REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA SEZIONE SECONDA

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 1536/2001 proposto dal signor Raimondo Satta, rappresentato e difeso dall'avv. Pietro Corda, con elezione di domicilio in Cagliari, via Einstein n. 7, presso lo studio dell’avvocato Giuseppe Del Rio;

contro

il Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali ed il Soprintendente di Sassari e Nuoro, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato;

per l'annullamento del decreto n. 355/2001 del 13/9/2001 della Soprintendenza per i Beni Ambientali, Architettonici, Artistici e Storici di Sassari e Nuoro, che ha annullato il provvedimento prot. n. 1003 del 2/7/2001 con il quale l’Assessorato regionale della Pubblica Istruzione e Beni Culturali -Servizio tutela del paesaggio- ha autorizzato il ricorrente alla realizzazione della chiesa del borgo di Abbiadori nel comune di Arzachena.

VISTO il ricorso con i relativi allegati; VISTO l’atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni statali intimate; VISTI gli atti tutti della causa; NOMINATO relatore per la pubblica udienza del 11 maggio 2005 il consigliere Rosa Panunzio; UDITI gli avvocati delle parti, come da separato verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente, parroco di Porto Cervo, ha chiesto all’amministrazione regionale l’autorizzazione paesaggistica per la realizzazione, nell’ambito del piano di lottizzazione “ Abbiadori”, di una chiesa. Con atto n. 1003 del 2/7/2001, il Direttore del Servizio di tutela del paesaggio di Sassari e Nuoro, ha rilasciato la richiesta autorizzazione e ha trasmesso gli atti alla Soprintendenza di Sassari, che, con atto del 25/7/2001 prot. 15427, spedito il 7/8/2001, ha dato comunicazione al ricorrente, al comune di Arzachena ed all’assessorato regionale della Pubblica Istruzione di avere ricevuto in data 18/7/2001 l’autorizzazione paesaggistica e la relativa documentazione, di avere avviato il procedimento di controllo e di avere nominato il responsabile del procedimento. La Sovrintendenza ha, quindi, annullato l’autorizzazione paesaggistica regionale, con decreto del 13/9/2001 n. 355/2001, prot. 18650. Contro tale provvedimento propone, l’interessato, ricorso giurisdizionale deducendo i seguenti motivi di censura: 1) violazione dell’art. 5 del D.M. 13.6.1991 n. 495, anche in relazione all’art. 4 ed al punto 4 della tabella “A” allegata allo stesso D.M. ed agli art. 7, 8 e 10 della legge 7 agosto 1990 n. 241; eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà e difetto di motivazione. L’amministrazione ha assegnato al ricorrente un termine per presentare memorie scritte e documenti sensibilmente inferiore rispetto a quello previsto nella normativa sopra citata. 2) Violazione dell’art. 2 del decreto 18.12.1996 del Direttore Generale per i Beni Ambientali e Paesaggistici; è stato violato il termine stabilito dal decreto con il quale il potere di controllo e di annullamento è stato delegato al Soprintendente, costui ha adottato il decreto impugnato non nell’esercizio di una propria autonoma competenza, bensì in virtù dei poteri conferitigli dalla delega del Direttore Generale. L’art. 2 di tale delega espressamente prevede che i provvedimenti adottati devono essere formalmente comunicati agli interessati al relativo procedimento, entro il termine perentorio di 60 giorni dal ricevimento dell’atto sottoposto controllo. 3) Violazione dell’articolo 151, quarto comma, del T.U. 29. 10. 1990, n. 490; violazione dell’articolo 3 della legge 7/8/1990 n. 241; eccesso di potere per illogicità, errore sui presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione; l’obbligo della motivazione è notevolmente attenuato nell’ipotesi in cui l’opera da realizzare ricada in un Piano di Lottizzazione approvato; inoltre la regione non ha fatto riferimento alle prescrizioni del P.T.P. n. 1 perché si tratta di normative che consentono l’intervento autorizzato, ricadendo lo stesso nell’ambito di un Piano di Lottizzazione convenzionato dove le opere di urbanizzazione erano già in avanzato stato di realizzazione prima del 17 novembre 1989 e al quale, pertanto, non si applicano le norme del P.T.P.; non vi erano comunque per tale area particolari prescrizioni, riguardando il decreto ministeriale di vincolo del 1966, l’intero territorio comunale. 4) Violazione e falsa applicazione dell’articolo 151, quarto comma del testo unico 490/1999; eccesso di potere per difetto d’istruttoria e di motivazione; il Soprintendente ha annullato l’autorizzazione fondando le proprie ragioni esclusivamente su questioni attinenti al merito e non alla legittimità, mentre non è consentito all’autorità statale procedere ad un riesame delle valutazioni tecnico-discrezionali di compatibilità paesaggistico-ambientale dell’intervento, compiute dalla regione, in sede di rilascio del provvedimento autorizzativo. Si è costituita in giudizio l’amministrazione intimata che, per il tramite della difesa erariale, eccepisce pregiudizialmente l’inammissibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse e, nel merito, controdeduce alle tesi esposte in ricorso chiedendone il rigetto, con vittoria di spese. Con ordinanza n. 546/2001 è stata accolta la domanda di sospensione dell’efficacia del provvedimento impugnato. Alla pubblica udienza del 11 maggio 2005, presenti i procuratori delle parti, la causa è stata assunta in decisione dal Tribunale.

