REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia Sede di Palermo, Sezione Seconda

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 1722/2001 R.G. proposto da

Pepe Salvatore, rappresentato e difeso dall’avv. Francesco Giovanni Cannarozzo, presso il cui studio in Palermo, Via Maggiore Toselli n. 26, è elettivamente domiciliato;

contro

- l’Assessorato dei Beni culturali ed ambientali e Pubblica Istruzione della Regione Sicilia, in persona dell’Assessore in carica;

- la Soprintendenza ai Beni culturali ed ambientali di Palermo, in persona del Soprintendente pro tempore; entrambi rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo e domiciliati ex lege presso la sede di quest’ultima in Palermo, via de Gasperi 81;

e nei confronti del

Comune di Bompietro, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio

per l’annullamento parziale del parere della Soprintendenza regionale BB.CC.AA. di Palermo prot. 1254/I del 1° febbraio 2001.

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura dello Stato per le Amministrazioni intimate; Visti gli atti tutti di causa; Alla pubblica udienza del 5 luglio 2005, designato relatore il Referendario dott. Gianmario Palliggiano, presenti, per il ricorrente, l’Avv. Andrea Terranova in sostituzione dell’Avv. F. Cannarozzo e, per le Amministrazioni resistenti, l’Avvocato dello Stato Giuseppina Tutino. Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

Fatto

Con il ricorso in esame, notificato il 2 aprile 2001 e depositato il successivo 24, il sig. Pepe Salvatore ha impugnato per l’annullamento parziale il parere in epigrafe indicato. Il ricorrente espone di essere proprietario di un suolo edificatorio, sito in Bompietro, sul quale ha costruito in virtù di concessione (recte: licenza) edilizia n. 41 rilasciata in data 6.11.1974, ultimando i lavori nel 1987. Essendo la costruzione eseguita in parziale difformità, avanzava in data 25 febbraio 1995, domanda di sanatoria ai sensi dell’art. 39 della legge n. 724 del 1994. Ricadendo poi l’opera in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, a seguito di decreto dell’Assessorato BB.CC.AA. e P.I. della Regione Sicilia del 17 maggio 1989 (GURS n. 42 del 2.9.1989), l’interessato ha chiesto in data 18.10.1999 il prescritto parere alla competente Soprintendenza BB.CC.AA. di Palermo. Quest’ultima, preso atto che l’opera abusiva è stata realizzata in data anteriore all’apposizione del vincolo, ha reso parere favorevole in data 1.2.2001, prescrivendo la rimozione delle opere realizzate in difformità per rendere la costruzione “conforme al progetto originario”, in relazione al quale è stata ottenuta la citata concessione edilizia. Il ricorrente propone quindi impugnativa avverso il citato parere nella parte in cui prescrive sia la rimozione delle opere eseguite in difformità rispetto al progetto approvato, sia la realizzazione di una copertura a falde come previsto nel progetto originario, e nella parte in cui condiziona il rilascio del nulla osta al completamento dell’edificio in ogni sua parte. Affida il ricorso ai seguenti motivi: 1. Violazione di legge, con riferimento all’ art. 23, comma 10, Legge regionale Sicilia n. 37/1985 e all’ art. 5, comma 3, Legge regionale Sicilia n. 17/1994; all’art. 23, comma 1, Legge regionale Sicilia n. 37/1985 e agli artt. 31, 32, 33 L. 47/1985, nonché all’art. 39 L. 724/1994; 2. Eccesso di potere. Conclude per l’accoglimento del ricorso con annullamento parziale ed, in via subordinata, con annullamento integrale del parere della Soprintendenza, vinte le spese. Si è costituita in giudizio l’Amministrazione che non ha prodotto memorie. All’udienza pubblica del 5 luglio 2005 la causa è stata trattenuta per la decisione.

