T.A.R. TOSCANA - FIRENZE - SEZIONE I - Sentenza 1 settembre 2005 n. 4281 G. Vacirca Pres. E. Di Santo Est. Codacons Toscana ed altri (Avv.ti B. Barbieri, E. Greischberger, D. Consoli e M. Rossi) contro il Comune di Firenze (Avv.ti C. Visciola e S. Peruzzi)

Processo – Legittimazione ed interesse processuale - Regolamento per l’accoglienza di anziani e inabili presso strutture residenziali conven-zionate gestite da terzi – Impugnazione del Codacons Toscana ed altri nelle parti in cui prevede la possibile compartecipazione dei figli alla corresponsione della retta dell’utente assistito – Carenza di legittima-zione attiva

Il Codacons Toscana e la A.DI.N.A. sono del tutto privi di legittimazione processuale ad impugnare il “Regolamento per l’accoglienza di anziani e inabili presso strutture residenziali convenzionate gestite da terzi” nelle parti in cui prevede la possibile compartecipazione dei figli alla corresponsione della retta dell’utente assistito, ove questi necessiti di un sostegno per far fronte ai costi della stessa, poiché i loro fini statutari ed istituzionali non contemplano azioni dirette alla tutela del patrimonio – o degli interessi patrimoniali – di soggetti ad essi del tutto estranei, quali sono i figli degli assistiti che non rivestono il carattere di “utenti” di pubblici servizi, né di “consumatori” né di “persone totalmente o parzialmente non autosufficienti”

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA - I^ SEZ. -

ha pronunciato la seguente SENTENZA

sul ricorso n.2598/2000 proposto da CODACONS TOSCANA A.DI.N.A. CARLO PEPI e GABRIELLA MESCHINI BOSCAGLI tutti rappresentati e difesi dagli Avv.ti Bruno Barbieri, Erika Greischberger, Daniela Consoli e Marco Rossi ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’Avv. Marco Rossi in Firenze, Via Pippo Spano n. 3;

contro

il Comune di Firenze, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Claudio Visciola e Sergio Peruzzi, presso i cui Uffici in Firenze, Di-rezione Avvocatura, Palazzo Vecchio, Piazza della Signoria, domicilia;

PER L’ANNULLAMENTO PARZIALE 1) della deliberazione del consiglio comunale del Comune di Firenze n. 553/95 approvata in data 5 giugno 2000 ed affissa all’albo pretorio in data 12 giugno 2000, avente ad oggetto “prestazioni sociali agevolate: ria-dozione provvedimento di approvazione per le modifiche al regolamento per l’accoglienza di anziani presso strutture convenzionate approvato con delibera 1190/98, modificato con delibere 19/99 e 652/99” nelle seguenti parti: a) al secondo comma dell’art. 5 là dove condiziona l’intervento economico integrativo non solo alla verifica della situazione economica dell’utente, del nucleo familiare convenzionale ristretto anche a quello “dei nuclei familiari dei figli”; b) l’ultimo comma dell’art. 6 là dove richiama ai fini di un eventuale intervento integrativo la composizione del nucleo familiare dei figli dell’utente. c) il quarto comma dell’art. 8 là dove richiama il nucleo familiare dei figli al fine di sommarlo a quello del nucleo familiare ristretto ai fini della capacità di provvedere alla copertura della quota sociale; d) tutto il quinto comma dell’art. 8; e) tutto il terzo comma dell’art. 9; f) nella parte in cui non prevede che i soggetti ultrasessantacinquenni la cui autosufficienza fisica o psichica sia stata accertata dall’A.U.S.L., che ai fini di stabilire le modalità di contribuzione al costo della prestazione debba farsi riferimento unicamente alla situazione economica del solo assi-stito; 2) tutti gli atti presupposti e consequenziali alle parti sopra impugnate della delibera.

