REPUBBLICA ITALIANA IN NO ME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia Sezione Terza

con l’intervento dei signori magistrati N

Nicolò Monteleone Presidente Giovanni Tulumello Referendario-estensore Achille Sinatra Referendario

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 1524/2005, sezione III, proposto da: 1) Federazione Italiana Lavoratori Chimica Energia Manifatture (FILCEM CGIL) di Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore; 2) MUSSO Giuseppe; 3) VASSALLO Antonino; tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Massimo Barrile e Roberto Croce, presso lo studio dei quali, in Palermo, via Principe di Villafranca n. 10, sono elettivamente domiciliati.

contro

l’A.M.A.P. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Greco e Giuseppe Sigillò Massara, ed elettivamente domiciliato in Palermo, via Francesco Ferrara n. 8, presso lo studio dell’avvocato Greco

e nei confronti di TAORMINA Francesco, non costituito

per la condanna dell’Azienda intimata ad esibire e rilasciare copia delle deliberazioni aziendali n. 13 e n. 14 dell’11 marzo 2005, e della deliberazione n. 31 del 12 marzo 2005.

Visto il ricorso con i relativi allegati; visto l’atto di costituzione in giudizio dell’azienda intimata, e la memoria da questa prodotta; visti gli atti tutti della causa; relatore il referendario Giovanni Tulumello; uditi i procuratori delle parti nell’udienza camerale del 7 settembre 2005, come da verbale di udienza; visti l’art. 2 della L. 205/2000, gli artt. 22-25 della L. n. 241/1990 (“Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”), nonché il D.P.R. 27 giugno 1992, n. 352 (“Regolamento per la disciplina delle modalità di esercizio e dei casi di esclusione del diritto di accesso ai documenti amministrativi, in attuazione dell'art. 24, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241”); Ritenuto in fatto e considerato in diritto:

FATTO

Con ricorso notificato il 18 giugno 2005, e depositato il successivo 24 giugno, la Federazione Italiana Lavoratori Chimica Energia Manifatture (FILCEM CGIL) di Palermo ha chiesto che l’A.M.A.P. s.p.a. fosse condannata ad esibire e a rilasciare copia delle deliberazioni aziendali n. 13 e n. 14 dell’11 marzo 2005, nonché della deliberazione n. 31 del 12 marzo 2005. L’Azienda intimata si è costituita in giudizio per resistere al ricorso. Il ricorso è stato trattenuto in decisione all’udienza camerale del 7 settembre 2005.

