T.A.R. EMILIA ROMAGNA - PARMA - Sentenza 19 ottobre 2005 n. 488 Pres. G. Cicciò; Est. I. Caso

Processo amministrativo – Provvedimento cautelare – Inidoneità a determinare la cessazione della materia del contendere – Necessità della immediata impugnazione delle cartografie allegate al piano regolatore.

L’esecuzione di una ordinanza cautelare di sospensione dell’atto impugnato costituisce per l’amministrazione l’adempimento di un obbligo e determina una situazione precaria, che non comporta, nemmeno in caso di concorde dichiarazione delle parti in tal senso, la cessazione della materia del contendere, ma che anzi richiede, per potersi consolidare, una pronuncia favorevole di merito. Le previsioni della cartografia allegata al piano regolatore generale richiedono, se lesive, la loro immediata impugnativa, non differibile al momento di adozione dell’atto applicativo.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER L’EMILIA-ROMAGNA SEZIONE DI PARMA

composto dai Signori: Dott. Gaetano Cicciò Presidente Dott. Umberto Giovannini Consigliere Dott. Italo Caso Consigliere Rel.Est.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 475 del 2003 proposto da House Group S.r.l., in persona del legale rappresentante dott. Vanni Tacca, difesa e rappresentata dall’avv. Rossana Panciroli e dall’avv. Francesco Soncini, e presso gli stessi elettivamente domiciliata in Parma, stradello Boito n. 1;

contro

il Comune di Parma, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Giorgio Cugurra e presso lo stesso elettivamente domiciliato in Parma, via Mistrali n. 4;

e nei confronti della Provincia di Parma, non costituita in giudizio;

per l’annullamento dell’atto prot. gen. n. 76750 del 24 giugno 2003 (“Rigetto della richiesta di permesso di costruire n. 1173/2003”), a firma del Dirigente del Settore Interventi urbanistici del Comune di Parma, limitatamente al punto a); dell’atto prot. gen. n. 95967 del 7 agosto 2003 (“Permesso di costruire n. 1173/2003 – Riscontro alla memoria del 16 luglio 2003, prot. n° 87035”), a firma del Dirigente del Settore Interventi urbanistici del Comune di Parma; dell’atto prot. gen. n. 133376 in data 11 novembre 2003 (“Permesso di costruire n. 1173/2003 – Riscontro alla nota del 10 ottobre 2003”), a firma del Dirigente del Settore Interventi urbanistici del Comune di Parma; della tavola planimetrica del piano regolatore generale del Comune di Parma, laddove rappresenta la via Scoglio di Quarto con la colorazione bianca, e quindi come strada ricompresa nella viabilità pubblica anziché come strada privata.