DIRITTO

Deve essere esaminata, in quanto pregiudiziale, l’eccezione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza d’interesse, sollevata dalla difesa erariale, sotto due diversi profili. In primo luogo si assume che, in data 18 luglio 2002, l’odierno ricorrente ha ottenuto dalla Regione - Ufficio tutela del paesaggio di Sassari - una nuova autorizzazione paesaggistica in relazione alla quale, l’amministrazione statale, non ravvisando vizi di legittimità, non ha esercitato il proprio potere di annullamento, ai sensi dell’articolo 151 del T.U. 490/90. L’eccezione è infondata in fatto. Alla pubblica udienza di discussione, il difensore della parte attrice ha dichiarato che tale autorizzazione attiene ad una variante della chiesa (invero già edificata), in particolare riguarda la cripta della stessa: il chè non può far venir meno l’interesse alla decisione del ricorso, che riguarda la realizzabilità della chiesa nel suo complesso. Eccepisce, ancora, la difesa dello Stato che l’entrata in vigore della recente normativa di salvaguardia, introdotta con la legge regionale n. 8 del 25 novembre 2004 in materia di tutela di beni ambientali, precluderà, comunque, al ricorrente la realizzazione dell’opera, imponendogli di chiedere un’altra autorizzazione; pertanto, oggi, lo stesso non ha più alcun interesse ad ottenere il travolgimento dell’atto impugnato. L’eccezione deve essere respinta E’ decisivo, nella specie, rilevare che il procedimento si è concluso positivamente con il rilascio del nulla osta regionale il 2 luglio 2001, prima dell’entrata in vigore dell’invocata legge regionale, e che la fonte normativa legittimante l’azione amministrativa va ricercata nelle norme all’epoca vigenti, né il Collegio deve farsi carico di quella che potrà essere la successiva azione amministrativa. Le norme regionali hanno natura soprassessoria e vietano entro un lasso di tempo ben definito la sola realizzazione di determinate opere, introducendo quindi elementi inidonei ad incidere sulla persistenza dell’interesse alla soluzione giurisdizionale di controversie aventi ad oggetto la legittimità di provvedimenti e procedimenti abilitativi ormai conclusi. Passando al merito del ricorso ritiene, il Collegio, che questo sia fondato sotto gli assorbenti profili di cui al terzo e quarto motivo di censura, strettamente connessi fra loro, con i quali si contesta, da un lato, che sia sfuggito che l’opera in questione si inserisce in un piano di lottizzazione approvato e dall’altro, che l’annullamento della Sovrintendenza non è supportato da una logica, pertinente motivazione, basandosi esclusivamente su ragioni attinenti a valutazioni sul merito e non sulla legittimità dell’autorizzazione rilasciata dalla Regione. La Sesta sezione del Consiglio di Stato (sent. n. 971/2005), in linea con l’orientamento espresso con l’Adunanza Plenaria, nella pronuncia del 14 dicembre 2001 n. 9, ha confermato la ricostruzione del sistema dei rapporti tra Stato e Regioni in materia di gestione del vincolo paesistico, ponendo alcuni principi, da questo Tribunale condivisi (n. sent. Rasenti) : a) in sede di esame dell’istanza di autorizzazione paesistica, ai sensi dell’art. 82, comma 9, del D. L.vo. n. 616 del 1977 (come trasfuso nell’art. 151 del T. U. n. 490 del 1999), la Regione (o l’autorità designata dalla legge regionale) deve rispettare il