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese; Visti gli atti tutti della causa; Designato relatore il Consigliere Eleonora Di Santo; Uditi alla pubblica udienza del 4 maggio 2005 i difensori delle parti costitui-te; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Ai fini di un inquadramento dei presupposti di fatto sottesi alla vicenda portata alla cognizione del Collegio, occorre rammentare che la retta di ospitalità di anziani e disabili in strutture residenziali prevede una quota sociale e, in caso di utenti non autosufficienti, una quota sanitaria. Per coloro che non siano in grado i provvedere al versamento integrale della quota sociale è previsto un intervento economico integrativo della Amministrazione Comunale che si traduce in una prestazione sociale agevolata a copertura parziale o totale della quota suddetta. Con la deliberazione del Consiglio Comunale n. 1190 del 28 luglio 1998, sono stati introdotti – in via di prima sperimentazione e solo per i soggetti già istituzionalizzati – i nuovi criteri di valutazione della situazione economica per l’accesso a tali servizi di carattere sociale ed è stato approvato il “Regolamento per l’accoglienza di anziani e inabili presso strutture residenziali convenzionate gestite da terzi”. Con il suddetto Regolamento l’Amministrazione si avvaleva della facoltà previste dall’art. 3, commi 1° e 2°, del D.Lgs. n. 109 del 1998 che consentivano agli Enti erogatori sia di assumere modalità integrative di valutazione con particolare riguardo al concorso delle componenti immobiliari e mobiliari sia di assumere come unità di riferimento una composizione del nucleo familiare diversa da quella prevista dall’art. 2, comma 1°, del decreto medesimo. Disponeva infatti l’art. 3, commi 1° e 2° che “gli enti erogatori, ai quali compete la fissazione dei requisiti per fruire di ciascuna prestazioni, possono prevedere, ai sensi dell’articolo 59, comma 52, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, accanto all’indicatore della situazione economica, modalità integrative di valutazione, con particolare riguardo al concorso delle componenti patrimoniali mobiliari ed immobiliari. 2. Per particolari prestazioni gli enti erogatori possono, ai sensi dell’articolo 59, comma 52, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, assumere come unità di riferimento una composizione del nucleo familiare diversa da quella prevista dall’articolo 2, comma 1. In tal caso si applica il parametro appropriato della scala di equivalenza di cui alla tabella 2”, mentre l’art. 2, comma 1°, del su richiamato D. Lgs. n. 109 del 1998 prevedeva che “la valutazione della situazione economica del richiedente è determinata con riferimento al nucleo familiare composto dal richiedente medesimo, dai soggetti con i quali convive e da quelli considerati a suo carico ai fini IRPEF”. L’applicazione dei criteri valutativi contenuti nel suddetto Regolamento aveva luogo a partire dal settembre 1998. Con le deliberazioni del Consiglio Comunale n. 19 del 18 gennaio 1999 e n. 652 del 3 maggio 1999, veniva autorizzato il proseguimento dell’applicazione del nuovo sistema di valutazione della situazione economica per i nuovi assistiti mentre veniva rinviata sino all’aprile 1999 l’applicazione di tale sistema, comprensivo del computo delle componenti patrimoniali, rispetto all’utenza già istituzionalizzata e venivano apportate modifiche alla disciplina regolamentare. Con la deliberazione del Consiglio Comunale n. 533 approvata in data 5 giugno 2000 ed affissa all’albo pretorio in data 12 giugno 2000, avente ad oggetto “prestazioni sociali agevolate: riadozione provvedimento di approvazione per le modifiche al regolamento per l’accoglienza di anziani presso strutture convenzionate approvato con delibera 1190/98, modificato con delibere 19/99 e 652/99”, sono state introdotte alcune modifiche al Regolamento del 1998 e specificamente: a) l’applicazione piena del Regolamento a tutti gli utenti, vecchi e nuovi, a partire dal 1° luglio 2000, con la conseguente valutabilità – per tutti – delle componenti patrimoniali e, quindi con la necessità di una revisione delle vecchie rette per gli utenti istituzionalizzati in data anteriore al 1998; b) veniva data attuazione l d.P.C.M. del 7 maggio 1999, n. 221, applicando il coefficiente 0,20 per la misurazione della componente patrimoniale; c) venivano esclusi i nipoti dall’ambito del nucleo convenzionale collegato, tenuto presente ai fini dell’intervento economico integrativo di quello fornito dall’utente, nucleo che veniva ristretto e ridefinito come nucleo familiare dei figli; d) veniva