanistica che comportano mutamento di destinazione d’uso dei fabbricati agricoli “previa sottoscrizione di convenzione o atto d’obbligo unilaterale” che individuano le aree di pertinenza degli edifici (comma 1); i proprietari, per le aree di pertinenza superiori a 1 ettaro, si impegnano con la convenzione o l’atto d’obbligo a realizzare gli interventi di sistemazione ambientale, mentre per le aree inferiori a 1 ettaro (come nella specie) in luogo della convenzione sono tenuti a corrispondere previamente “specifici oneri stabiliti dal Comune e connessi al miglioramento ambientale del sistema insediativo, in misura comunque non inferiore alla quota massima prevista per gli interventi di ristrutturazione edilizia e non superiore alla quota minima prevista per gli interventi di nuova edificazione (commi 2 e 3); detti impegni ed oneri (comma 4) “sostituiscono gli oneri di urbanizzazione” di cui all’art. 5 della legge n. 10/77 e sono comunemente definiti “oneri verdi”. E’ principio generale che il fatto costitutivo dell’obbligo di corrispondere i contributi concessori o autorizzatori è rappresentato, ai sensi della legge n. 10/77, dal rilascio del titolo abilitativo all’edificazione e che ai fini del calcolo dei detti contributi vale la data di rilascio del titolo che è il momento in cui sorge l’obbligazione contributiva (Cons. di Stato, nn. 1513/98, 3332/03). All’applicazione di tale principio non è di ostacolo l’approvazione del PMAA e dell’atto d’obbligo della società dante causa (nei quali gli oneri sono calcolati in altra misura), perché, secondo un consolidato principio, quand’anche in detti atti non sia previsto l’adeguamento degli oneri, ai sensi dell’art. 1339 c.c. le clausole difformi da quelle imposte dalla legge sono di diritto sostituite da queste ultime. E poiché, ai sensi della legge regionale n. 64/95 cit., l’approvazione del PMAA è solo una “condizione preliminare” per il rilascio del titolo edilizio e non tiene luogo del titolo medesimo, è corretto che al momento del rilascio dell’autorizzazione, successiva di alcuni anni agli atti richiamati, il Comune abbia adeguato l’onere relativo secondo le nuove tabelle nel frattempo intervenute e vigenti e lo abbia posto a carico dei nuovi proprietari che hanno richiesto il titolo, essendo, com’è noto, la relativa obbligazione di natura reale. Non si può convenire con la tesi delle ricorrenti che gli oneri verdi, in quanto sostitutivi delle opere di miglioramento ambientale, sono in concreto già stati quantificati al momento dell’approvazione del PMAA e dell’atto d’obbligo della società dante causa, con la conseguenza che non potrebbero mai inerire al rilascio dell’autorizzazione edilizia. Da un canto la tesi è in contrasto con il dettato della norma regionale (art. 5 ter, comma 4, l.r. n. 64/95) la quale, prevedendo che gli oneri verdi (pur imposti in sostituzione delle opere di miglioramento ambientale) sostituiscono gli oneri di urbanizzazione, implicitamente ribadisce che questi ultimi sono comunque dovuti anche se con diversa denominazione; d’altro canto soltanto la concreta realizzazione delle opere di miglioramento ambientale, una volta che fosse stata effettuata immediatamente dopo l’approvazione del PMAA e prima dell’aggiornamento dei contributi concessori (aggiornamento che, si ripete, ha riguardato anche gli oneri verdi – cfr. relazione allegata alla delibera comunale n. 10/2000, doc. n. 5 depositato dalle ricorrenti unitamente all’atto introduttivo del presente giudizio), non potrebbe più consentire un diverso calcolo degli oneri monetari sostitutivi di quelle opere; è difatti noto che gli oneri di urbanizzazione in generale sono volti a coprire le spese che il Comune incontra per l’urbanizzazione dell’area e parimenti gli oneri verdi coprono le spese del Comune per le opere di miglioramento ambientale non ancora realizzate; ma la realizzazione di tali interventi da parte del Comune sconta l’aumento dei prezzi che il trascorrere del tempo automaticamente comporta, con la conseguenza che è al momento del rilascio del titolo edilizio (ristrutturazione) e non