principio-cardine della leale collaborazione con gli organi del Ministero, pertanto, dalla motivazione dell’autorizzazione si deve potere evincere che è essa è immune da profili di eccesso di potere, anche per quanto riguarda l’idoneità dell’istruttoria, l’apprezzamento di tutte le rilevanti circostanze di fatto e la non manifesta irragionevolezza della scelta effettuata sulla prevalenza di un valore in conflitto, diverso da quello tutelato in via primaria; b) in sede di esame del contenuto dell’autorizzazione paesistica e prima della conclusione del procedimento, il Ministero può motivatamente valutare se la gestione del vincolo avviene con un atto legittimo, rispettoso di tutti tali principi, e annullare l’autorizzazione che risulti illegittima sotto qualsiasi profilo di eccesso di potere (senza il bisogno di ricorrere in sede giurisdizionale e ancor prima della modifica dei luoghi), ma non può sovrapporre le proprie eventuali difformi valutazioni sulla modifica dell’area, se l’autorizzazione non risulti viziata. In particolare, sottolinea il Consiglio di Stato, “in relazione a tale ultimo aspetto…( l’A.P.) ha posto in evidenza che il provvedimento statale di annullamento dell’autorizzazione paesistica non può basarsi su una propria valutazione tecnico-discrezionale sugli interessi in conflitto e sul valore che in concreto deve prevalere, né può apoditticamente affermare che la realizzazione del progetto pregiudica i valori ambientali e paesaggistici, ma deve basarsi sull’esistenza di circostanze di fatto o di elementi specifici (da esporre nella motivazione), che non siano stati esaminati dall’autorità che ha emanato l’autorizzazione ovvero che siano stati da essa irrazionalmente valutati, in contrasto con la regola-cardine della leale cooperazione o con gli altri principio sulla legittimità dell’azione amministrativa”. Nel caso di specie, la Sovrintendenza ha annullato il nullaosta rilasciato al ricorrente dalla Regione, riscontrando, nella sostanza, un vizio formale (difetto di motivazione) ed un vizio sostanziale (difetto di istruttoria). 1) in ordine al difetto di motivazione, come la più recente giurisprudenza ha chiarito, la funzione della Sovrintendenza non ha il senso di un “controllo” di legalità, ma di cogestione del vincolo paesaggistico (A.P. n. 9 del 14/12/2001); conseguentemente, se entrambi i soggetti titolari della funzione (Stato e Regione o comune delegato) operano, seppur a livelli diversi, alla concreta gestione del vincolo, il rapporto fra gli stessi non può esprimersi in termini di contrapposizione, ma dev’essere, piuttosto, dominato dal principio di leale collaborazione. Da questo principio discende che “lo Stato non possa annullare l’autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla Regione, per il solo fatto che la stessa risulti carente di motivazione, potendo l’annullamento seguire solo laddove si dimostri necessario per il raggiungimento dei fini essenziali della tutela.” (TAR Sardegna, sent. n. 494/2003). La Sovrintendenza deve, allora, evidenziare l’esistenza di un’effettiva lesione dell’interesse sostanziale tutelato, lesione che sola può giustificare l’opposizione alla realizzazione del progetto. Certamente nell’atto impugnato non è dimostrato che l’annullamento sia necessario per il raggiungimento dei fini essenziali della tutela, né è stata evidenziata la manifesta irragionevolezza della scelta effettuata dalla amministrazione regionale. 