abrogato l’art. 9 del Regolamento, che prevedeva la cessione da parte dell’assistito di diritti reali su immobili; e) veniva modificata la procedura di ammissione nelle strutture. Veniva confermato il principio solidaristico alla base della disciplina della materia, fondato sul “coinvolgimento e la valutazione della situazione economica dei figli”, costituenti “la rete di solidarietà per l’anziano” e “parte storica della solidarietà di questa realtà sociale” e in conseguenza della necessità di una revisione delle vecchie rette per gli utenti istituzionalizzati in data anteriore al 1998, la Direzione Sicurezza Sociale del Comune inviava a tutti gli assistiti e/o ai loro familiari, la comunicazione relativa alla prossima revisione della retta, con l’invito a presentare la dichiarazione sostitutiva inerente la situazione economica dell’assistito e del nucleo familiare di riferimento. 2. Con atto notificato in data 10 ottobre 2000 i ricorrenti hanno richiesto l’annullamento della suddetta deliberazione del consiglio comunale del Comune di Firenze n. 553/95 approvata in data 5 giugno 2000 nelle parti in cui prevedeva la possibile compartecipazione dei figli alla corresponsione della retta dell’utente assistito, ove questi necessiti di un sostegno per far fronte ai costi della stessa. 3. Costituitasi l’Amministrazione intimata, essa ha ampiamente dedotto in ordine alle argomentazioni dei ricorrenti ed ha preliminarmente sollevato una eccezione di difetto di legittimazione per carenza di interesse del Codacons Toscana e della A.DI.N.A.; di inammissibilità (rectius: di irricevibilità) per tardività del ricorso, in quanto le richieste di annullamento di cui al ricorso stesso riguarderebbero norme o parti del Regolamento in materia di accoglienza di anziani ed inabili, rispetto alle quali la deliberazione n. 553 del 2000 sarebbe del tutto estranea in quanto contenute in precedenti testi del Regolamento, e sicuramente in quello approvato con la deliberazione n. 1190/98. Infine, sempre in via preliminare, l’Amministrazione intimata ha eccepito l’inammissibilità parziale del ricorso poiché l’impugnata delibera n. 553 è stata adottata, con la formula della immediata eseguibilità, il giorno 5 giugno 2000, quando il D. Lgs n. 130 del 2000 non era ancora in vigore atteso che esso è entrato in vigore il 7 giugno 2000, con la conseguenza che i motivi di illegittimità per l’asserito contrasto con il D. Lgs. n. 130 del 2000 non potrebbero che essere dichiarati inammissibili in quanto riferiti ad una normativa non ancora esistente al momento dell’adozione dell’atto impugnato. Con le memorie depositate in corso di procedimento, le parti hanno ulteriormente illustrato le proprie argomentazioni. 4. Occorre preliminarmente prendere in esame l’eccezione di difetto di legittimazione per carenza di interesse del Codacons Toscana e della A.DI.N.A.. L’eccezione è fondata. Le domande giudiziali proposte con il ricorso – annullamento del Regolamento in tutte la parti cui prevede la possibile compartecipazione dei figli nella corresponsione della retta dell’utente assistito – ove accolte, comporterebbero solo un beneficio economico per i figli degli utenti, affermando il principio della estraneità di essi agli oneri per l’assistenza dei genitori, ove questi ultimi necessitino di sostegno nel far fronte ai costi della retta. Il Codacons Toscana e la A.DI.N.A. sono del tutto privi di legittimazione processuale poiché i loro fini statutari ed istituzionali non contemplano azioni dirette alla tutela del patrimonio – o degli interessi patrimoniali – di soggetti ad essi del tutto estranei, quali sono i figli degli assistiti che non rivestono il carattere di “utenti” di pubblici servizi, né di “consumatori” né di “persone totalmente o parzialmente non autosufficienti”. Costituiscono conferma di tale assunto proprio le affermazioni dei ricorrenti allorché assumono che “il regolamento impugnato va a ledere un altro diritto della generalità degli utenti rappresentato da quanto previsto e regolato dagli artt. 433 e 438 c.c. ovvero il diritto di non richiedere gli alimenti nei confronti dei propri familiari” (così memoria dei ricorrenti del 23 aprile 2005, pag. 3), dal che si trae che l’interesse perseguito è solo quello economico dei figli degli utenti, a veder affermata l’insussistenza di un loro obbligo a contribuire agli oneri per l’assistenza prestata ai genitori, ove questi ultimi necessitino di sostegno nel far fronte ai costi della retta. Poiché l’interesse concretamente perseguito attraverso il ricorso risulta del tutto estraneo alle finalità statutarie ed istituzionali del Codacons Toscana e della A.DI.N.A., la due associazioni sono prive di interesse sostanziale e processuale; ne consegue che, per le ragioni appena evidenziate, deve essere dichiarato il difetto di legittimazione delle due associazioni. 