DIRITTO

1. La richiesta di accesso in esame ha riguardo a tre deliberazioni aziendali concernenti la riclassificazione del personale dipendente. A detta richiesta, formulata dal sindacato ricorrente con nota del 29 aprile 2005, l’azienda intimata ha dato negativo riscontro con nota prot. 14689 del 20 maggio 2005. Preliminarmente devono essere esaminate le eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate in rito dalla difesa dell’A.M.A.P. 2. In merito al preteso difetto di notifica ai controinteressati, va rilevanto che il ricorso è stato notificato al sig. Francesco Taormina, che ha ottenuto un avanzamento a seguito delle procedure di riclassificazione in parola. L’azienda intimata riconosce che il predetto è un controinteressato ma, in sostanza, asserisce che non sarebbe l’unico (“Il sig. Francesco Taormina, difatti, al quale come controinteressato è stato notificato il ricorso introduttivo, lo è soltanto per i documenti a lui riferibili; per i documenti pertinenti altri soggetti, invece, sono controinteressati gli altri soggetti, cui il ricorso avrebbe dovute altresì essere notificato”). E’ appena il caso di osservare che una simile fattispecie processuale, per come descritta dalla stessa parte che ha sollevato l’eccezione, nel processo amministrativo non può condurre mai ad una ipotesi di inammissibilità del ricorso, stante l’avvenuta notifica ad almeno un controinteressato, ma semmai, ove ne ricorrano i presupposti, alla integrazione del contraddittorio. 3. Con la seconda eccezione l’A.M.A.P. lamenta la ritenuta tardività del ricorso, in quanto il sindacato ricorrente, con la richiesta non accolta del 29 aprile 2005, non avrebbe formulato una nuova istanza di accesso, ma si sarebbe limitato ad insistere in quelle presentate il 14 marzo 2005 ed il 31 marzo 2005, anch’esse respinte dall’Azienda con unica nota del 13 aprile 2005, avverso la quali avrebbe dovuto proporre tempestivo ricorso giurisdizionale (nel termine di trenta giorni dalla conoscenza della determinazione menzionata). Osserva sul punto il Collegio che, in disparte il rilievo della identità o meno, sul piano sostanziale, dell’ istanza di accesso oggi in contestazione rispetto alle precedenti, ciò che appare dirimente è che l’Azienda intimata, con la risposta negativa impugnata nel presente giudizio, non si è limitata a richiamare e confermare i precedenti dinieghi, ma ha dato una nuova ed autonoma valutazione della pretesa all’accesso del sindacato ricorrente. Tale nota si caratterizza, piuttosto, per un singolare contenuto motivatorio, che per un verso è teso a dimostrare il rispetto della normativa sull’accesso, e per altro verso pretende di rimettere tale conclusione all’esclusiva valutazione dell’estensore, senza che gli interessati possano direttamente avere cognizione della documentazione in questione (onde apprezzare l’eventuale carattere satisfattivo della risposta aziendale), dovendo costoro limitarsi ad accettare il giudizio tautologico in tal senso formulato dal vertice aziendale. Il diniego alle precedenti richieste, invece, aveva tutt’altra motivazione, peraltro logicamente incompatibile con quella espressa nel provvedimento oggi in contestazione: nella nota del 13 aprile 2005 si affermava infatti che le richieste di accesso non potevano esser accolte perché relative a “provvedimenti adottati in materia di avanzamenti di carriera con riferimento ai ruoli previsti nel modello organizzativo societario”. A seguito di tale risposta (dalla quale, peraltro, non è dato comprendere per quale ragione tale categoria di atti sarebbe sottratta all’accesso), il sindacato ricorrente ha presentato, il 29 aprile 2005, una nuova istanza di accesso, incentrata sulla violazione, ad opera della nota del 13 aprile 2005 del Presidente dell’A.M.A.P., della disciplina di rango primario in materia di trasparenza dell’attività amministrativa. In questo modo si è introdotto nella fattispecie un nuovo thema decidendum, sul quale il Presidente dell’A.M.A.P. si è pronunciato - con la nota ritualmente impugnata nel presente giudizio - in senso completamente opposto al richiamato precedente (ancorché in modo non satisfattivo per le ragioni della parte ricorrente), nel senso di ammettere la sussumibilità della richiesta dedotta nell’ambito applicativo della disciplina sull’accesso. Ne consegue che il secondo diniego, quello ritualmente impugnato, non è una reiterazione del primo all’esito del riesame dello stesso, ma una nuova ed autonoma valutazione della ostensibilità o meno degli atti richiesti. 