Diritto

1. La controversia attiene al procedimento di rilascio di nulla osta paesaggistico ambientale su costruzione parzialmente difforme dalla concessione edilizia e per la quale è stata chiesta domanda di sanatoria. Il ricorso è infondato. Con il primo motivo di ricorso, articolato in due punti, il ricorrente deduce la violazione dell’art. 23, comma 10, L. r. n. 37/1985 e dell’art. 5, comma 3, L. r. n. 17/1994, nonché del medesimo art. 23, comma 1, degli artt. 31,32, 33 L. 47 del 1985 e dell’art. 39 L. n. 724/1994. Con riferimento all’art. 23, comma 10, della L. r. n. 37/1985, il ricorrente sostiene che il rilascio di concessioni in sanatoria in zone sottoposte a vincolo paesistico è subordinato al nulla osta da parte degli enti preposti alla tutela del vincolo solo per le costruzioni ultimate successivamente all’entrata in vigore dell’art. 5 comma 3 della L. r. n. 17 del 1994. Quest’ultima norma, infatti, avendo valore modificativo e non meramente interpretativo del citato art. 23, comma 10, avrebbe effetto soltanto dopo la sua entrata in vigore e non per i fatti ad essa antecedenti. Con riferimento alla altre norme che si assumono violate, le diverse censure del ricorrente si riconducono in definitiva all’assunto che, in materia di nulla osta per opere edili già realizzate e per le quali si chiede la sanatoria, i poteri della Soprintendenza sarebbero limitati al rilascio di parere favorevole o contrario, senza possibilità di prevedere prescrizioni di adeguamento del manufatto per conformarlo al vincolo ma potendo solo valutare la non sussistenza di vincoli di inedificabilità e del grave pregiudizio. Tali motivi di doglianza sono poi sostanzialmente riprodotti anche col secondo motivo di ricorso nel quale si deduce il vizio di eccesso di potere. Oltre a censurarsi la circostanza che la Soprintendenza ha rilasciato parere favorevole condizionato, il ricorrente rileva la contraddittorietà della motivazione del parere nei punti in cui viene prima asserito che l’opera “arreca lieve pregiudizio alle valenze paesaggistiche” ed in seguito si evidenzia che “la struttura realizzata in copertura risulta completamente estranea ai luoghi”. Ragioni di connessione logica e di economia espositiva rendono opportuna una trattazione unitaria delle diverse censure presenti nell’articolato primo motivo di ricorso. Le censure sono prive di fondamento. Esse si basano su una delle due tesi interpretative sviluppatesi a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 23, comma 10, della Legge regionale 10 agosto 1985, n. 37, la cui ambigua formulazione aveva determinato incertezze sul suo reale significato. In particolare, il citato articolo subordinava le concessioni in sanatoria per le costruzioni abusive erette in zone vincolate al nulla - osta degli enti di tutela, sempre che il vincolo, posto antecedentemente all' esecuzione delle opere, non comportasse inedificabilità e le costruzioni non costituissero grave pregiudizio per la tutela medesima. Dalla lettera delle norma non era chiaro se fosse preclusa la sanabilità delle sole opere abusive realizzate successivamente all'imposizione di un vincolo di inedificabilità oppure se si dovesse prescindere dalla necessità di acquisire il parere degli enti di tutela nei casi in cui il vincolo fosse successivo all'epoca di realizzazione delle opere abusive. L’orientamento affermatosi nella giurisprudenza amministrativa (divenuto costante ed uniforme, con riferimento all’analoga disposizione statale, con Cons. Stato, Ad. Plen. n. 20 del 22.07.1999), seppur con una parziale forzatura del dato letterale, aveva evidenziato come la ratio della norma imponesse all’autorità preposta alla tutela del vincolo di vagliare la compatibilità dei manufatti realizzati abusivamente con il vincolo stesso, efficace al momento del rilascio della concessione in sanatoria, a prescindere dall’epoca della sua introduzione e, quindi, dall’eventuale circostanza che venisse apposto dopo l’edificazione. Sulla scorta di quest’orientamento giurisprudenziale, il legislatore regionale intervenne con una norma di interpretazione autentica - rappresentata dall’art. 5, comma 3, della Legge regionale 31 maggio 1994, n. 17 - secondo cui “il nulla osta dell’autorità preposta alla gestione del vincolo è richiesto, ai fini della concessione in sanatoria, anche quando il vincolo sia stato apposto successivamente all’ultimazione dell’opera abusiva”. In tal modo è stato inequivocabilmente affermato l’irrilevanza del momento impositivo del vincolo. La giurisprudenza del C.G.A., con orientamento che il Collegio condivide (dec. n. 210 del 22.04.2002), ha affermato la natura di interpretazione autentica e quindi retroattiva dell’art. 5, comma 3, destinata quindi a trovare applicazione anche a fattispecie anteriori alla sua approvazione. E’ evidente quindi che nel caso in esame non incide ai fini dell’applicazione dell’art. 23, comma 10, la circostanza che il vincolo sia successivo all’ultimazione del manufatto abusivo. Né può venire a sostegno delle tesi esposte dal ricorrente il sopravvenuto art. 17, comma 11, della