dell’approvazione del PMAA (se i due momenti non coincidono) che essi vanno calcolati. Va inoltre considerato che una cosa è la “deruralizzazione” di un fabbricato e la sua destinazione ad uso residenziale (oggetto del PMAA) e altra cosa è la “ristrutturazione” del fabbricato stesso (oggetto dell’autorizzazione edilizia). I due termini non sono sinonimi e implicano interventi diversi, perché il fabbricato agricolo deruralizzato ben potrebbe essere utilizzato a residenza così come si trova. In proposito sono significativi due riscontri: da un canto, nel “verbale di annotazione” inviato dalla Polizia municipale alla Procura della Repubblica di Firenze il 21.3.01 (allegato al doc. 4 del Comune) si precisa che per il fabbricato “Il bosco” era stata rilasciata in data 14.12.1999 un’autorizzazione (n. 137/99) per sole opere di “manutenzione straordinaria” (e non quindi di ristrutturazione, che è oggetto dell’autorizzazione n. 131 del 2001 ora in esame); dall’altro, nella convenzione tra il Comune e la società Altomena del 3.10.2000, al punto 5, è espressamente detto che la “trasformazione e l’utilizzazione dei fabbricati esistenti potrà essere effettuata sulla base delle concessioni edilizie che il Comune…rilascerà a seguito di presentazione da parte del proprietario dei progetti relativi corredati della documentazione necessaria…”; il che conferma che l’onere monetario è connesso al momento della realizzazione dell’intervento edilizio.

5. Il primo gruppo di motivi aggiunti, rivolti avverso la sospensione dei lavori ritenuti abusivi secondo la prospettazione del Comune di cui si parlerà in prosieguo (e cioè che i lavori sarebbero stati già in parte eseguiti quando ancora il titolo non era stato rilasciato), deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, in quanto la misura cautelare ha cessato di avere effetto ed è stata assorbita dal successivo provvedimento sanzionatorio definitivo impugnato col secondo gruppo di motivi aggiunti.

6. Col secondo gruppo di motivi aggiunti si rivolgono censure avverso il provvedimento con il quale il Comune ha determinato la sanzione pecuniaria pari al doppio degli oneri di urbanizzazione oltre ad altra somma per costo di costruzione. In particolare, nel primo motivo si lamenta la violazione degli artt. 4 e 10 della legge n. 47/85 nonché lo sviamento e la carenza di istruttoria, perché il Comune non avrebbe riscontrato nessuna difformità dei lavori eseguiti rispetto a quelli autorizzati e pretenderebbe di dedurne l’abusività dall’omessa comunicazione dell’inizio dei lavori; non sarebbero indicati quali lavori, pur coperti dall’autorizzazione n. 131, sarebbero stati eseguiti prima del rilascio della stessa. Nel secondo motivo si sostiene che è erronea la qualificazione delle opere eseguite con riferimento all’art. 33 della legge regionale n. 52/99, che si riferisce alle opere di ristrutturazione in assenza di titolo e difformi dagli strumenti urbanistici, perché, nella specie, le opere sarebbero tutte conformi sia all’autorizzazione che alla strumentazione urbanistica; l’aver ipotizzato, ma non accertato, una loro parziale esecuzione anticipata avrebbe dovuto comportare l’applicazione dell’art. 34 della legge regionale che prevede, per la richiesta di autorizzazione in sanatoria in corso di esecuzione delle opere, la sanzione nella misura minima (lire 1 milione); al contrario, l’art. 37 che si è applicato concerne l’ipotesi di opere in totale assenza di titolo o in difformità da questo e di procedimento sanzionatorio in atto e quindi della già avvenuta applicazione della sanzione della demolizione di cui all’art. 31, comma 3, espressamente richiamato nell’art. 37. Nel terzo motivo si denuncia che il Comune, nell’esercizio dei propri poteri, avrebbe confuso il piano sanzionatorio col piano autorizzatorio e si sostiene che l’eventuale abuso soltanto formale non può essere sanzionato perché il relativo potere residua solo in caso di violazioni sostanziali che nella specie non esistono; la norma applicata (art. 37 cit.) presuppone la presentazione di un’istanza di sanatoria che non è