T.A.R. SARDEGNA - SEZIONE I - Sentenza 15 luglio 2005 n. 1651 Pres. P. Turco, Est. A Maggio Nuova Sardamag s.p.a. (Avv. G. Cossu), c. Ministero delle Finanze ed il Ministero dei Trasporti e della Marina Mercantile (Avv. Stato)

1. Giustizia Amministrativa – Processo – Fase cautelare – pronunce interlocutorie – nuova domanda fissazione udienza – obbligo – non sussiste.

2. Giurisdizione e competenza- demanio e patrimonio – controversie inerenti pagamento canoni in assenza di attività provvedimentale – giurisdizione ordinaria- sussiste.

1. Nel processo amministrativo la fase cautelare, destinata a risolversi con la pronuncia sulla domanda di sospensione dell'atto impugnato, o di altro provvedimento interinale richiesto, costituisce una fase autonoma e distinta rispetto al giudizio d'impugnazione, e non è idonea a esplicare effetti o comunque influenza sul rapporto processuale principale. Deve quindi escludersi che la fissazione della camera di consiglio per la discussione della richiesta di misura cautelare, e l’eventuale decisione istruttoria in quella sede emessa, possano consumare la domanda di fissazione d'udienza presentata per la discussione della causa nel merito. In altre parole le pronunce, anche interlocutorie, emesse nella fase cautelare, non consumano la domanda di fissazione d'udienza già presentata.

2. Ai sensi dell’art. 5, comma 2, della L. 6/12/1971 n°1034, spetta al giudice ordinario e non a quello amministrativo conoscere delle controversie inerenti il pagamento di indennità, canoni ed altri corrispettivi pretesi in considerazione della concessione o dell’anticipata occupazione di un’area demaniale, laddove, come nella fattispecie, non via sia alcuna interferenza con l’attività provvedimentale a monte

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA SEZIONE PRIMA

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sui ricorsi riuniti nn° 1648/94 e 315/97 proposti dalla Nuova Sardamag s.p.a., trasformatasi in Nuova Sardamag s.r.l. rappresentata e difesa dall’avv. prof. Giovanni Cossu, presso il cui studio, in Cagliari, via Satta n°33, è elettivamente domiciliata;

contro

il Ministero delle Finanze ed il Ministero dei Trasporti e della Marina Mercantile, in persona dei rispettivi Ministri in carica, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici in Cagliari, via Dante n° 23, sono legalmente domiciliati;

per l’annullamento il ricorso n° 1648/94: della nota 20/4/1994 n°800/94 con la quale la Direzione Compartimentale del Territorio per la Sardegna presso il Ministero delle Finanze ha ricalcolato il canone dovuto dalla Nuova Sardamag per l’utilizzazione, relativa al periodo 1/1/1984 – 30/4/1994, di beni del demanio marittimo ubicati in agro di S. Antioco, località Is Pruinis; della revoca dell’atto di sottomissione con cui era stata accordata alla ricorrente l’anticipata occupazione dei beni demaniali a cui si riferisce il canone richiesto; il ricorso n° 315/97: della nota 19/12/1996 n° 2306/96/D con cui la citata Direzione Compartimentale ha nuovamente calcolato il canone per l’occupazione del suddetto compendio demaniale

Visti i ricorsi con i relativi allegati. Visto l’atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni intimate in entrambi i ricorsi. Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese. Visti gli atti tutti della causa. Udita alla pubblica udienza del 15/6/2005 la relazione del dr. Alessandro Maggio e uditi altresì gli avocati delle parti come da separato verbale. Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO

