T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE II - Sentenza 19 luglio 2005 n. 5725 Pres. La Medica, Est. Bottiglieri Società Elia a r.l. (Avv. G. Valeri) c/ Regione Lazio (n.c.) e Comune di Pomezia (Avv. G. Di Battista)

1) Edilizia e Urbanistica - Art. 2, l. 19 novembre 1968, n. 1187 – Vincoli espropriativi – Reiterazione – Congrua motivazione – Necessità - Sussiste

2) Edilizia e urbanistica – Scelte urbanistiche della P.A. - Motivazione puntuale – Necessità – Sussiste – Fattispecie - Condizioni

1) La reiterazione di un vincolo espropriativo scaduto deve essere corredata da una congrua motivazione, in ordine alla persistente attualità degli interessi pubblici che, a suo tempo, ne hanno determinato l’apposizione, alla concreta fattibilità dell’intervento e alla mancanza di soluzioni alternative; tale motivazione non deve necessariamente essere puntuale, ovvero partitamene riferita alle singole proprietà interessate, ma deve supportare l’esito della comparazione tra gli interessi pubblici e privati coinvolti, in correlazione ai criteri di ordine tecnico-urbanistico seguiti per la redazione del progetto dell’intervento pianificatorio.

2) E’ necessaria una motivazione puntuale delle scelte urbanistiche, che tenga conto delle aspirazioni dei privati, quando particolari situazioni abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni e, particolarmente, quando esse comportino una specifica incidenza, in senso peggiorativo, su interessi particolarmente qualificati.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO Sezione Seconda

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 11018/99, proposto da Società Elia a r.l., in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Giovanni Valeri, presso il cui studio elettivamente domiciliano in Roma, via A. Baiamonti, n. 10;

CONTRO

- la Regione Lazio, in persona del Presidente p.t., non costituita in giudizio; - il Comune di Pomezia, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Giovanni Di Battista, presso il cui studio elettivamente domicilia in Roma, via della Giuliana, n. 38;

PER L'ANNULLAMENTO della determinazione della Giunta regionale di approvazione tacita, ex art. 4, ultimo comma, l.r. 36/87, del piano particolareggiato “Pomezia Centro”, nonché di ogni altro atto preordinato, connesso e conseguente, e, in particolare: della delibera del Consiglio Comunale di Pomezia, n. 85, del 25 ottobre 1995, di adozione del p.p. in questione; della delibera del Consiglio Comunale di Pomezia, n. 73, del 28 giugno 1996, di controdeduzioni alle osservazioni del menzionato p.p.; della delibera del Consiglio Comunale di Pomezia, n. 28, del 22 marzo 1999, di approvazione, per decorrenza dei termini di cui alla l.r. 36/87, art. 4, del p.p.e. “Pomezia Centro”.