stata mai avanzata dalle ricorrenti e la circostanza che il Comune ipotizzi che taluni siano stati eseguiti prima dell’autorizzazione ma comunque dopo la presentazione dell’istanza diretta all’ottenimento di questa, non consente l’attribuzione autoritativa a tale istanza di domanda di sanatoria con implicita preventiva accettazione delle conseguenze in termini sanzionatori; in definitiva l’accoglimento incondizionato da parte del Comune dell’istanza di autorizzazione edilizia implica la rinuncia ai poteri repressivi nei confronti di opere comprese nell’autorizzazione. In fine nel quarto motivo aggiunto, quanto alla sanzione aggiuntiva di 10 milioni per modifiche interne e alla facciata nonché per lavori relativi ad impianti non soggetti a contributo concessorio, si afferma che il Comune non può scorporare alcuni lavori non computati ai fini della determinazione dei contributi ed applicare ad essi una nuova sanzione, per di più nella misura massima, come se si trattasse di un illecito edilizio da considerarsi autonomamente. I quattro motivi aggiunti, che possono essere esaminati congiuntamente, non sono fondati.

7. In punto di fatto va premesso che l’autorizzazione edilizia è stata rilasciata il giorno 8 marzo 2001 e che dopo 4 giorni (di cui solo due lavorativi, essendovi compresi un sabato e una domenica) in data 12 marzo 2001 i tecnici del Comune hanno effettuato un sopralluogo e hanno accertato che “alcune opere previste nell’autorizzazione 131…erano già state eseguite” e che non era stato comunicato da parte della proprietà né la data d’inizio dei lavori, né il nominativo del direttore degli stessi e nemmeno era stato presentato l’attestato di deposito del progetto strutturale all’Ufficio del Genio civile; dal breve lasso di tempo e dall’entità delle opere già eseguite, desumevano che i lavori avevano avuto inizio prima del rilascio e quindi “in assenza” del titolo edilizio. In dipendenza di ciò il Comune, dopo aver considerato che l’illecito è stato compiuto quando il titolo ancora non esisteva e che pertanto avrebbe dovuto essere sanzionato ai sensi dell’art. 33 della legge regionale n. 52/99 (interventi di ristrutturazione senza titolo) con la misura della demolizione, ma che il completamento delle opere era ancora in corso, ha ritenuto che all’autorizzazione n. 131 “che comprende le opere abusivamente eseguite di cui sopra potrà essere attribuita valenza di autorizzazione a sanatoria ai sensi dell’art. 37 della legge regionale n. 52/99”. Al provvedimento sanzionatorio (ordinanza n. 35 del 7.9.2001, impugnata col secondo gruppo di motivi aggiunti) è allegata una relazione concernente il calcolo della sanzione effettuato dall’Ufficio tecnico comunale, nella quale: A) per le opere abusive relative alla “ristrutturazione di appartamento con cambio di destinazione da rurale a civile abitazione” -a) sono determinati gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria (“oneri verdi”) secondo le tabelle di cui alla delibera consiliare n. 10/2000, “aggiornati con determina del Responsabile del Servizio LL.PP-Urbanistica n. 66 del 2.4.2001” e quantificati in lire 40.607 al metro cubo (mc. 785,85 × 40.607 = lire 31.911.010); -b) è determinato il contributo di costruzione per opere di ristrutturazione “di cui alla deliberazione C.C. n. 12 del 7.3.2001”, pari al 10% del costo complessivo dell’intervento (mq. 177,34 × lire 300.000 = lire 53.202.000) relativo appunto a quella superficie di mq. 177,34 e quantificato in lire 5.320.200; -c) è quindi calcolato il contributo concessorio complessivo, dato dalla somma dei due dati precedenti (lire 31.911.010 + lire 5.320.200 = lire 37.231.210); -d) inoltre, trattandosi di “sanatoria ai sensi del comma 4 dell’art. 37 della l.r. n. 52/99”, il contributo è calcolato in misura doppia, pari a lire 74.462.420, e da tale somma è detratto l’ “importo degli oneri di urbanizzazione calcolati sul volume di mc. 785,85 già versati in sede di rilascio dell’autorizzazione n. 131…valutati con le tabelle comunali vigenti alla data odierna in lire 31.911.010” con un saldo a debito delle ricorrenti