La Sardamag s.p.a. successivamente denominata Nuova Sardamag s.p.a. e da ultimo trasformatasi in Nuova Sardamag s.r.l. ha chiesto la concessione demaniale di due aree ubicate in comune di S. Antioco, località Is Pruinis, una di Ha 49.63.00 e l’altra di mq 11.310. In relazione alla prima delle dette aree, l’Autorità marittima, con atto di sottomissione n°16/79 sottoscritto in data 15/2/1979, ha, poi, consentito alla suddetta società l’anticipata occupazione del bene. Con nota 20/4/1994 n°800/94 la Direzione Compartimentale del Territorio per la Sardegna presso il Ministero delle Finanze ha chiesto alla Nuova Sardamag s.r.l. il pagamento di ingenti somme di denaro a titolo di canoni per l’utilizzo delle dette aree: dal 1/1/1984 al 30/4/1994, relativamente alla prima delle dette aree, dal 1990 al 1993 con riguardo alla seconda. Con riferimento all’area di più vaste dimensioni, l’amministrazione finanziaria ha, tra l’altro, chiesto - a decorrere dal 20/11/1991 – la maggiorazione di cui all’art. 8 del D.L. 5/10/1993 n°400 conv. in L. 4/12/1993 n°494, dovuta a seguito della “revoca” dell’atto di sottomissione disposta con provvedimento in data 19/11/1991. Ritenendo richiesta di canoni e determinazione di revoca illegittime, la Nuova Sardamag s.r.l. le ha impugnate con ricorso n°1648/94. Queste le censure dedotte. 1) Nell’atto impugnato, che doveva essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, manca l’indicazione del termine e dell’autorità cui è possibile ricorrere. 2) Nella determinazione dell’importo richiesto l’amministrazione non ha tenuto conto delle somme già pagate dalla ricorrente e del contenziono in essere presso il Tribunale Civile di Cagliari. L’atto non è sorretto da una motivazione idonea a giustificare la pretesa dell’amministrazione. 3) L’atto oggetto di gravame stabilisce relativamente al periodo 1/1/1989 – 31/12/1989 che ai sensi dell’art. 1 del D.L. n°400/93, il canone base deve essere riferito a quello stabilito con il complesso procedimento di cui alle disposizioni attuative della L. n°160/1989. Al riguardo era stato emanato il decreto interministeriale 18/10/1990, che, però, è stato annullato dal T.A.R. Lazio con sentenza n°1465/1992. A prescindere da ciò dal provvedimento non emergono i criteri utilizzati per stabilire il canone base, tenuto conto che un anno prima, pur in presenza del medesimo quadro legislativo, il canone richiesto in relazione al periodo 1/1/1989 30/10/1989 era proporzionalmente assai inferiore. Altrettanto ingiustificati sono i canoni relativi agli anni successivi che prendono per base quello relativo all’anno 1989. Non è chiaro, del resto, se l’amministrazione abbia tenuto conto di quanto dalla ricorrente già versato. Ancora, appare errata l’applicazione dell’art. 1 del D.L. n°400/93 in quanto tale norma, facendo riferimento per la determinazione dei canoni al D.L. n°77/1989 conv. in L. n°160/1989, non può non tener presente l’emendamento introdotto con l’art. 12, comma 6, del D.L. n°90/1990 conv. in L. n°165/1990. 4) Il provvedimento impugnato è in contraddizione con precedenti atti della stessa amministrazione. 5) Non sussistono i presupposti per l’applicazione dell’art. 8 del D.L. n°400/1993 essendo il bene nel legittimo possesso della ricorrente. 6) L’atto di revoca è illegittimo in quanto smentito da ciò che emerge dal verbale in data 13/4/1992 dove la Commissione per la riconsegna dell’area occupata dalla ricorrente attesta che il possesso trova titolo nell’atto di sottomissione n°16/79 del 15/2/1979. Con motivi aggiunti, la ricorrente ha poi dedotto ulteriori censure. Queste le nuove doglianze. 