2) Perde consistenza, a questo punto, la contestazione di “carenza di motivazione” per acquistare, invece, rilievo determinante quella di “difetto di istruttoria”, sollevata dalla Sovrintendenza sotto un unico profilo. Nel preambolo del decreto impugnato si afferma: “Considerato che il territorio in esame è disciplinato dalla normativa vincolante del vigente Piano Territoriale Paesistico n. 1 zona 2d* e il provvedimento regionale in esame non verifica la legittimità dell’intervento stesso con la normativa prevista dal P.T.P., evidenziando una grave carenza di istruttoria… ”. Ma, ad avviso del Collegio, tale carenza istruttoria non sussiste in quanto –giustamente- la Regione non ha fatto riferimento alla normativa vincolistica ed alle prescrizioni del P.T.P. n. 1. Trattasi, infatti, di prescrizioni che non rilevano nei confronti dell'intervento autorizzato, in quanto inserito in un Piano di lottizzazione convenzionato, già approvato sotto il profilo paesistico, le cui opere di urbanizzazione erano già avviate alla data del 17 novembre 1989 (circostanza affermata in ricorso e non smentita dall’amministrazione resistente) e che risulta, pertanto, fatto salvo dalle preclusioni e dai divieti del P.T.P. n. 1, ai sensi dell'articolo 3, comma 1°, lettera a), delle Norme di attuazione del Piano Territoriale Paesistico medesimo (in termini: TAR Sardegna, sent. n. 82/2005). In realtà, la Sovrintendenza ha formulato il proprio giudizio sulla incompatibilità dell’intervento con le esigenze di salvaguardia dell’area vincolata, solo a seguito di un non consentito riesame nel merito dell’autorizzazione regionale, sovrapponendo le proprie difformi valutazioni sull’opera da realizzare. Ne può avere rilevanza la considerazione che la valutazione della regione si sia tradotta “in una obiettiva deroga” al vincolo. Sotto quest’ultimo profilo, dalla costante giurisprudenza (cfr. TAR Sardegna, sent. n. 82/2004 e giurisprudenza ivi richiamata) è stato sottolineato che qualunque intervento sul territorio incide sul paesaggio, alterandone il preesistente assetto e la tutela di cui all’art. 151 del decreto legislativo n. 490/99 non comporta l’inedificabilità assoluta delle aree vincolate, ma subordina la detta edificabilità ad una verifica di compatibilità con la salvaguardia del valore tutelato. Conclusivamente, ritenendo il Collegio sussistenti i profili di eccesso di potere dedotti con i motivi indicati in narrativa sub 3) e 4), assorbiti gli altri motivi di censura, accoglie il ricorso ed annulla il provvedimento impugnato. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo

P.Q.M. IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA SENTENZA SECONDA

Accoglie il ricorso indicato in epigrafe e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato. Condanna l’amministrazione intimata al pagamento delle spese di giudizio, che liquida nella misura di € 1500,00 (millecinquecento/00) più IVA e CPA. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa. Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio, il giorno 11.5.2005 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, con l'intervento dei signori:

Lucia Tosti, Presidente; Rosa Panunzio, Consigliere – estensore; Silvio Ignazio Silvestri, Consigliere.

Depositata in segreteria oggi 08/07/2005