di lire 42.551.410; B) per ulteriori “opere abusive di modifiche interne e modifica alla facciata del fabbricato nonché costruzione parziale di impianto elettrico termico e idraulico alle porzioni di fabbricato colonico diverse dall’appartamento” di cui al precedente punto, è poi indicata una somma di lire 10.000.000, in considerazione che, pur “trattandosi di opere non soggette a contributo concessorio e quindi gratuite”, il fabbricato dopo gli interventi, di rilevante entità, era destinato ad uso residenziale. In conclusione detta relazione tecnica quantifica la sanzione da irrogare per l’autorizzazione (da ritenersi) “in sanatoria” in lire 52.551.410 (42.551.410 + 10.000.000).

8. L’art. 37 della legge regionale n. 52/99 (nel testo anteriore alla riforma operata dalla legge regionale n. 43/2003), che è la norma applicabile ratio temporis, prevedeva che per le opere eseguite in assenza di titolo abilitativo era possibile la sanatoria nel presupposto della c.d. doppia conformità delle opere agli strumenti urbanistici al momento dell’abuso e al momento della domanda (comma 1) e che “il rilascio della…autorizzazione in sanatoria comporta il pagamento del contributo in misura doppia ovvero, nei soli casi di gratuità, di una somma da dire 2 milioni a lire 10 milioni”. L’Amministrazione comunale ha fatto corretta applicazione della norma poiché una parte rilevante dei lavori dopo soli quattro giorni dal rilascio della autorizzazione risultava già eseguita (v. verbale di contestazione), il che rende plausibile la considerazione del Comune che essi siano stati eseguiti in epoca precedente il titolo autorizzatorio e quindi sono da ritenersi abusivi; ciò nonostante il Comune, in luogo di disporne la demolizione, tenendo conto del titolo successivamente intervenuto e della conformità dei lavori rispetto a questo, ha valutato lo stesso titolo come rilasciato in parte in sanatoria ovvero come attestazione di conformità delle opere già eseguite. La sanzione non ha riguardato l’intera superficie o volume dell’intervento di cui all’autorizzazione edilizia, ma soltanto una parte di essi sia pure rilevante, come è desumibile dal calcolo operato dagli uffici comunali e sopra riportato. Basta al riguardo confrontare i dati contenuti nell’autorizzazione edilizia (ammontare dei contributi concessori) e quelli contenuti nella relazione allegata al provvedimento sanzionatorio, che appunto non coincidono. Non può essere condivisa la tesi delle ricorrenti che in caso di violazione soltanto formale il Comune, una volta che sia rilasciato il titolo, perde il potere sanzionatorio il quale residuerebbe soltanto per le violazioni sostanziali e quindi per le difformità del titolo dagli strumenti urbanistici. La vicenda infatti è da attribuirsi alla esclusiva responsabilità delle ricorrenti le quali, invece di attendere il rilascio del titolo abilitativo, hanno proceduto alla realizzazione di gran parte delle opere che avevano richiesto di eseguire, in spregio alle norme che prevedono la previa disponibilità del titolo. Per quella parte le opere sono state eseguite in assenza di titolo e sono quindi abusive e sanzionabili. Seguendo la tesi delle ricorrenti, invece, secondo cui l’abuso formale dovrebbe essere colpito soltanto con una sanzione minima di 1 milione, diverrebbero inutili le norme che richiedono il titolo che abilita alla costruzione e si perverrebbe ad una illegittima, sostanziale parificazione tra fattispecie diverse; difatti la sanzione minima è prevista (art. 34 della legge regionale n. 52 cit.) per il solo caso in cui un soggetto “spontaneamente” denunci al Comune di aver commesso un abuso (inizio delle opere senza titolo) e richieda in corso di esecuzione delle stesse un titolo in sanatoria, e tutto ciò prima che siano state effettuate dal Comune le relative contestazioni; nella specie invece la prima contestazione da parte del Comune si è avuta con l’ordinanza di sospensione dei lavori del 4.5.2001 in epoca successiva alla presentazione da parte delle interessate della originaria domanda di autorizzazione che è del 28.6.2000.

