REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER L'EMILIA-ROMAGNA BOLOGNA - SEZIONE II

nelle persone dei Signori: LUIGI PAPIANO Presidente - GIORGIO CALDERONI Cons. , relatore - UGO DI BENEDETTO Cons. ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso 1050/2001 proposto da:

PIERI ALESSANDRO rappresentato e difeso da: DE BELLIS AVV. GABRIELE con domicilio eletto in BOLOGNA VIA CASTIGLIONE 37 presso ZELASCHI AVV. PIER FURIO

contro

COMUNE DI CESENA, non costituito;

per l'annullamento - del provvedimento di diniego in data 12 aprile 2001, n. 45889/2000; - della Variante alle NTA per le zone agricole, approvata con delib. C.C. n. 182 del 29.6.2000;

e per la condanna dell’Amministrazione convenuta al risarcimento del danno;

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso; Visti gli atti tutti della causa; Udito, alla pubblica udienza del 23 giugno 2005, il relatore Cons. GIORGIO CALDERONI e udito, altresì, per la parte ricorrente, il difensore presente come da verbale; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

I. Il ricorrente, proprietario di un’area agricola pervenutagli nel 1999 per successione dal padre, espone in fatto quanto segue: - in data 13.9.1980 venne stipulato tra il de cuius ed il Comune di Cesena un contratto di permuta, con il quale il primo cedeva al Comune un terreno compreso nell’allora P.P.A. ed il Comune cedeva il suddetto appezzamento agricolo “con possibilità di costruirvi una casa colonica secondo le vigenti norme di PRG”; - in data 16.11.2000, dopo il decesso del padre, il ricorrente presentava un progetto per la costruzione, sulla medesima area, di un fabbricato rurale di abitazione e di un fabbricato rurale di servizio; - dopo una prima proposta negativa di provvedimento avverso la quale il ricorrente presentava un c.d. “atto di insistenza”, in data 12.4.2001 il Dirigente responsabile confermava la valutazione negativa, in quanto la superficie aziendale era inferiore al limite minimo di 5 ettari, fissato dalla Variante alle N.T.A. del PRG per le zone agricole, approvata con deliberazione C.C. n. 182 del 29.6.2000 (art. 76 bis). Impugnando tale diniego e la presupposta Variante, il ricorrente deduce con il presente ricorso le seguenti censure: 1) Difetto di motivazione; violazione del principio di non retroattività delle norme sfavorevoli di PRG sopravvenute; violazione del giusto procedimento, in quanto gli impugnati atti di contenuto generale “non potevano non motivare al riguardo delle scelte effettuate, degli effetti sulle posizioni pendenti e delle conseguenze pregiudizievoli che sarebbero derivate alle stesse, alla luce del contratto 13.9.1980”, il quale avrebbe ingenerato nel proprietario dell’area un preciso affidamento sull’edificabilità della stessa; 2) Violazione ed erronea applicazione degli artt. 15 e 21 L.R. n. 47/1978; carenza di presupposto, difetto di istruttoria, essendo la variante de qua stata adottata in mancanza del parere della Commissione edilizia; 3) Sviamento di potere e difetto di motivazione, per difetto di attuazione del c.d. “Piano strutturale” e di redazione del Piano operativo; 4) Illegittimità derivata del diniego di concessione edilizia; 5) Ulteriore violazione ed erronea applicazione degli artt. 15 e 21 L.R. n. 47/1978 ed eccesso di potere sotto diversi profili, nell’assunto che la Variante sarebbe da qualificarsi come “sostanziale” e dunque necessitante della procedura ordinaria di approvazione ex art. 14 L.R. n. 47/1978 (acquisizione, in particolare, dei pareri preventivi di AUSL e Servizio prov. Difesa del suolo).

