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Con ricorso in epigrafe, ritualmente notificato e depositato, parte ricorrente ha chiesto l’annullamento del provvedimento indicato in epigrafe, previa sospensiva, deducendo i seguenti vizi:
1. Eccesso di potere sotto il profilo della violazione del D.A. 10 settembre 2003 – Carenza assoluta di istruttoria e difetto di motivazione;
2. Eccesso di potere sotto il profilo della carenza di istruttoria in relazione al disposto di cui all’art.146 del D.Lgs.42/2004 – Eccesso di potere sotto il profilo della mancata comparazione tra i fini che il vincolo paesaggistico intende tutelare e gli interessi economici coinvolgenti il progetto da realizzare – Violazione e/o falsa applicazione dell’art.146 D.Lgs.42/2004 – Difetto di motivazione – Violazione e /o falsa applicazione della Dir. 92/43/CEE;
3. Difetto di motivazione – Violazione e/o falsa applicazione dell’art.97 Cost.;
L’Avvocatura dello Stato, costituita in giudizio, non ha spiegato difese scritte.
All’adunanza camerale del 29.07.2005, presenti le parti come da verbale, il ricorso è stato trattenuto in decisione dal Collegio.

Ritiene, in via preliminare, il Collegio che il giudizio possa essere definito con sentenza in forma semplificata emessa ai sensi dell'art. 26 L. 6.12.1971 n. 1034, siccome modificato dall'art. 9 L.21.07.2000 n. 205, in esito alla camera di consiglio per la trattazione dell'istanza cautelare, attesa la mancata opposizione delle parti, rese edotte dal Presidente del Collegio di tale evenienza.
Il ricorso è fondato per le argomentazioni di cui appresso.
La fattispecie che qui ci occupa ha riguardo la realizzazione di un impianto eolico, in area parzialmente sottoposta a vincolo paesaggistico, per la produzione di energia elettrica.
Costituisce punto incontroverso della questione che, ai sensi dell’art.136 del D.Lgs n.42/2004, giusto D.A. n.7732 del 9.10.95, pubblicato in G.U.R.S. n.61 del 25.11.95, parte della zona su cui dovrebbe insistere l’impianto eolico in premessa ricade all’interno dell’area denominata “Media Valle del Salso o Imera Meridionale” sottoposta a vincolo paesaggistico.
Ai fini che qui rileva, con il D.A. istitutivo del vincolo, il quale va a costituire un sistema integrato di tutela e salvaguardia del territorio che può evitare gravi alterazioni dell’immagine paesaggistica di un’area così sensibile provocate da usi impropri o attività indiscriminate (…), si è altresì affermato che lo stesso non può costituire limite per lo sviluppo, ma garanzia che questo avvenga in forme programmate e rispettose delle valenze panoramiche dei luoghi.
Ciò posto, la Sovrintendenza dei BB. CC. e Ambientali di Caltanissetta, chiamata a pronunciarsi in merito alla compatibilità del progetto presentato da parte ricorrente, considerato che la Valle del Salso è costituita da una serie di quadri panoramici formati da elementi naturali (…) non compromessi dall’azione antropica, ha espresso parere negativo sull’assunto che le centrali eoliche:
- per la necessità di essere poste sui crinali e sulle cime dei monti, per la loro altezza e per la composizione in serie, sono intrinsecamente non mitigabili e non inseribili;
- con la forza delle loro gigantesche dimensioni fuori scala, irrompono nella visione panoramica e devastano irreversibilmente i valori paesaggistici delle aree tutelate.
1 - Con il primo motivo di censura, parte ricorrente lamenta l’illegittimità per eccesso di potere dell’atto impugnato, sotto il profilo della violazione del D.A.10 settembre 2003, nonché per carenza di istruttoria e difetto di motivazione. In specie, la Sovrintendenza, ritenendo le centrali eoliche, in modo apodittico ed assoluto, non mitigabili e non inseribili nel contesto di una zona sottoposta a vincolo paesaggistico, non tiene in considerazione quanto sul punto disciplinato dalla Regione Sicilia con il D.A. 10 Settembre 2003 in tema di “Direttive per l’emissione dei provvedimenti relativi ai progetti per la produzione di energia mediante lo sfruttamento del vento”,
L’assunto è fondato ed ampiamente condivisibile.
Non appare superfluo sottolineare che le norme contenute nel D.A. 10.9.2003 in premessa, oggi sostituito dal nuovo D.A. 20.04.2005 n.10425, rimandano al Libro Bianco europeo per la valorizzazione delle fonti di energia rinnovabili, nonché al Protocollo di Kyoto (sottoscritto dal nostro Governo e recepito con L.120/2002) e alle varie direttive comunitarie in materia, ampiamente richiamate nel preambolo, unitamente alle fonti interne nazionali e regionali.