9. Proseguendo nell’esame delle censure sempre del secondo gruppo di motivi aggiunti, si può affermare che nessuna indebita commistione tra poteri sanzionatori e poteri autorizzatori vi è stata, ma anzi il Comune ha inteso salvare per quanto possibile, nel rispetto delle regole, l’autorizzazione rilasciata indebitamente, avendo le ricorrenti rappresentato una realtà non conforme per avere iniziato la costruzione senza averne titolo e sulla base di detti fatti non si può sostenere che il Comune, una volta rilasciata l’autorizzazione, sia privo dei poteri repressivi perché la successione nel tempo degli accadimenti avrebbe potuto portare a ben più gravi conseguenze (demolizione dei lavori eseguiti sine titulo, previo annullamento d’ufficio dell’autorizzazione). Quanto poi all’obiezione delle ricorrenti (ribadita in via generale nella memoria di udienza), che il contributo relativo al costo di costruzione non sarebbe dovuto per effetto della delibera comunale n. 10 del 28.2.2000 che l’avrebbe escluso per le ristrutturazioni edilizie, essa cede di fronte al riferimento che nel provvedimento sanzionatorio n. 35/2001 è fatto alla successiva delibera comunale n 12 del 7.3.2001 che ne costituisce l’atto presupposto; sul punto nessuna censura è stata proposta. Da ultimo, anche la ulteriore sanzione di lire 10 milioni si giustifica ai sensi della norma regionale (art. 37 l.r. n. 52/99, nel testo precedente alla modifiche operate con la legge regionale n. 43/2003) che, come sopra riportato, la prevedeva espressamente. Trattasi di lavori abusivi (in quanto realizzati prima del rilascio del titolo) che ineriscono a “porzioni di fabbricato colonico diverse dall’appartamento” e quindi possono assumere una autonoma rilevanza; essi non sono soggetti allo stesso trattamento operato nei confronti dell’abitazione (doppio degli oneri concessori) in quanto costituiscono opere gratuite (impianti elettrico, termico, idraulico), ma sono pur sempre abusivi e quindi sanzionabili.

10. Conclusivamente il ricorso e i motivi aggiunti non possono trovare accoglimento. Le spese processuali, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale della Toscana, sezione terza, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe e sui motivi aggiunti, così provvede: -rigetta il ricorso principale e il secondo gruppo di motivi aggiunti; -dichiara improcedibile il primo gruppo di motivi aggiunti; -condanna le ricorrenti, in via tra loro solidale, al pagamento in favore del Comune di Pelago (FI) delle spese processuali liquidate in complessivi 3.000,00 euro. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze il 23 giugno 2005, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori: Dott. Eugenio LAZZERI - Presidente Dott. Marcella COLOMBATI - Consigliere, rel. est. Dott. Filippo MUSILLI - Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 24 OTTOBRE 2005 Firenze, lì 24 OTTOBRE 2005