Visto il ricorso; Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Pomezia; Viste le memorie depositate dalle parti; Visti gli atti tutti della causa; Relatore, alla pubblica udienza del 25 maggio 2005, la dr.ssa Anna Bottiglieri; uditi l’avv. Luisa Ponti, in delega, per parte ricorrente, e l’avv. A. Di Battista, in delega, per l’amministrazione comunale resistente. Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 26 luglio 1999, depositato il successivo 5 agosto, la istante società espone: di essere proprietaria in Comune di Pomezia di un’area di mq. 64.000, destinata dal piano regolatore generale, approvato con delibera regionale n. 4246/74, a parco pubblico; di aver diffidato l’amministrazione, a seguito della intervenuta decadenza della destinazione, per scadenza del termine quinquennale di cui all’art. 2, l. 1187/68, ad ottemperare all’obbligo di ricostituire la disciplina urbanistica della zona, obbligo accertato con sentenza da questo Tribunale, sez. I, e dal Consiglio di Stato, sez. IV (rispettivamente, nn. 114/90 e 226/92); che le parti pervenivano, successivamente, ad una proposta transattiva, in base alla quale la società avrebbe ceduto gratuitamente al Comune una parte dell’area (mq. 45.000), conservando la restante con possibilità di realizzarvi una determinata cubatura edilizia (mc. 58.000), proposta approvata dalla commissione urbanistica comunale nella seduta del 17 ottobre 1995. La ricorrente domanda, indi, l’annullamento degli atti di cui in epigrafe, con i quali, immediatamente dopo l’approvazione della proposta transattiva da parte della citata commissione, e invece di darvi seguito, il Comune ha provveduto ad adottare il piano particolareggiato “Pomezia Centro” in variante al p.r.g, destinando nuovamente l’area dei ricorrenti a servizi pubblici (delibera n. 85/95), a respingere le osservazioni della ricorrente medesima (delibera n. 73/96), e a prendere atto dell’intervenuta approvazione regionale del piano, per decorrenza dei termini ex art. 4, l.r. 36/87 (delibera n. 28/99). Avverso gli atti impugnati vengono dedotte, in diritto, le seguenti censure: 1) violazione e falsa applicazione artt. 10 nonché 13 e ss., l. 1150/42 – contraddittorietà – carenza dei presupposti; 2) violazione e falsa applicazione artt. 10 nonchè 13 e ss., l. 1150/ 42, e d.m. 1444/68 – eccesso di potere per carenza di motivazione; 3) violazione e falsa applicazione artt. 10 e 16, l. 1150/42, nonché art. 41, l.r. 36/87 – incompetenza; 4) violazione e falsa applicazione art. 10, l. 1150/42 – eccesso di potere per difetto di motivazione. Lamenta, in particolare, la ricorrente società: la carenza dei presupposti per la previsione dello strumento attuativo, stante il sostanziale completamento urbanizzativo e costruttivo del comprensorio considerato, attestato dalla stessa relazione tecnica al piano; la sufficienza degli standards esistenti, nonchè la carenza di motivazione della scelta del sovradimensionamento degli stessi; l’indebita sostituzione del Comune all’amministrazione regionale, nel prendere atto dell’intervenuta approvazione del piano in esame per silenzio-assenso, ritenendo che “…le opposizioni e le osservazioni presentate avverso le prescrizioni del p.p.e. predetto debbano ritenersi decise in conformità alle relative controdeduzioni comunali…”; la reiterazione del preesistente vincolo espropriativo scaduto, non sorretta da specifica e congrua motivazione né dalla previsione di indennizzo, nonché la mancata puntuale considerazione delle legittime e consolidate aspettative dell’interessata ad un riconoscimento, sia pur parziale, della edificabilità dell’area. Si è costituita in giudizio, per resistere al ricorso, l’intimata amministrazione comunale. Le parti hanno affidato a memorie successivamente depositate lo sviluppo delle proprie tesi difensive. Indi la causa è stata chiamata, per la delibazione del merito, alla pubblica udienza del 25 maggio 2005. DIRITTO 1. Viene all’odierno esame del Collegio la questione inerente la legittimità di tre deliberazioni del Comune di Pomezia, con le quali l’amministrazione ha adottato il piano particolareggiato “Pomezia Centro” in variante al p.r.g, destinando l’area di proprietà della ricorrente a servizi pubblici (delibera n. 85/95), ha respinto le osservazioni della medesima (delibera n. 73/96), ed ha preso atto dell’intervenuta approvazione regionale del piano, per decorrenza dei termini ex art. 4, l.r. 36/87, ritenendo