7) La richiesta di adeguamento dei canoni impugnata è illegittima in quanto la pretesa creditoria nascente dall’utilizzazione dei sopra detti beni demaniali è stata integralmente soddisfatta dalla odierna istante sino all’ottobre 1993. L’art. 1 della L. n°494/1993 del resto, esclude l’aggiornamento dei canoni determinati, come nella fattispecie, in modo definitivo. 8) L’amministrazione ha determinato il canone base relativo all’anno 1989 facendo applicazione dei criteri di cui al D.M. 19/7/1989. Ma tale decreto, per espressa disposizione dell’art. 11, non è applicabile ai rapporti concessori sorti, come nel caso di specie, prima del gennaio 1989. Il calcolo è comunque stato effettuato violando l’art. 4 del D.M. in questione. Infatti non avendo la ricorrente l’area in uso esclusivo doveva essere effettuata la riduzione del 50%. E’, anche, infondata la pretesa di applicare la maggiorazione di cui all’art. 8 del D.L. n°400/1993, posto che la ricorrente è sempra stata nel legittimo possesso dell’area oggetto dell’atto di sottomissione n°16/79. 9) Per il principio del contrarius actus, il provvedimento di revoca del citato atto di sottomissione doveva essere adottato in base al procedimento seguito in occasione dell’emanazione dell’atto ritirato, cosa che nella specie non è avvenuta. La revoca è, altresì, illegittima, in quanto ha erroneamente interpretato la volontà della società, la quale si era limitata a chiedere di restituire parte dei beni occupati, avendoli ritenuti esuberanti rispetto alle proprie esigenze. 10) La revoca non è stata preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento. Con nuovo ricorso rubricato al n°315/97 la Nuova Sardamag. S.r.l., ha, poi, impugnato la nota 19/12/1996 n°2306/96/D, con cui la intimata Direzione Compartimentale del Territorio per la Sardegna, ribadita, in parte, la pretesa creditoria di cui alla precedente nota n°800/94 ha chiesto, con riguardo alle aree di cui sopra, il pagamento di canoni per ulteriori periodi di occupazione con la maggiorazione di cui all’art. 8, ed ha inoltre reclamato il pagamento dei canoni relativi all’occupazione di una terza area di mq 100. Queste le censure dedotte. 1) Relativamente alle somme riguardanti il periodo 1/1/1984 – 31/12/1993 l’infondatezza della pretesa discende dall’ordinanza interinale emessa dal Tribunale sul precedente ricorso n°1648/94. Le Somme relative all’area di 100 mq, non sono dovute in quanto l’area in questione non è occupata né utilizzata dalla ricorrente. In relazione alle ulteriori somme richieste non è chiaro come le stesse siano state determinate. 2) La nota impugnata è priva di motivazione tant’è che non è possibile comprendere come si sia giunti a quantificare le somme richieste. In ogni caso l’amministrazione finanziaria, per le annate sino al 1994, aveva già avanzato le proprie pretese di fronte al Tribunale Civile di Cagliari, per cui la richiesta di somme di cui oggi si discute è, con riferimento alle dette annate, priva di fondamento. Altrettanto deve dirsi con riguardo alle ulteriori annate dato che è in corso la procedura per la riconsegna dei beni, cosicché appare non corretta l’applicazione dell’art. 8 del D.L. n°400/1993 fatta dall’amministrazione. Si è costituita in giudizio l’amministrazione intimata depositando memoria con cui si è opposta all’accoglimento del ricorso. Alla pubblica udienza del 15/6/2005 la causa, su richiesta delle parti, è stata posta in decisione.