Ebbene, nel contesto di tale direttiva, come evidenziato da parte ricorrente, in tema di impianti eolici e ai fini dell’emissione dei provvedimenti di valutazione di impatto ambientale, il territorio della Regione è stato distinto in tre diverse zone, di cui all’All.A)-parte1^ del D.A.cit.. In particolare, le aree sottoposte a vincolo paesaggistico, come in specie, non sono annoverate tra le zone escluse, bensì tra le “aree sensibili” nelle quali la possibilità dell'installazione di impianti eolici e di porzioni dello stesso, quali cavidotti e cabine di trasformazione, sarà valutata caso per caso riguardo al patrimonio naturale che s'intende tutelare.
Alla stregua di quanto precede, il giudizio di compatibilità affidato alla Sovrintendenza, ai sensi dell’art.146 D.Lgs 42/2004, deve essere quindi supportato da ampia e compiuta istruttoria in ordine alla rilevanza e consistenza dei beni paesaggistici da tutelare unitamente alle possibili forme di mitigazione degli interventi richiesti. Nel caso in esame, differentemente, il giudizio della Sovrintendenza appare unicamente preordinato alla unilaterale chiusura verso qualsiasi installazione di impianti eolici, ammesse dalla normativa richiamata e non escluse dallo stesso D.A. istitutivo del vincolo. Valutando aprioristicamente come “intrinsecamente non mitigabili e non inseribili” gli impianti de quo, la Sovrintendenza ha eluso la disposizione richiamata, annoverando di fatto le aree sottoposte a vincolo paesaggistico tra le zone escluse, in luogo di quelle sensibili.
2 - Anche il secondo motivo di gravame appare fondato.
Si premette che la questione sottoposta al collegio sottende un rapporto tra beni pubblici ed interessi costituzionalmente garantiti. Unitamente alla tutela del paesaggio, viene in rilievo da un lato la tutela della salute e della salubrità dell’ambiente, che si intendono perseguire con lo sfruttamento di fonti di energia rinnovabile e non inquinante; dall’altro la libertà di iniziativa economica-imprenditoriale, che non può aprioristicamente essere considerata incompatibile con la tutela delle bellezze paesaggistiche.
Questo Tribunale ha avuto già modo di affrontare funditus l’argomento con la condivisibile sentenza della Sezione Seconda n.150 del 4.2.2005, i cui passi essenziali qui si ripropongono integralmente:
Nella valutazione di siffatta compatibilità (come in specie tra tutela del paesaggio e installazione di un impianto eolico), infatti, in un sistema pluralistico quale quello introdotto dalla Costituzione repubblicana, l’amministrazione preposta alla tutela dei valori paesaggistici deve valutare la compatibilità dell’attività autorizzanda rispetto il vincolo, ponendo in comparazione detti valori con gli interessi antagonisti.
Nel possibile conflitto fra le esigenze correlate all’esercizio dell’attività imprenditoriale, finalizzata alla produzione (con modalità non inquinanti) di energia elettrica, e quelle sottese alla tutela di valori non economici (come la tutela del paesaggio), l’amministrazione deve, in particolare, ricercare non già il totale sacrificio delle une e la preservazione delle altre secondo una logica meramente inibitoria, ma deve piuttosto, come indicato dalla sentenza della Corte costituzionale, 10 luglio 2002, n. 355, ricercare una soluzione necessariamente comparativa della dialettica fra le esigenze dell’impresa e quelle afferenti valori non economici, tutte rilevanti in sede di esercizio del potere amministrativo di autorizzazione alla realizzazione di attività imprenditoriali.
Il che non esclude che l’esito finale del giudizio comparativo privilegi il valore paesaggistico: ma solo all’esito di una ragionevole ponderazione, alla stregua di un canone di proporzionalità (sul quale Consiglio di Stato, V, 18 febbraio 1992, n. 132) fra valore di tutela e intensità del vincolo (e della conseguente compressione dell’interesse antagonista) rispetto alla specifica attività considerata, e non già per una scontata prevalenza del primo.
Nel caso in esame, viceversa, l’Amministrazione ha proceduto ad una valutazione monosettoriale degli interessi sottesi, considerando come primario ed assoluto il solo bene della tutela del paesaggio, precludendo in nuce qualsiasi giudizio di compatibilità con gli impianti eolici di che trattasi.
Argomentando alla stregua della Sovrintendenza, considerata la morfologia del territorio della regione e la molteplicità di quadri paesaggistici (sottoposti a tutela e non), risulterebbe alquanto improbabile l’individuazione di siti su cui insistere impianti per lo sfruttamento dell’energia eolica.