che “…le opposizioni e le osservazioni presentate avverso le prescrizioni del p.p.e. predetto debbano ritenersi decise in conformità alle relative controdeduzioni comunali…” (delibera n. 28/99). Espone, a riguardo, la ricorrente, che l’area in questione, di mq. 64.000, risultava destinata dal piano regolatore generale, approvato con delibera regionale n. 4246/74, a parco pubblico, e che, a seguito della intervenuta decadenza della destinazione, per scadenza del termine quinquennale di cui all’art. 2, l. 1187/68, e dell’accertamento giudiziale dell’obbligo, in capo al Comune, di ricostituire la disciplina urbanistica della zona (sentenze TAR Lazio, sez. I, n. 114/90 e Consiglio di Stato, sez. IV, n. 226/92), le parti pervenivano, nel periodo immediatamente precedente l’adozione del piano in questione, ad una proposta transattiva, in base alla quale la società avrebbe ceduto gratuitamente al Comune una parte dell’area (mq. 45.000), conservando la restante con possibilità di realizzarvi una determinata cubatura edilizia (mc. 58.000), proposta approvata dalla commissione urbanistica comunale nella seduta del 17 ottobre 1995. Avverso l’atto impugnato vengono dedotte le seguenti censure: 1) violazione e falsa applicazione artt. 10 nonché 13 e ss., l. 1150/42 – contraddittorietà – carenza dei presupposti; 2) violazione e falsa applicazione artt. 10 nonchè 13 e ss., l. 1150/42, e d.m. 1444/68 – eccesso di potere per carenza di motivazione; 3) violazione e falsa applicazione artt. 10 e 16, l. 1150/42, nonché art. 41, l.r. 36/87 – incompetenza; 4) violazione e falsa applicazione art. 10, l. 1150/42 – eccesso di potere per difetto di motivazione. Lamenta, in particolare, la ricorrente società: la carenza dei presupposti per la previsione dello strumento attuativo, stante il sostanziale completamento urbanizzativo e costruttivo del comprensorio considerato, attestato dalla stessa relazione tecnica al piano; la sufficienza degli standards esistenti, nonchè la carenza di motivazione della scelta del sovradimensionamento degli stessi; l’indebita sostituzione del Comune all’amministrazione regionale, nel prendere atto dell’intervenuta approvazione del piano in esame per silenzio-assenso, ritenendo che “…le opposizioni e le osservazioni presentate avverso le prescrizioni del p.p.e. predetto debbano ritenersi decise in conformità alle relative controdeduzioni comunali…”; la reiterazione del preesistente vincolo espropriativo scaduto, non sorretta da specifica e congrua motivazione né dalla previsione di indennizzo, nonché la mancata puntuale considerazione delle legittime e consolidate aspettative dell’interessata ad un riconoscimento, sia pur parziale, della edificabilità dell’area. Con memoria depositata in data 13 maggio 2005, la ricorrente ha rappresentato che, in ordine alla medesima vicenda suesposta, con sentenza del 2 agosto 2001, in atti, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, nell’ambito del ricorso proposto dalla società stessa, ha accertato la violazione dell’art. 1 del Protocollo n. 1 della Convenzione Europea. 2. Il Collegio osserva, a riguardo, quanto segue. Il piano particolareggiato condivide con altri piani urbanistici attuativi la finalità, consistente nella destinazione a regolare sia un’area del tutto inedificata, sia zone parzialmente urbanizzate, nelle quali si configuri un’esigenza di raccordo con il preesistente aggregato abitativo o di potenziamento delle opere d’urbanizzazione. La pianificazione dell’urbanizzazione, invero, può essere doverosa, fino a quando conserva una qualche utile funzione, anche in aree compromesse o urbanizzate. Tale seconda ipotesi si rinviene nella fattispecie in esame, nella quale l’adozione del piano particolareggiato concerne una zona che la relazione tecnica al piano riconosce pressoché completamente edificata e dotata di opere di urbanizzazione che, però, “…necessitano di un adeguamento funzionale e localizzativo ai fini della loro fruibilità.” (pag. 5). Peraltro, con i provvedimenti in esame l’amministrazione ha, altresì, reiterato il vincolo di natura espropriativa, scaduto per decorso del termine quinquennale di cui all’art. 2, l. 19 novembre 1968, n. 1187, gravante sull’area di proprietà ricorrente. Ciò posto, la reiterazione del vincolo espropriativo scaduto, com’è noto, deve essere corredata da una congrua motivazione, in ordine alla persistente attualità degli interessi pubblici che, a suo tempo, ne