DIRITTO

Data l’evidente connessione i due ricorsi possono essere riuniti. In via pregiudiziale va esaminata la questione con cui la difesa erariale eccepisce l’intervenuta perenzione del ricorso n°1648/94, non essendo stata presentata nuova domanda di fissazione di udienza una volta eseguita l’ordinanza istruttoria di questo Tribunale 14 luglio 1994 n°691, eseguita il successivo 16 settembre. L’eccezione è infondata. Nel processo amministrativo la fase cautelare, destinata a risolversi con la pronuncia sulla domanda di sospensione dell'atto impugnato, o di altro provvedimento interinale richiesto, costituisce una fase autonoma e distinta rispetto al giudizio d'impugnazione, e non è idonea a esplicare effetti o comunque influenza sul rapporto processuale principale. Deve quindi escludersi che la fissazione della camera di consiglio per la discussione della richiesta di misura cautelare, e l’eventuale decisione istruttoria in quella sede emessa, possano consumare la domanda di fissazione d'udienza presentata per la discussione della causa nel merito. In altre parole le pronunce, anche interlocutorie, emesse nella fase cautelare, non consumano la domanda di fissazione d'udienza già presentata. In conclusione deve ritenersi, con la giurisprudenza pressoché unanime, che le decisioni rese nel corso del procedimento cautelare, anche se di natura istruttoria, non rilevano ai fini dell'art. 23 comma 6 della L. 6/12/1971 n° 1034, secondo cui l'istanza di fissazione di udienza deve essere rinnovata da una delle parti nel previsto termine biennale (Cons. Stato, IV Sez., 2/12/2003 n°7864, V Sez., 17/3/1998 n° 295 e 14 febbraio 1984 n. 129, contra T.A.R. Piemonte 27/2/1997 n°119). Nella fattispecie, pertanto, il fatto che la ricorrente non abbia rinnovato la domanda di fissazione di udienza, una volta ricevuto l’avviso di deposito degli atti prodotti dall’amministrazione in ottemperanza alla ordinanza collegiale istruttoria 14/7/1994 n° 691 assunta nella camera di consiglio fissata per l’esame della domanda di sospensiva, non può portare alla perenzione del ricorso. Può, dunque, procedersi all’esame del gravame n°1648/94, partendo dall’impugnazione rivolta contro l’atto di revoca in data 19/11/1991. Al riguardo la difesa erariale ne eccepisce la tardività. L’eccezione, peraltro solo genericamente prospettata, è però infondata, posto che non risulta che la ricorrente conoscesse l’atto di ritiro da data antecedente al sessantesimo giorno dalla notifica del ricorso. Nel merito è fondata la censura con cui l’odierna istante deduce che l’avversato provvedimento di secondo grado è stato adottato in violazione dell’art. 7 della L. 7/8/1990 n°241. Occorre premettere che col menzionato provvedimento l’autorità marittima ha ritirato un precedente atto di sottomissione con cui era stata accordata alla ricorrente l’anticipata occupazione di un’area di Ha 49.63.00. Diversamente da quanto affermato dall’intimata amministrazione (si veda memoria difensiva depositata in data 4/6/2005) l’atto in questione non si sostanzia in una mera presa d’atto dell’impossibilità di assentire la richiesta concessione demaniale, bensì in un vero e proprio provvedimento di secondo grado. La disposta revoca, dunque, incidendo negativamente nella sfera giuridica della società ricorrente, doveva essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, così come prescritto dal ricordato art. 7 della L. n°241/1990. Poiché l’adempimento in parola non risulta posto in essere, il provvedimento è inficiato dall’illegittimità dedotta. Né, contrariamente a quanto sostenuto dall’amministrazione resistente (si veda memoria difensiva depositata in data 21/1/1995), la comunicazione poteva essere omessa, per essere la ricorrente già a conoscenza del procedimento di riesame. Si sostiene, nella citata memoria, che l’invocata conoscenza emergerebbe dal fatto che la società aveva presentato istanza volta ad ottenere la riduzione dell’area occupata. Ma è agevole replicare che il provvedimento adottato è del tutto diverso da quello sollecitato, per cui l’onere di comunicazione di cui al citato art. 7 non può ritenersi escluso in base al principio che la comunicazione suddetta non è richiesta nei procedimenti iniziati ad istanza di parte. E d’altra parte, la citata istanza non manifesta certo conoscenza dell’avvio di un procedimento di revoca. Per questa parte il ricorso va, quindi, accolto e l’impugnato provvedimento di revoca annullato. Consegue da ciò, che la maggiorazione prevista dall’art. 8 del D.L. 5/10/1993 n°400, conv. in L. 4/12/1993 n°494, non è dovuta. Nella restante parte il ricorso non può essere esaminato nel merito difettando il Tribunale di giurisdizione. Ed invero, ai sensi dell’art. 5, comma 2, della L. 6/12/1971 n°1034, spetta al giudice ordinario e non a quello amministrativo conoscere delle controversie inerenti il pagamento di indennità, canoni ed altri corrispettivi pretesi in considerazione della concessione o dell’anticipata occupazione di un’area demaniale, laddove, come nella fattispecie, non via sia alcuna interferenza con l’attività provvedimentale a monte (cfr. T.A.R. Sardegna, Sez., I, 20/6/2005 n°1428 e 27/9/2004 n°1399, T.A.R. Veneto, Sez. I, 4/42002, n° 1269, nonché Cass, SS.UU, 6/6/2002 n °8227 e 19/11/2001, n° 14543). Il ricorso n° 315/97 va, invece integralmente, dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione. Il petitum sostanziale col medesimo introdotto, concerne, invero, soltanto la sussistenza o meno del credito vantato dall’Amministrazione finanziaria, mentre nessun atto di natura provvedimentale è stato col medesimo impugnato, atteso che con la determinazione gravata l’anzidetta amministrazione non ha esercitato alcun potere autoritativo ma si è limitata a quantificare, con atti di natura paritetica, il proprio presunto credito intimandone il pagamento. Sussistono validi motivi per disporre l’integrale compensazione di spese ed onorari di giudizio.

P.Q.M. IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA SEZIONE PRIMA

Riunisce i ricorsi in epigrafe. Accoglie la domanda impugnatoria proposta col ricorso n°1648/94 e annulla, per l’effetto, l’atto di revoca adottato in data 19/11/1991. Dichiara, nella restante parte, il medesimo ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione. Dichiara, altresì, inammissibile per difetto di giurisdizione il ricorso n°315/97. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Cagliari, in Camera di Consiglio, il 15-29/6/2005 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna con l’intervento dei Signori:

Paolo Turco, Presidente; Manfredo Atzeni, Consigliere; Alessandro Maggio, Consigliere - estensore.

Depositata in segreteria oggi: 15/07/2005