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Parma; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Nominato relatore il dott. Italo Caso; Uditi alla pubblica udienza del 4 ottobre 2005 l’avv. Soncini per la ricorrente e, limitatamente alla fase riservata alle istanze preliminari, l’avv. Pontiroli, in sostituzione dell’avv. Cugurra, per l’Amministrazione comunale. Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Riferisce la società ricorrente che essa è proprietaria di un lotto di terreno sito in Parma e confinante a nord-ovest con la via Scoglio di Quarto; che, in relazione a tale immobile, presentava il 13 maggio 2003 una istanza di rilascio di un permesso di costruire; che con atto prot. gen. n. 76750 del 24 giugno 2003 l’Amministrazione comunale rigettava la richiesta, richiamando – tra l’altro – la circostanza che il progetto non avrebbe rispettato la distanza di metri 5,00 dal confine di zona (destinazione ad opera pubblica), e avrebbe quindi violato l’art. 4.4 bis del “regolamento urbanistico edilizio”; che, nell’adeguarsi ai vari rilievi, essa presentava nuove tavole progettuali; che, tuttavia, non avendo tenuto conto della distanza minima di metri 5,00 dal ciglio della via Scoglio di Quarto, l’Amministrazione comunale rigettava nuovamente l’istanza (v. atto prot. gen. n. 95967 del 7 agosto 2003); che, replicando alle osservazioni della ricorrente (la quale eccepiva la natura privata della strada, e comunque la sua riconducibilità alla figura della “strada locale urbana”), l’ente locale insisteva sulla classificazione urbanistica risultante dal piano regolatore e quindi sull’insussistenza dei presupposti per il rilascio del permesso di costruire (v. atto prot. gen. n. 133376 in data 11 novembre 2003). Avverso tali determinazioni e avverso la classificazione a “viabilità esistente” contenuta nella tavola planimetrica del piano regolatore ha proposto impugnativa la società ricorrente, deducendo: 1) Violazione dell’art. 81 e della relativa tabella delle n.t.a. – r.u.e. del p.r.g.; erronea applicazione dell’art. 4.4 bis delle n.t.a. – r.u.e. Anche se la via Scoglio di Quarto dovesse essere considerata strada pubblica, se ne dovrebbe comunque ammettere la riconducibilità alla figura della “strada locale urbana”, disciplinata dall’art. 81 e relativa tabella delle n.t.a. – r.u.e. del p.r.g. Poiché la tabella non prescrive alcuna distanza per tale tipologia di strade e poiché la stessa costituisce norma speciale, se ne deve desumere che non ha ragion d’essere la pretesa dell’Amministrazione a che la costruzione arretri di metri 5,00 dal ciglio della strada. 2) Violazione della disciplina di piano. In realtà la via Scoglio di Quarto non rientra affatto tra le strade pubbliche. Si tratta di una strada privata, a fondo cieco, neppure soggetta a servitù di uso pubblico (v. quanto attestato dall’Ufficio Patrimonio del Comune di Parma), sicché la colorazione bianca con cui viene rappresentata nella tavola planimetrica del piano regolatore comunale è frutto di un mero errore materiale; non se ne può insomma evincere la destinazione a viabilità pubblica, del tutto inesistente in fatto e in diritto. Al più si dovrebbe annullare in parte qua la cartografia. Conclude quindi la società ricorrente per l’annullamento degli atti impugnati. Si è costituito in giudizio il Comune di Parma, resistendo al gravame. L’istanza cautelare della ricorrente veniva prima respinta dalla Sezione (ord. n. 13/2004 del 13 gennaio 2004), ma poi accolta dal giudice d’appello (v. Cons. Stato, Sez. IV, ord. n. 1238/2004 del 18 marzo 2004). Con ordinanza n. 10 del 23 marzo 2005 la Sezione disponeva incombenti istruttori a carico del Comune di Parma, che depositava i relativi atti in data 21 settembre 2005. All’udienza del 4 ottobre 2005, ascoltati i rappresentanti delle parti, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Negatole un permesso di costruire per non essere rispettata la distanza minima di metri 5 tra il fabbricato da erigere e il ciglio stradale, la società ricorrente impugna le determinazioni in tal senso assunte dal Comune di Parma. Imputa all’Amministrazione di non avere tenuto conto della circostanza che la strada in questione, in quanto di proprietà privata e non gravata da servitù di uso pubblico, si sottrarrebbe alla disposizione di cui all’art. 4.4. bis del “regolamento urbanistico edilizio”; né rileverebbe la classificazione come “viabilità esistente” contenuta nella tavola planimetrica allegata al piano regolatore, trattandosi di un mero errore materiale, o comunque di una rappresentazione grafica non corrispondente alla realtà, e quindi di per sé inidonea ad integrare un “confine di zona”, tanto da giustificarsene anche un annullamento giurisdizionale. Ove, poi, si dovesse considerarla una strada pubblica, occorrerebbe in ogni caso ascriverla alla tipologia delle “strade locali urbane” (art. 81.2 del “piano operativo comunale”), per le quali la disciplina urbanistica non prescriverebbe alcun limite di distanza dalle costruzioni. Il Collegio ritiene di dovere preliminarmente escludere che nelle more del giudizio sia intervenuta la cessazione della materia del contendere. E ciò nonostante la concorde dichiarazione delle parti in tal senso. Per costante giurisprudenza (v., ex multis, TAR Campania, Napoli, Sez. I, 16 giugno 1998 n. 1965), l’esecuzione di una ordinanza cautelare di sospensione dell’atto impugnato costituisce per l’Amministrazione l’adempimento di un obbligo e determina una situazione precaria, che non comporta affatto la cessazione della materia del contendere, ma che anzi richiede, per potersi