II. Il Comune intimato non si è costituito in giudizio. All’odierna pubblica udienza il ricorso è passato in decisione.

III. Ciò premesso, il Collegio osserva che con le proposte azioni impugnatoria e risarcitoria, il ricorrente si duole, fondamentalmente, della perdita del carattere edificatorio dei terreni ceduti in permuta dal Comune al proprio dante causa, in conseguenza della modifica al piano regolatore generale, intervenuta successivamente alla conclusione del relativo contratto. Ebbene, in relazione a fattispecie simili la giurisprudenza della Cassazione civile ha, da tempo, affermato il principio per cui detta perdita, per un verso, non incide sulla validità, sull'efficacia o sulla risolubilità dell’originario contratto di permuta; e, per l’altro, non espone il Comune ad alcun obbligo risarcitorio nei confronti del privato cessionario, ove questi abbia avuto a disposizione - prima della variante al p.r.g. che abbia operato la modifica urbanistica peggiorativa - “un lasso di tempo sufficientemente ampio per lo sfruttamento dei terreni a scopo edificatorio”. In particolare, con sentenza Sez. I, 21 novembre 1983, n. 6933, la Cassazione ha precisato che la possibilità, da parte del privato che abbia acquistato dal Comune un’area edificabile, di invocare la sopravvenuta inedificabilità della medesima - per effetto di Variante apportata al Piano regolatore - quale ragione incidente sull’operatività del contratto (secondo il principio della c.d. presupposizione), o, comunque, implicante una responsabilità risarcitoria od indennitaria del Comune, trova di per sé ostacolo nella circostanza che il tempo intercorso tra detta vendita e detta variante sia stato di entità tale da assicurare l’utilizzazione edificatoria del terreno (in quella circostanza, poco più di sei anni). Tale indirizzo della Sezione I^ civile era stato inaugurato, proprio con riferimento ad un contratto di permuta di terreni stipulato tra un Comune ed un privato, dalla sentenza n. 1738 del 17/05/1976 (ampiamente commentata in dottrina), che aveva escluso l’invocabilità dell’istituto della presupposizione da parte del privato, al fine di liberarsi degli effetti del contratto, qualora, per l’appunto, il vincolo di inedificabilità fosse intervenuto dopo che il privato avesse in concreto avuto la possibilità di attuare il suo programma edificatorio. Sulla scorta di tale inequivoco e noto orientamento giurisprudenziale, deve, dunque, concludersi per l’assoluta irrilevanza, sotto il profilo civilistico/risarcitorio, della variante normativa di cui qui si controverte, posto che nella presente fattispecie sono intercorsi ben vent’anni tra: - stipula del contratto de quo (da un lato); - e (dall’altro) successiva modifica comunale della normativa urbanistica e presentazione della richiesta di edificazione, ad iniziativa dell’odierno ricorrente. Devono, pertanto, essere disattese le pretese di stampo “privatistico” dedotte con il primo motivo di ricorso e con cui si sostiene la “salvezza dei diritti pregressi” e l’impossibilità per il Comune di “modificare autonomamente e senza il consenso della controparte i contenuti dell’obbligo contrattuale assunto”.