4. Con la terza eccezione l’Azienda intimata lamenta il difetto di legittimazione del sindacato ricorrente, in quanto privo, a suo dire, di un interesse “personale” al ricorso; l’eccezione è argomentata anche mediante richiami alle decisioni 158/1995 e 752/1998 del Consiglio di Stato. Osserva sul punto il collegio che, di fronte all’attività di un’Azienda pubblica, incaricata della gestione di un servizio pubblico, le organizzazioni sindacali vantano un interesse giuridicamente rilevante, nella prospettiva di cui all’art. 25 della legge n. 241 del 1990, all’accesso agli atti relativi alla riclassificazione del personale dipendente. La censura in esame appare anzitutto viziata, sul piano metodologico, dal fatto di riferire al giudizio per l’accesso le categorie dogmatiche elaborate dalla giurisprudenza e dalla dottrina processualistica in relazione al giudizio d’impugnazione. Sul punto è appena il caso di precisare che secondo un indirizzo giurisprudenziale assolutamente pacifico, l’actio ad exhibendum disciplinata dall’art. 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241, soggiace a requisiti meno rigorosi, in punto di individuazione dell’interesse legittimante, rispetto alla domanda di accesso formulata nel corso di un giudizio, ai sensi dell’art. 1, primo comma, della legge 21 luglio 2000, n. 205 (Consiglio di Stato, sez. VI, ordinanza 22 gennaio 2002, n. 397), o rispetto alla valutazione dell’interesse ad impugnare un provvedimento amministrativo (Consiglio di Stato, sez. IV, decisione 14 gennaio 1999, n. 32; Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. I-ter, sentenza 26 novembre 2002, n. 10725). Per quanto poi riguarda, nello specifico, l’interesse delle organizzazioni sindacali, il Consiglio di Stato, VI sez., nella decisione n. 3000 del 30 maggio 2003, ha affermato che “le organizzazioni sindacali, quali soggetti rappresentativi di interessi collettivi, non possono considerarsi titolari di un potere generale di controllo sull'attività amministrativa, inteso come connotato implicito dell'attività sindacale, idoneo a consentire comunque l' accesso a tutti i documenti amministrativi, altrimenti si verrebbe ad estendere la latitudine del diritto di accesso ai documenti amministrativi ex art. 22 della L. 7 agosto 1990 n. 241 fino a configurarlo come una sorta di azione popolare diretta a consentire una forma di controllo generalizzato sull'Amministrazione. Però, allorquando il diritto di accesso viene azionato per garantire la trasparenza della condotta dell'Amministrazione ed al fine di salvaguardare un interesse giuridicamente rilevante (nonché concreto ed effettivo), di cui sia portatore anche il Sindacato e non i singoli iscritti devesi ritenere pienamente legittimato il Sindacato in relazione ad interessi super individuali (cfr. C.d.S., Sez. IV, 5 maggio 1998, n. 752). Nella fattispecie in esame, la situazione giuridicamente rilevante per le Organizzazioni sindacali è quella relativa alla tutela di un interesse al rispetto dei criteri in materia di premi ed incentivi alla cui individuazione essi hanno partecipato, anche se in veste consultiva. Né può condividersi la tesi dell'Avvocatura generale dello Stato secondo cui tale interesse si esaurirebbe con l'audizione del Sindacato, perchè è di tutta evidenza che la summenzionata disposizione regolamentare, proprio perché ha procedimentalizzato la determinazione di siffatti criteri, prevedendo la partecipazione del Sindacato, ha inteso limitare, pur senza l'imposizione di un vincolo assoluto, la discrezionalità del Direttore generale nell'esercizio del potere in questione. Pertanto, sotto l'esaminato profilo, le Organizzazioni sindacali non possono ritenersi carenti di interesse legittimante l' accesso .” Ancora, il Consiglio di Stato, sez. IV, nella decisione n. 4477 del 5 agosto 2003 ha affermato che “l'interesse al rilascio di copia dei documenti relativi alla ripartizione del fondo di amministrazione, analiticamente indicati nella richiesta della UIL-PA - peraltro strumentale al consentito accesso - è insito nella funzione esplicata dal Sindacato nel quadro dell'esercizio del diritto di informazione e di tutela della posizione dei dipendenti iscritti. Ciò premesso, l' accesso è inteso, nel caso che ne occupa, a conoscere i criteri di distribuzione del fondo e le somme erogate ai singoli beneficiari in funzione di verifica delle eventuali discriminazioni operate fra dipendenti in sede di ripartizione. Non rilevano, allora, esigenze di tutela della privacy (trattasi di atti non "occulti"), bensì esigenze di trasparenza e chiarezza dell'azione amministrativa. D'altro canto, rientra nella cura degli interessi giuridici del Sindacato, come già ricordato, la tutela delle posizioni dei dipendenti (nella specie, in ipotesi illegittimamente pretermessi dal conseguimento del beneficio); e ove l' accesso - come nel caso di specie - sia preordinato a tali fini, l'esigenze di riservatezza (peraltro non ravvisabile per quanto in precedenza esposto) è destinato a recedere”. L’eccezione in esame è dunque infondata. 