consolidare, una pronuncia favorevole di merito; tanto in coerenza con il noto orientamento secondo cui, per avere natura interinale, l’attività svolta dall’Amministrazione in ottemperanza ad un’ordinanza cautelare del giudice non modifica in maniera irreversibile la situazione di fatto e di diritto, mentre l’assetto definitivo degli interessi contrapposti è dato soltanto con la sentenza di merito, resa al termine della successiva fase di cognizione piena (v., tra le altre, TAR Sicilia, Catania, 17 febbraio 2003 n. 262). La circostanza quindi che, per effetto della pronuncia cautelare del giudice d’appello, il Comune di Parma era tenuto a consentire alla società ricorrente l’intervento edilizio in questione ove, in sede di riesame, non fossero emerse ulteriori e autonome ragioni ostative (v. ordinanza del Consiglio di Stato n. 1238/2004 del 18 marzo 2004) conferiva alle conseguenti determinazioni dell’Amministrazione un carattere del tutto provvisorio, subordinato all’esito del giudizio di merito; il che riguarda evidentemente anche l’intervenuto tacito assenso all’esecuzione dei lavori oggetto della denuncia di inizio attività del 29 aprile 2004, immediatamente successiva alla pronuncia cautelare del giudice di secondo grado e di questa naturale séguito per ripristinare la “distanza” inizialmente bocciata, onde il predetto assenso, anche alla luce delle modalità con cui si è svolta l’istruttoria dell’Amministrazione a seguito dell’inoltro della d.i.a. (v. documentazione prodotta in giudizio il 21 settembre 2005), si presenta come mera attuazione dell’ordinanza cautelare. Nel merito, il ricorso è infondato. Si può dunque prescindere dalle eccezioni pregiudiziali sollevate dalla difesa del Comune di Parma. Il diniego di permesso di costruire è motivato con la violazione dell’art. 4.4. bis del r.u.e., per risultare disattesa la distanza minima di metri 5 fra l’edificio e il confine di zona, costituito nella fattispecie da una strada ad uso pubblico. La società ricorrente contesta tale assunto, nella duplice considerazione che si tratterebbe in realtà di strada privata, o quanto meno di “strada locale urbana” e come tale sottratta all’obbligo di rispettare una determinata distanza dalle costruzioni. Quanto alla prima questione, però, appare decisivo il rilievo che la cartografia allegata al piano regolatore rappresenta la via Scoglio di Quarto come area ascrivibile alla c.d. “viabilità esistente” (art. 81 del p.o.c.), e cioè ne prevede la destinazione ad uso pubblico, essendo pacifico in giurisprudenza che, ove non contrastante con la parte normativa del piano, l’indicazione grafica è sufficiente a definire l’assetto urbanistico di una determinata area. Né rileva accertare se questa destinazione fosse preesistente al piano o se si tratti piuttosto di una modifica introdotta ex novo, posto che la voce “viabilità esistente” appare riferibile ai tracciati stradali già in essere (ivi compreso il caso in cui se ne determini unicamente il mutamento da uso privato ad uso pubblico, senza cioè lavori di trasformazione del territorio), mentre la voce “viabilità di progetto” – che la ricorrente identifica come ipotesi che avrebbe dovuto contraddistinguere l’eventuale volontà dell’ente pianificatore di destinare ad uso pubblico una pregressa strada privata – appare riferibile al diverso caso in cui si vincoli a viabilità pubblica un’area in precedenza non utilizzata come strada, neppure privata, e quindi necessariamente soggetta ad una progettazione di lavori ad hoc; il fatto poi che non si sia eventualmente ancora completato l’iter espropriativo (se si rientrasse nell’ipotesi del vincolo di tale natura) non precluderebbe, fino alla decadenza del vincolo medesimo, l’efficacia della prescrizione di piano, e quindi l’obbligatoria osservanza delle corrispondenti limitazioni. Né, infine, è ammissibile in tale sede una censura fondata sulla illegittimità di una simile prescrizione, alla luce dell’orientamento giurisprudenziale secondo cui, se lesive, le previsioni della cartografia allegata al piano regolatore generale richiedono la loro immediata impugnativa, non differibile al momento di adozione dell’atto applicativo (v. TAR Liguria, Sez. I, 9 gennaio 1999 n. 6). Quanto alla seconda questione, osserva il Collegio che, se anche si trattasse nella fattispecie di una “strada locale urbana”, opererebbe comunque il limite dei 5 metri. E’ pur vero che, in corrispondenza di simili strade, la tabella relativa all’art. 81 del p.o.c. non indica alcuna distanza minima dalle costruzioni, mentre per le altre fissa specifici limiti; tuttavia, la carenza di indicazioni sul punto, lungi dal doversi intendere come volontà di lasciare totalmente libera da vincoli la localizzazione dei manufatti, induce piuttosto a ritenere applicabile la disposizione dell’art. 4.4. bis del r.u.e., quale norma generale valevole in assenza di diversa disposizione speciale. Indipendentemente dunque da ogni indagine circa la corretta classificazione della strada di che trattasi, non trarrebbe in ogni caso giovamento la società ricorrente dal richiamo ad una prescrizione di piano di cui non risulta offerta un lettura esatta. Di qui il rigetto del ricorso, con compensazione delle spese di lite, sussistendone giusti motivi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione di Parma, pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Parma, nella Camera di Consiglio del 4 ottobre 2005.

f.to Gaetano Cicciò Presidente f.to Italo Caso Consigliere Rel.Est.

Depositata in Segreteria ai sensi dell’art.55 L. 27/4/82, n.186. Parma, lì 19 ottobre 2005 f.to Eleonora Raffaele Il Segretario fg