hanno determinato l’apposizione, alla concreta fattibilità dell’intervento e alla mancanza di soluzioni alternative (ex multis, C. Stato, sez. IV, 03-07-2000, n. 3646; sez. II, 21-02-1996, n. 2402), motivazione che non deve necessariamente essere puntuale, ovvero partitamene riferita alle singole proprietà interessate, ma che, in correlazione ai criteri di ordine tecnico-urbanistico seguiti per la redazione del progetto dell’intervento pianificatorio (C. Stato, sez. IV, 25-07-2001, n. 4077), deve, in ogni caso, supportare l’esito della comparazione tra gli interessi pubblici e privati coinvolti. Una motivazione puntuale delle scelte urbanistiche, che tenga conto delle aspirazioni dei privati, si configura, invece, necessaria quando particolari situazioni abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni e, particolarmente, quando esse comportino una specifica incidenza, in senso peggiorativo, su interessi particolarmente qualificati (cfr. C. Stato, sez. IV, 08-02-1999, n. 121, 06-03-1998, n. 382), qual è quello vantato dalla ricorrente alla luce della positiva determinazione assunta dall’amministrazione con riguardo alla proposta transattiva relativa alla destinazione dell’area de qua successivamente alla scadenza del vincolo originariamente posto dal piano regolatore. Occorre, pertanto, verificare, alla luce delle doglianze proposte in ricorso, se, nella fattispecie, la motivazione delle scelte pianificatorie in contestazione (servizi pubblici e verde), possa ritenersi congrua sotto entrambi i suaccennati profili. La risposta è negativa. 3. In primo luogo, la relazione tecnica allegata al piano particolareggiato non contiene alcuna motivazione puntuale delle scelte urbanistiche sottese alla rinnovata compressione delle facoltà proprietarie in argomento. Né la medesima relazione si sofferma sull’affidamento ingenerato nei ricorrenti dal corso positivo del procedimento volto a individuare transattivamente la destinazione dell’area di cui trattasi (parere favorevole della commissione urbanistica comunale), con previsione di cessione al comune della gran parte della stessa e di edificabilità del restante. Alcun utile elemento si rinviene, poi, a riguardo, nei chiarimenti inviati alla regione in ordine alle controdeduzioni al piano adottato, di cui alla nota 10 gennaio 1996, n. 59419, che si limita a ricostruire le vicende inerenti la proprietà società Elia, senza soffermarsi sulle ragioni che hanno indotto l’amministrazione ad accogliere, in fase di discussione finale, l’emendamento volto ad eliminare lo schema di norma tecnica attuativa nella quale erano state trasfuse le determinazioni transattive intervenute con la società stessa. E neanche l’illustrazione dei criteri generali dell’intervento, per la parte di interesse nel presente giudizio, può adeguatamente supportare la rinnovazione del risalente sacrificio inferto alla proprietà, limitandosi la relazione tecnica ad esporre, in via generale, l’interesse pubblico alla dotazione di standards, senza dare contezza della sorte delle precedenti determinazioni scadute e senza addurre alcuna ragionevole motivazione in ordine alle circostanze che inducono, all’attualità, a permettere di confidare, in generale, nella serietà degli intenti amministrativi, ed, in particolare, nell’effettiva necessità dell’opera pubblica e nella relativa localizzazione. E ciò anche in considerazione dell’impianto complessivo delle argomentazioni motivazionali del piano particolareggiato (pagg. 3 e 4), ove si espone che i lotti liberi in zona B e C all’epoca di approvazione del piano regolatore generale sono stati quasi tutti utilizzati mediante il rilascio di provvedimenti abilitativi e in assenza del previsto piano particolareggiato, sulla base dell’indice di fabbricabilità fondiaria per essi fissato dalle norme tecniche di attuazione, stante la decadenza dell’efficacia delle relative prescrizioni per inutile decorso del quinquennio, ex lege 11 novembre 1968, n. 1187 e l’inapplicabilità delle disposizioni di cui alla l.r. 22 luglio 1974, n. 34, sulle lottizzazioni a scopo edilizio, in quanto la edificazione sui residui lotti edificabili, ancorchè considerati nel loro insieme, non comportava l’esigenza di nuove opere di urbanizzazione, né l’incremento di quelle esistenti o comunque previste dal piano (pagg. 3 e 4). Analoga situazione viene poi riferita per le aree ricadenti in zona F. Prosegue, poi, la medesima relazione, illustrando