La prospettiva monosettoriale seguita, in specie, dalla Sovrintendenza non risulta compatibile con la concezione pluralista dello Stato sociale delineata dalla Costituzione. La nostra Carta fondamentale individua, infatti, una pluralità di beni ed interessi, pubblici e privati, configurando il loro reciproco rapporto in termini di confronto dialettico e non di mera alternatività.
Ciò comporta che la singola amministrazione non è più semplicemente un centro d’imputazione attributario della cura di uno specifico e ben definito interesse, ma è sempre più spesso una figura soggettiva chiamata ad operare scelte dispositive (distributive) di risorse limitate, dopo aver condotto una propedeutica valutazione di compatibilità fra – plurimi - interessi pubblici, e fra questi e quelli dei privati, in relazione ai vari, possibili usi di tali risorse, ciascuno corrispondete ad un dato interesse (T.A.R. Palermo Sez.2^ n.150/2005 cit).
In altri termini, il rapporto tra i vari interesse e beni pubblici sottesi, non può che risolversi in termini di composizione e ricerca di modalità operative che comportino il minimo sacrificio degli uni e degli altri. Diversamente opinando, considerata l’esigenza di produrre comunque energia elettrica attraverso forme diverse, quali ad esempio la costruzione di impianti termoelettrici, non solo non si arrecherebbe alcun vantaggio al paesaggio della Regione, ma verrebbe sacrificato altresì il bene della salubrità dell’ambiente e della salute, entrambi di pari grado alla tutela del paesaggio.
Occorre rimarcare che la tutela del paesaggio non costituisce unica espressione costituzionalmente rilevante della tutela del territorio: gli ulteriori aspetti connessi alla salubrità dell’ambiente e la tutela della salute non possono non essere ricompresi nell’ambito dell’istruttoria cui è chiamata la Sovrintendenza.
Facendo ancora riferimento alla pronuncia di questo Tribunale n.150/2005, si tratterebbe allora di valutare in che misura una ridotta incidenza sul paesaggio sia complessivamente compatibile con una maggiore produzione di esternalità ambientali e sanitarie.
In specie, manca nel provvedimento oggetto di gravame un bilanciamento consapevole e puntuale tra gli opposti interessi: tra questi la tutela del paesaggio non può assumere un valore totalizzante, ancorato ad una realtà fisica a se stante ed immutabile, ma deve essere considerata alla stregua delle istanze culturali ed estetiche connesse anche all’opera di antropizzazione dell’uomo.
Il potere autorizzatorio ex art.146 D.Lgs.42/2004 deve quindi essere esercitato non limitatamente al solo aspetto della compatibilità fisica, ma anche all’ulteriore profilo della congruità con la gestione del bene oggetto di tutela, avendo altresì riguardo alla prospettata composizione dei molteplici interessi sottesi.
Anche il Consiglio di Stato, in ultimo, con sentenza della Sez. VI 9 marzo 2005 n.971, ha sottolineato che il progetto per la realizzazione di un impianto eolico per la produzione di energia elettrica risponde a finalità di interesse pubblico: la riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra, attraverso la ricerca, promozione, sviluppo e maggiore utilizzazione di fonti energetiche rinnovabili e di tecnologie avanzate compatibili con l'ambiente, costituisce altresì un impegno internazionale assunto dallo Stato italiano con la firma del protocollo di Kyoto, recepito nell'ordinamento statale dalla legge 1° giugno 2002, n. 120.
Quindi risulta illegittimo il provvedimento adottato dalla Soprintendenza per i Beni Archeologici, Architettonici e per il Paesaggio, di annullamento di autorizzazione paesaggistica regionale, per la realizzazione di un impianto per la produzione di energia eolica in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, nel caso in cui detto annullamento sia motivato sulla generica incompatibilità dell'intervento con le esigenze di salvaguardia dell'area vincolata (C.d.S.- Sez.VI - N.971/2005).
Alla stregua delle superiori considerazioni, il ricorso risulta fondato per il primo e secondo motivo di gravame, per cui, assorbito l’ulteriore profilo di censura, va accolto con conseguente annullamento del provvedimento impugnato, salve le eventuali ulteriori determinazione dell’Amministrazione.
Sussistono tuttavia giusti motivi per disporre la compensazione delle spese tra le parti.

GIOVANNI B. CONTE

Ancora su energia eolica e tutela paesaggistica

La sentenza sopra riportata costituisce un ulteriore posso avanti nell’applicazione il paesaggio non è un valore assoluto ma va comprato con gli altri interessi tutelati inserendosi nel solco tracciato dalla recente giurisprudenza in materia ed in particolare ripercorre il percorso argomentativi già esposto nella sentenza TAR Palermo 4 febbraio 2005 n. 150.