5. In relazione alla posizione processuale dei ricorrenti Pepi e Meschini Boscagli, si può prescindere dall’esame dell’eccezione di irricevibilità ed inammissibilità del ricorso sollevate dall’Amministrazione resistente, stante l’infondatezza del ricorso nel merito. I ricorrenti, in sostanza, sostengono che la delibera impugnata – che è stata emanata con la formula della immediata esecutività in data anteriore a quella dell’entrata in vigore del D. Lgs n. 130 del 2000 – confligge con le disposizioni di cui all’art. 3, 2° comma, del D. Lgs n. 109 del 1998 – “per particolari prestazioni gli enti erogatori possono, ai sensi dell’articolo 59, comma 52, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, assumere come unità di riferimento una composizione del nucleo familiare diversa da quella prevista dall’articolo 2, comma 1. In tal caso si applica il parametro appropriato della scala di equivalenza di cui alla tabella 2” - nella portata precettiva desumibile da quanto previsto dall’art. 2, comma 6° (“le disposizioni del presente decreto non modificano la disciplina relativa ai soggetti tenuti alla prestazione degli alimenti ai sensi dell’art. 443 del codice civile e no possono essere interpretate nel senso dell’attribuzione agli enti erogatori della facoltà di cui l’articolo 438, primo comma, del codice civile nei confronti dei componenti il nucleo familiare del richiedente la prestazione sociale agevolata”) e dall’art. 3, comma 2 ter (“limitatamente alle prestazioni sociali agevolate assicurate nell’ambito di percorsi assistenziali integrati di natura sociosanitaria, erogate a domicilio o in ambiente residenziale a ciclo diurno o continuativo, rivolte (… omissis …) a soggetti ultrasessantacinquenni la ci autosufficienza fisica o psichica sia stata accertata dalle aziende sanitarie locali, le disposizioni del presente decreto si applicano nei limiti stabiliti con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta dei Ministri per la solidarietà sociale e della sanità. Il suddetto decreto è adottato, previa intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, al fine di favorire la permanenza dell’assistito presso il nucleo familiare di appartenenza e di evidenziare la situazione economica del solo assistito; anche in relazione alle modalità di contribuzione al costo della prestazione, e sulla base delle indicazioni contenute nell’atto di indirizzo e coordinamento di cui all’articolo 3-septies, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni”) introdotti dal D. Lgs n. 130 del 2000. A supporto della tesi sostenuta, i ricorrenti adducono una valenza meramente interpretativa delle norme introdotte con il D. Lgs n. 130 del 2000, con una conseguente immediata operatività delle stesse anche in relazione ai provvedimenti adottati – come nel caso di specie – prima della loro entrata in vigore. Peraltro, a sostegno dell’invocato carattere interpretativo – e della correlata retroattività – i ricorrenti non offrono alcun argomento, né il Collegio ravvisa elementi che consentano di suffragare tale tesi, che resta solo enunciata ed indimostrata. Ne consegue che la disciplina applicabile al caso di specie è quella rinvenibile nell’art. 3, comma 2°, del D. Lgs. n. 198 del 1998 che contempla la facoltà di assumere come unità di riferimento una composizione del nucleo familiare diversa da quella prevista dall’art. 2, comma 1° (“… nucleo familiare composto dal richiedente medesimo, dai soggetti con i quali convive e da quelli considerati a suo carico ai fini IRPEF”). Ed in tale disciplina non è dato rinvenire alcuna preclusione all’inclusione dei figli nell’ambito del nucleo familiare a carico del quale può essere posto un onere contributivo quale quello per cui è causa. Il ricorso, pertanto, va respinto. Sussistono, tuttavia, equi motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana - Sezione I, previa dichiarazione della carenza di legittimazione attiva del CODACONS Toscana e della A.DI.N.A., respinge il ricorso n.2598/2000 meglio indicato in epigrafe. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze, in data 4 maggio 2005 dal Tribunale amministrativo regionale della Toscana in Camera di consiglio, con l'intervento dei signori: Giovanni Vacirca Presidente Andrea Migliozzi Consigliere Eleonora Di Santo Consigliere rel. est.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 1 SETTEMBRE 2005