4.1. Neppure può ritenersi, come lamenta la difesa dell’A.M.A.P., che “i ricorrenti, nel presentare le loro richieste di accesso, non hanno in alcun modo evidenziato quali siano le situazioni giuridicamente rilevanti da tutelare con l’accesso ai documenti amministrativi”. Nel ricorso in esame si specifica che i documenti i questione hanno ad oggetto “procedure paraconcorsuali” relative alla progressione in carriera del personale in servizio, “in relazione alle quali i candidati sono portatori di un interesse differenziato giuridicamente rilevante” (pag. 4). L’affermazione trova riscontro nella nota el Presidente dell’A.M.A.P. del 20 maggio 2005, nella quale si afferma che i provvedimenti in contestazione attengono ad “avanzamenti di carriera”. Tale interesse va riconosciuto in capo ai signori Musso e Vassallo, che per incontestata affermazione contenuta nel ricorso sono “parti del procedimento selettivo interno in questione”, nella misura in cui ha ad oggetto la conoscenza dei criteri di selezione, e delle ragioni che in concreto hanno attribuito o sottratto a ciascun partecipante alla selezione il bene della vita cui essi aspiravano: allo scopo di poter valutare, dopo aver avuto contezza dei giudizi comparativi, le possibilità di attivare strumenti di tutela giurisdizionale della propria situazione giuridica soggettiva. Quanto all’organizzazione sindacale ricorrente, si precisa nel ricorso (pag. 2), che la domanda di accesso è stata presentata per tutelare il diritto “ad essere informata, a livello aziendale, ‘sull’andamento dell’occupazione, distinta per sesso, tipologia di contratto e inquadramento professionale’ (art. 5 del CCNL per i dipendenti delle aziende del settore gas/acqua)”. 5. Le superiori considerazioni in punto di sussistenza di un interesse legittimante la richiesta di accesso pongono le necessarie premesse per l’esame del merito della pretesa. In primo luogo va ribadito che parte ricorrente nel presente giudizio sono anche i signori Giuseppe Musso e Antonino Vassallo: rispetto a costoro, pertanto, non soltanto sussiste l’interesse ad agire per l’ostensione, ma sussiste altresì la fondatezza nel merito della relativa pretesa, essendo parti del procedimento amministrativo i cui atti chiedono di visionare. Né tale pretesa può essere limitata, come ha fatto l’Azienda, alla ostensione (senza estrazione di copia) della documentazione relativa alla loro posizione personale: è del tutto evidente che una compiuta valutazione della legittimità della procedura seguita, funzionale alla tutela dei propri interessi implicati nel procedimento, può essere operata solo in chiave comparativa, mediante esame della documentazione relativa anche agli altri candidati, allo scopo di verificare il rispetto della par condicio fra i concorrenti. Analogamente, per quanto riguarda l’organizzazione sindacale ricorrente, titolare di un interesse collettivo alla legittimità delle procedure di avanzamento, la domanda appare fondata. Il diniego opposto nella nota impugnata è motivato essenzialmente in relazione al fatto che l’Azienda, nell’adottare le deliberazioni che non ha inteso far visionare ai ricorrenti, avrebbe “tenuto ragionevolmente conto” della “attenta valutazione operata dai Dirigenti dei vari servizi”, ed al fatto che le organizzazioni sindacali sarebbero “state sempre informate (...) del percorso attraverso il quale gli Organi Amministrativi sono giunti all’adozione delle deliberazioni prima indicate”. Ora, a parte il rilievo che in presenza di simili premesse in fatto sfugge la ragione del diniego dell’accesso, ciò che appare dirimente è il salto logico in cui incorre l’Azienda intimata, che si premura di rassicurare gli istanti circa il merito delle scelte effettuate, senza però consentire agli stessi di poterlo autonomamente valutare causa cognita. Le superiori ragioni del diniego attengono, in altre parole, non alla pretesa all’accesso, ma all’eventuale, successiva dialettica circa la legittimità delle scelte effettuate dall’Azienda, che però presuppone un compiuto esame delle motivazioni delle scelte medesime e dei riscontri documentali ed istruttori in presenza dei quali sono state elaborate dette motivazioni. Né può avere rilievo alcuno il “modello organizzativo societario”, pure invocato nella nota impugnata. In una fattispecie che presenta tratti di forte analogia rispetto a quella dedotta nel presente giudizio (si trattava di valutare la “ostensibilità degli atti di diritto privato posti in essere dai gestori di pubblici servizi: più in particolare, viene in considerazione il tema della sussumibilità entro l’ambito oggettivo di efficacia delle generali disposizioni in materia di accesso ai documenti amministrativi delle schede di valutazione personale utilizzate da Poste italiane S.p.A. in seno al procedimento volto alla compilazione di una graduatoria che ha condotto al trasferimento dell’odierna appellata”), il Consiglio di Stato, VI sez., nella decisione n. 1303 del 2002, ha affermato che “Se, quindi, la ratio del riferimento normativo contenuto nel previdente art. 23, L. n. 241/90, ai concessionari di pubblici servizi è quella di garantire la trasparenza di un’attività connotata, al pari di quella propria delle tradizionali