Nel caso di specie la Sovrintendenza per i Beni Culturali ed Ambientali di Caltanissetta ha assunto una determinazione di pregiudiziale incompatibilità fra impianti per la produzione di energia eolica e territori sottoposti a vincolo paesaggistico definendoli intrinsecamente non inseribili nel paesaggio tutelato e non.
Il T.A.R. osserva che il parere della P.A. deve essere emesso all’esito di una ragionevole ponderazione che valuti la proporzionalità fra interesse tutelato e la specifica attività, senza partire da una scontata prevalenza del primo. La decisione, che deve essere assunta all’esito di un’adeguata istruttoria, deve valutare in che misura una certa incidenza sul paesaggio sia complessivamente compatibile con i risvolti positivi connessi con la realizzazione dell’opera. Il principio secondo il quale il paesaggio deve essere tutelato non comporta necessariamente che sul territorio non possa realizzarsi alcun intervento e, nello specifico, nel valutare la compatibilità paesaggistica degli impianti eolici, l’amministrazione preposta alla tutela del vincolo deve anche considerare le relative esternalità ambientali e sanitarie connesse alla mancata produzione di energia da fonti rinnovabili.
La sentenza sostiene che sia proprio l’ottica della singola Amministrazione che deve mutare, perché essa non è più soltanto il centro d’imputazione della tutela di uno specifico interesse ben definito, ma è sempre più una figura chiamata ad operare delle scelte sull’uso di risorse che sono limitate. In particolare l’Amministrazione preposta alla tutela del paesaggio non può più considerare quest’ultimo come un interesse pubblico primario di rilevanza assoluta capace di sacrificare a se ogni altro interesse ed attività. Del resto la necessita di garantire un maggior livello di benessere alla collettività fa nascere l’esigenza di regolare la distribuzione delle risorse anche in considerazione della crescente domanda di beni e servizi. Per operare tali scelte l’Amministrazione deve valutare la compatibilità fra plurimi interessi pubblici, ciascuno corrispondente ad un dato interesse. Ora, è evidente che nel motivare il provvedimento che scaturisce da questa valutazione la P.A. non può limitarsi ad esporre un giudizio soggettivo meramente assertivo piuttosto che un ragionamento tecnico ancorato a precisi parametri obbiettivi e verificabili.
Inoltre TAR Palermo prendendo le mosse dalla sentenza della Corte costituzionale 10 luglio 2002, n. 355 ( in Foro it., 2004, I, 38) osserva che l’amministrazione deve valutare la compatibilità dell’attività da autorizzare con i vincoli esistenti comparando i vari interessi antagonisti. Su questo spunto è opportuno richiamare quella giurisprudenza che riconosce gli obblighi di cooperazione che esistono fra le pubbliche amministrazioni, allorché tutte debbano concorrere alla concreta realizzazione di interessi che, seppure convergenti con quelli del privato richiedente, rivestono una rilevanza pubblica particolarmente pregnante come nel caso dell’energia rinnovabile (Tribunale Superiore delle Acque n. 137 del 2002, ined.; Tribunale Superiore delle Acque n. 19 del 2001, ined.; sez. VI, 5 ottobre 2001, n. 5270 (in Riv. giur. edilizia, 2002, I, 261) In quest’ottica si è ravvisata l’esigenza che il provvedimento amministrativo di diniego debba recare le specifiche indicazioni delle modifiche progettuali necessarie. Infatti nel caso dell’interesse energetico che deve considerarsi primario il diniego allo svolgimento di attività funzionali all’interesse medesimo” non possa che essere “la extrema ratio alla quale ricorrere solo ove non siano percorribili ..strade capaci di coniugare i valori di cui si discorre. (Consiglio di Stato. Così, nella sent. n. 637 del 1999 in Foro Amm., 1999, 1015)
Proprio sull’importanza delle energie rinnovabili la giurisprudenza ha avuto modo di affermare che la riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra attraverso la ricerca, promozione, sviluppo e maggiore utilizzazione di fonti energetiche rinnovabili e di tecnologie avanzate e compatibili con l’ambiente, tra i quali rientrano gli impianti eolici, costituisce un impegno internazionale assunto dallo Stato italiano e recepito nell’ordinamento statale dalla legge 1° giugno 2002, n. 120, concernente “Ratifica ed esecuzione del Protocollo di Kyoto alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, fatto a Kyoto l’11 dicembre 1997” (Consiglio di Stato VI 9 marzo 2005 n. 971).