L.r. n. 4 del 16.04.2003 il quale - introducendo una modifica sostanziale all'art. 5, comma 3, della l.r. n. 17/1994, in senso specularmente opposto al criterio interpretativo in precedenza fissato - ha prescritto che, per le concessioni in sanatoria, il parere dell'autorità preposta alla gestione del vincolo è obbligatorio solo per i vincoli apposti antecedentemente alla realizzazione dell'opera abusiva. Ed invero l’art. 17, comma 11, l. r. 4/2003 solo in apparenza assume valore di norma interpretativa, in quanto introduce nell’ordinamento normativo regionale una novazione della disciplina in materia di nulla osta paesaggistici. Mentre, infatti, l’operazione di interpretazione autentica intervenuta con la l.r. n. 17/1994 era giustificata dalla necessità di dirimere il dubbio in merito al senso da attribuire all'inciso "posto antecedentemente all'esecuzione delle opere" - contenuto nel citato art. 23, comma 10, l.r. n. 37/1985 - il nuovo intervento legislativo interferisce su una situazione applicativa univoca e consolidata, al solo scopo di semplificare il procedimento di rilascio della concessione edile in sanatoria, ampliandone anche l'ambito di applicazione. La giurisprudenza costituzionale, pur ammettendo che il legislatore possa emanare norme interpretative con il connaturale elemento della retroattività, ha circoscritto questa facoltà, ritenendo non sufficiente, a tal fine, che la norma possa considerarsi interpretativa solo perché si autodefinisca tale. Il carattere di interpretazione autentica va invece riconosciuto alle norme dirette a chiarire il senso di quelle preesistenti ovvero ad escludere o ad enucleare uno dei sensi tra quelli ragionevolmente ascrivibili alle norme interpretate (Corte Cost., sentenze n. 397 del 1994, n. 94 del 1995 e n. 386 del 1996). A detto fine occorre, peraltro, che la scelta imposta dalla norma interpretativa rientri tra le varianti di senso comunque ricavabili dal tenore letterale del testo interpretato, sì da stabilire un significato che ragionevolmente possa essere ascritto alla legge anteriore. Sebbene il comma 11 dell'art. 17 l.r. n. 4/2003 appaia compatibile con una delle varianti di senso desumibili dalla disposizione originaria contenuta nell'art. 23, comma 10, della L.r. n. 37/1985, esso appare invece inconciliabile - dettando una disciplina di senso diametralmente opposto - con il tenore di tale disposizione quale era stato chiarito dal comma 3 dell'art. 5 l.r. n. 17/1994. Il Collegio ritiene quindi che - attesa l'univocità del dettato normativo sul quale il comma 11 dell'art. 17 l.r. n. 4/2003 incide, ribaltandolo, e la conseguente mancanza di dubbi interpretativi o applicativi - deve escludersi la possibilità di attribuire efficacia interpretativa retroattiva alle norme sopravvenute (in senso conforme, Tar Sicilia Palermo, Sez. I, 20 agosto 2003, n. 1251; 14 marzo 2005, n. 394). Infondate appaiono inoltre le censure relative al contenuto del provvedimento della Soprintendenza che, nell’esprimere parere favorevole, ha dettato determinate prescrizione per adeguare il progetto alle esigenze di tutela che hanno determinato l’apposizione del vincolo. Nell’esprimere il parere per la sanatoria di costruzioni abusive, la Soprintendenza ben può esplicare i suoi poteri prescrittivi in ordine agli interventi modificativi da effettuare, ciò al fine di adeguare ex post il manufatto ai vincoli esistenti. Ed infatti non può sfuggire che proprio nei casi di abuso edilizio è più facile che si pongano in essere comportamenti e soluzioni lesive degli interessi ambientali e paesaggistici, visto che l’opera è stata eseguita a prescindere o in spregio ad indicazioni tecniche preventive provenienti dagli organi preposti alla tutela del vincolo. Pertanto, è nel potere della Soprintendenza richiedere interventi correttivi, anche se successivi alla costruzione, volti in un’ottica di recupero e di ripristino a conformare l’opera ai vincoli ambientali e paesaggistici esistenti. Sulla base delle considerazioni sopra esposte anche le censure di eccesso di potere non hanno pregio, avuto riguardo alla natura del parere della Soprintendenza. In particolare – al contrario di quanto dedotto dal ricorrente – non emerge alcuna contraddizione tra il punto in cui si ritiene la lievità del pregiudizio arrecato dall’opera ed il fatto che la struttura realizzata in copertura risulta completamente estranea ai luoghi, in quanto il primo aspetto riguarda l’opera nel suo complesso ed il secondo una parte limitata del manufatto di cui si chiede l’adeguamento. Per quanto sopra, il ricorso, essendo infondato, va respinto. Sussistono tuttavia giusti motivi per la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sede di Palermo, Sezione Seconda, respinge il ricorso in epigrafe indicato. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall' Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo, nella Camera di Consiglio del 5 luglio 2005 con l’intervento dei Signori Magistrati:

- Calogero Adamo – Presidente - Cosimo Di Paola – Consigliere - Gianmario Palliggiano – Referendario Estensore