pubbliche amministrazioni, dal doveroso rispetto del principio di imparzialità, non appare coerente l’indirizzo che intende limitare l’ambito oggettivo del diritto all’accesso ai soli atti emanati dal concessionario nell’ambito del rapporto di concessione, immotivatamente escludendo, invece, tutto ciò che, pur attenendo ai rapporti del concessionario con la pubblica amministrazione o con altri concessionari o anche con privati, incide sulla concreta osservanza da parte del concessionario medesimo del dovere di imparzialità.” Sulla base di queste premesse, e di un articolato esame dell’evoluzione della giurisprudenza amministrativa, il Consiglio di Stato, richiamando anche la nota sentenza della Corte costituzionale n. 466 del 1993 relativa al problema del controllo contabile, ha efficacemente chiarito nella decisione in esame che l’adozione del modello societario, ed il conseguente agire per atti di diritto privato, non oblitera la rilevanza pubblicistica dell’attività di gestione del servizio pubblico, e delle attività ad essa strumentali (quali quelle relative alla gestione del personale), rispetto alle quali la connotazione pubblicistica pone un dovere di imparzialità. Tale decisione prosegue con l’affermazione secondo la quale “La strumentalità all’interesse pubblico sotteso alla gestione del servizio pubblico, quindi, se certo va ridimensionata allorchè il gestore sia un soggetto del tutto privato, tenuto, pur nel dovuto rispetto degli obblighi di servizio, al perseguimento di finalità sue proprie, non può non subire una scontata dilatazione quando la gestione è affidata a soggetti a forte impronta, se non addirittura a natura pubblica; si tratta, infatti, di soggetti per i quali il dovere di imparzialità riviene non solo dalla natura dell’attività espletata, ma anche dal persistente collegamento strutturale con il potere pubblico. In questa accezione allargata di strumentalità non può non rientrare l’attività in relazione alla quale è stata presentata nel caso di specie la richiesta di accesso, in prima battuta respinta dalla società odierna appellante. Ed invero, l’attività di elaborazione delle schede di valutazione personale utilizzate da Poste italiane S.p.A. in seno al procedimento volto alla compilazione di una graduatoria suscettibile di incidere sulla scelta del personale da assegnare ad una sede, anziché ad un’altra, non può non essere improntata al rispetto di quel principio di imparzialità destinato a condizionare il modus operandi dell’organismo in questione, anche per quel che attiene alle determinazioni non direttamente riguardanti la gestione, ma in qualche modo intese al perseguimento efficace dell’interesse pubblico a quella sotteso: si è al cospetto, infatti, di attività di cui non è possibile escludere l’incidenza potenziale sulla qualità di un servizio, il cui rilievo pubblicistico va valutato tenendo conto non solo della dimensione oggettiva, ma anche di quella propriamente soggettiva.” Dall’applicazione al caso di specie dei superiori princìpi, che il collegio condivide e ai quali si riporta, discende l’irrilevanza dell’allegazione, indicata nella nota impugnata per motivare il diniego opposto all’accesso, del preteso “rispetto delle norme previste in materia di società per azioni”. 6. La difesa dell’Azienda intimata ha, per la prima volta in corso di giudizio, opposto alla richiesta di accesso il disposto di cui all’art. 24, comma 1, lett. d), della legge n. 241 del 1990, nella parte in cui esclude l’esercizio del diritto di accesso “nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi.” In proposito va rilevato: - che tale profilo non è stato mai allegato prima della costituzione in giudizio dall’Azienda intimata, che pure aveva opposto alle richieste di accesso due diverse motivazioni; - che i documenti oggetto della richiesta di accesso sono”deliberazioni aziendali”, dunque in quanto tali non direttamente sussumibili nella categoria invocata, se non nella misura in cui contengano informazioni di tipo psicoattitudinale, ovvero facciano rinvio ad allegati relativi a tale profilo; - che, in ogni caso, il successivo comma 7 del citato art. 24 chiarisce che “Deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l'accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall'articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale”. 7. Il ricorso è pertanto fondato, e come tale va accolto. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, Sezione Terza, accoglie il ricorso in epigrafe, e per l’effetto ordina all’A.M.A.P. s.p.a. di rilasciare copia alle parti ricorrenti della documentazione indicata in epigrafe. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.ùCondanna l’A.M.A.P. s.p.a. a rifondere in favore dei ricorrenti le spese del giudizio, che liquida in complessivi € 800,00 (diconsi euro ottocento/00), oltre I.V.A. e C.P.A. come per legge. Così deciso in Palermo, nella Camera di consiglio del 7 settembre 2005.