IV.1. Né miglior fortuna può essere riservata alle doglianze mosse dal ricorrente sul piano più propriamente “pubblicistico” ed impugnatorio. IV.2. Infatti, quanto alla asserita insufficienza motivazionale (cfr. ancora il medesimo primo motivo di gravame) che affliggerebbe la Variante alle NTA delle zone agricole, risulta agevole osservare, sulla scorta delle considerazioni sopra svolte al capo III, che la deliberazione consiliare n. 189/2000, di approvazione della citata variante, si presenta, viceversa, adeguatamente motivata con il richiamo (effettuato in sede di controdeduzione alla specifica osservazione presentata dal ricorrente) sia alla circostanza che dall’atto di permuta con il Sig. Pieri erano trascorsi, per l’appunto, vent’anni; sia alla relativa evoluzione medio tempore della normativa urbanistica. IV.3. Quanto, poi, alle deduzioni di carattere formale/procedimentale, svolte con i successivi motivi secondo, quarto e quinto, non può non rilevarsi come censure identiche e dirette avverso la medesima Variante alle zone agricole del Comune di Cesena da ricorsi, precedenti a quello qui in esame e proposti da altri soggetti, siano già state ritenute infondate da questo Tribunale con decisione 18 giugno 2002, n. 866 della Sezione I; e ciò per le ragioni che di seguito sinteticamente si richiamano, siccome condivise anche da questo Collegio: a) nessuno sviamento di potere (cfr. terzo motivo) può, imputarsi al Comune di Cesena per avere quest’ultimo successivamente adottato (il 5 ottobre 2000) una Variante generale al PRG, anziché il preannunciato Piano operativo, stante l’identica valenza urbanistica dei due strumenti in questione (come si desume dal penultimo capoverso della Premessa della Relazione alla Variante qui impugnata, in cui si attribuisce a detto Piano Operativo valore di Variante Generale al PRG, senza che tale passaggio sia stato specificamente ed adeguatamente confutato da parte ricorrente nei suoi scritti difensivi); a ciò si aggiunga, con specifico riferimento all’ulteriore profilo di illegittimità dedotto con il medesimo terzo motivo del presente ricorso, che la menzionata Relazione alla Variante si richiama sin dall’incipit agli obiettivi del Piano strutturale e, anzi, evidenzia la necessità di adottare la Variante stessa “al fine di non vanificarne le scelte”, per cui risulta del tutto generica ed indimostrata l’affermazione di parte ricorrente secondo cui il Comune di Cesena non avrebbe attuato il c.d. Piano strutturale; b) non comporta illegittimità alcuna l’applicazione della procedura semplificata di cui agli articoli 15 e 21 L.R. n. 47/1985 (primo profilo del quinto mezzo di impugnazione) e la mancata, preventiva acquisizione dei pareri dell’Azienda U.S.L. e del Servizio Provinciale Difesa del suolo (secondo profilo del medesimo quinto mezzo), poiché: - per un verso, la presente Variante rientra all’evidenza nella previsione di cui alla lett. c) n. 1 dell’art. 15 L.R. n. 47/1985 e successive modifiche e integrazioni, in quanto rispetta tutte le condizioni ivi previste, non determinando incrementi (bensì, decrementi) della complessiva capacità insediativa prevista dal PRG e non riguardando né zone sottoposte a tutela ai sensi del successivo art. 33, né la zona omogenea A ; inoltre, trattasi di variante normativa, esplicitamente ritenuta rientrante nell’ambito di applicazione della norma de qua dalla Circolare regionale 20 luglio 1995, n. 2; - per altro verso e per lo stesso motivo (disposta riduzione dell’edificazione in zona agricola), risponderebbe ad una vuota esigenza formalistica pretendere l’acquisizione dei prescritti pareri dell’Azienda sanitaria locale e dell’ex Genio Civile prima dell’adozione della suddetta Variante, atteso che la stessa ha, sul territorio, un palese effetto migliorativo rispetto alla situazione attuale, sotto entrambi i profili (igienico-sanitario; assetto idrogeologico) rispettivamente tutelati dai predetti Uffici; per cui, ben può essere ritenuto sufficiente (da un punta di vista procedurale e di completezza dell’istruttoria) che i predetti pareri intervengano (come nella specie è avvenuto: cfr. premesse della citata deliberazione n. 182/2000) prima della definitiva approvazione dello strumento urbanistico migliorativo. c) circa la mancata acquisizione del parere della Commissione edilizia comunale (secondo mezzo), convergenti ragioni grammaticali, “topografiche” e logico sistematiche (riferibili al testo normativo in cui detto parere è previsto e più diffusamente illustrate nella menzionata sentenza n. 866/2002 di questo T.A.R.) inducono a ritenere che la previa espressione del parere de quo debba intendersi riferita alla sola decisione consiliare su osservazioni e opposizioni, senza che la Commissione debba pronunciarsi sullo strumento urbanistico in quanto tale. Tanto più che la giurisprudenza amministrativa ha già escluso l’obbligatorietà dell’acquisizione del parere della Commissione edilizia in sede di adozione di varianti allo strumento urbanistico (cfr. Cons. St., V, 20 ottobre 1988, n. 592) ed ha ritenuto la non idoneità della mancata acquisizione di tale parere “ad inficiare il P.R.G. impugnato.” IV.4. Da tutto ciò consegue anche l’infondatezza dell’ultima censura di illegittimità derivata (dalla pretesa illegittimità della Variante), rivolta con il quarto motivo avverso il diniego (12.4.2001) di concessione edilizia. V. In conclusione, tanto la domanda impugnatoria quanto la domanda risarcitoria proposte dal ricorrente devono essere respinte, siccome infondate: mentre, in difetto di costituzione del Comune intimato, non occorre provvedere sulle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna – Bologna, Sezione Seconda, respinge le rispettive domande impugnatoria e risarcitoria proposte con il ricorso in epigrafe: Nulla per le spese. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna, il 23 giugno 2005.