che la consistente concentrazione abitativa nelle zone B, C ed F ha determinato, nel tempo, il manifestarsi di carenze funzionali nell’articolato urbanizzativo, soprattutto nel settore della viabilità interna, non soddisfatte dalla realizzazione dei complessi edilizi previsti nelle zone di espansione residenziale. Di talchè il piano particolareggiato in esame si propone di conseguire, compatibilmente con la situazione di fatto, l’obiettivo della ristrutturazione urbanistica delle citate zone, e ciò attraverso la razionalizzazione della maglia viaria esistente e l’adeguamento degli spazi pubblici agli standards prescritti (pag. 6), ma senza mai chiarire come tali esigenze si concretizzino in relazione alla proprietà ricorrente, né all’area su cui essa insiste, e come le medesime comportino necessariamente il definitivo superamento delle determinazioni amministrative meno gravose già assunte in itinere nei riguardi della medesima. Il percorso argomentativo di cui sopra non risulta, inoltre, convincente, anche perché le descritte notazioni, avulse da qualsiasi riferimento ad elementi, anche temporali, più specifici, non consentono di percepire le cause (ma solo gli effetti) che hanno determinato l’avvicendamento di esigenze così contrapposte da permettere la sovrapposizione, nel tempo e nell’area considerata, di tre diverse valutazioni amministrative circa il grado di sufficienza delle opere di urbanizzazione (quello di cui alle scelte originarie di piano regolatore, quello sottostante al rilascio di singole concessioni edilizie successivamente alla scadenza dei vincoli di piano, e, infine, quello dell’esigenza del reperimento di nuovi standards nella rilevante misura prevista, con immotivata negazione di ogni diversa determinazione consensualmente raggiunta), e ciò, per giunta, nella rilevata costanza del numero di abitanti (pag. 11). Di talchè non appare possibile attribuire alla relazione l’attestazione di quella documentata esistenza dei problemi che avevano a suo tempo legittimato l’imposizione del vincolo, che può legittimare la reiterazione dei vincoli scaduti senza bisogno di una rinnovata indagine condotta sulle singole aree, al fine di accertare la persistente necessità di disporre di esse (C. Stato, sez. IV, 08-05-1995, n. 317). Senza contare, infine, che, come già sopra riferito, manca del tutto l’apprezzamento della particolare situazione di affidamento creatasi in capo alla ricorrente per effetto delle più favorevoli determinazioni già espresse, ancorché provvisoriamente, in ordine all’ipotesi transattiva descritta. Resta solo da aggiungere che le difese formulate dall’amministrazione resistente non offrono alcun chiarimento sulle vicende di che trattasi, limitandosi a richiamare le motivazioni di cui alla relazione tecnica. 4. Da ultimo, quanto all’eccezione sollevata dalla difesa comunale in ordine al parziale difetto di interesse a ricorrere, per effetto dell’art. 6 delle norme tecniche attuative del p.r.g., non impugnato, che limita fortemente la edificazione privata in tutte le aree ricadenti nella zona B, basti, in proposito, osservare, per escluderne la fondatezza, che sussiste l’interesse dei proprietari a contrastare determinazioni urbanistiche sopravvenute idonee ad incidere sull’assetto proprietario stesso, a prescindere dalla estensione dell’ambito delle facoltà dominicali concretamente esercitabili alla luce della originaria pianificazione territoriale. 5. Per tutti i suesposti motivi, ritenuta la fondatezza delle assorbenti censure, in più parti avanzate in ricorso, in ordine alla carente motivazione degli atti impugnati, va disposto l’annullamento degli stessi, per quanto di interesse nel presente giudizio. Le spese, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.   P. Q. M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 11018/99, proposto da Società Elia a r.l., come in epigrafe, lo accoglie, disponendo, per l’effetto, l’annullamento degli atti impugnati, per quanto di interesse nel presente giudizio. Condanna il Comune di Pomezia al pagamento, in favore dei ricorrenti, delle spese di giudizio, che si liquidano in complessivi Euro 2.500,00 (duemilacinquecento). Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa. Così deciso in Roma, dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda, nella camera di consiglio del 25 maggio 2005.

Domenico LA MEDICA Presidente Francesco RICCIO Consigliere Anna BOTTIGLIERI Ref., estensore.