T.A.R. LIGURIA - GENOVA - SEZIONE I - Sentenza 8 aprile 2005 n. 459 Pres. Vivenzio, Est. Caputo Ric. Ignazio Messina & C. s.p.a. contro Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti

Navigazione marittima – pilotaggio obbligatorio nel porto – normale facoltatività - decreto che rende obbligatorio il servizio – puntuale motivazione e comparazione di interessi – obbligatorietà.

Stante la normale facoltatività del servizio (cfr. art. 87 Cod. nav.; art. 14 legge n. 84 del 1994), in tema di pilotaggio obbligatorio all’interno dei Porti, l’Amministrazione, nel disporla in via derogatoria, deve motivare puntualmente circa le ragioni della misura e valutare comparativamente gli interessi pubblici alla sicurezza con quelli privati relativi al risparmio del costo del servizio. Pertanto, è illegittimo il decreto del Direttore Generale della Direzione per le Infrastrutture della navigazione marittima che disponga in tal senso senza fare riferimento alle specifiche esigenze di sicurezza, alle caratteristiche dei luoghi, al traffico navale e non tenga conto di altre eventuali soluzioni tecniche che consentano l’espletamento di un servizio alternativo.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA LIGURIA SEZIONE PRIMA

nelle persone dei Signori - Renato Vivenzio Presidente - Raffaele Prosperi Consigliere - Mario Oreste Caputo Consigliere, rel. ed est. ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Sul ricorso n. 1106/2003 R.G.R. proposto da

Ignazio Messina & C. s.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’ avv. L. Cocchi ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Genova, via Macaggi n.21/5 - ricorrente -

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Genova domiciliataria ex lege in viale Brigate Partigiane n.2 - resistente -

e nei confronti

del Corpo dei Piloti del Porto di Genova, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avv.ti S.M. Carbone e F. Munari ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest’ultimo in Genova L.go S. Giuseppe n.3/23

per l'annullamento del decreto del Direttore generale della Direzione per le Infrastrutture della navigazione maritime del 4.07.03 avente ad oggetto la disciplina del servizio obbligatorio di pilotaggio nel Porto di Genova; nonché di ogni altro atto presupposto o conseguente.

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione e del controinteressato; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Udita alla pubblica udienza del 11.11.04 la relazione del Consigliere O.M.Caputo e uditi, altresì, l'avv. L.Cocchi per la Società ricorrente, l'avvocato dello Stato Guerra per l'amministrazione resistente nonché l’Avv. Gerbi per delega per il controinteressato.

FATTO

La società ricorrente, compagnia di navigazione marittima terminalista nel porto di Genova e concessionaria dell’area portuale Molo Nino Ronco, ha impugnato il decreto del Direttore generale della Direzione per le infrastrutture della navigazione marittima con il quale è stato istituito e disciplinato il pilotaggio obbligatorio all’interno del porto di Genova. In narrativa dell’atto introduttivo si premette che: - il porto di Genova è dotato di un sistema di controllo radar che consente in continuo la prestazione dell’assistenza del comandante della nave che attracca alle banchine; - l’attracco delle navi della compagnia al terminal è reso agevole dalle loro particolari caratteristiche di maneggevolezza; - per contenere gli oneri economici ed in applicazione delle regole comunitarie, intese a garantire la concorrenza ed assicurare l’autoproduzione dei servizi, la ricorrente chiedeva l’esenzione dall’obbligo del pilotaggio; - l’amministrazione, in risposta, negava l’esenzione ed adottava il decreto del 22.05.01 con il quale veniva prescritto l’obbligatorietà del servizio di pilotaggio; - all’asito dell’impugnazione giurisdizionale di tale imposizione da parte del ricorrente, il Tar con sentenza n. 825/02, confermata in appello dal Consiglio di Stato ( n.1922/03), annullava il decreto; - ciò nonostante, l’amministrazione, anziché conformarsi alle lineee guida scaturenti dal giudicato, richiamando il D.M. 30.12.92, con l’atto impugnato imponeva nuovamente l’obbligatorietà del servizio di pilotaggio. Da qui l’impugnazione affidata ai seguenti motivi: I) Violazione e falsa applicazione degli artt. 87 cod. nav. e 14, comma 1 bis e ter, l. n. 84/94 come mod. l. n. 186/2000. Incompetenza, eccesso di potere; La competenza nell’adottare il decreto impugnato, atto di alta amministrazione, sarebbe riservata al Ministro. Inoltre non sarebbe stata raggiunta l’intesa prescritta dall’art. 14 l. cit. necessario presupposto per assumere il decreto. II) Violazione stesse norme sotto altro profilo. Difetto di istruttoria; mancata esecuzione delle sentenze n. 825/2002 del Tar Liguria e n. 1922/02 del Consiglio di Stato; L’amministrazione non avrebbe tenuto in alcuna considerazione le sentenze che hanno annullato il precedente decreto, impositivo del servizio obbligatorio, richiamando il D.M. del 1992 già espunto quanto ad efficacia dispositiva in forza di dette pronunce. III) Violazione stesse norme sotto altro profilo. Ecceso di potere, violazione dell’art. 3 l. n. 241/90. Illogicità, sviamento di potere; Il provvedimento impugnato, derogatorio di un regime ordinario affatto facoltativo, non sarebbe sorretto da adeguata motivazione. IV) Violazione stesse norme nonché del principio di proporzionalità e/o razionalità. Eccesso di potere sotto diversdi profili sintomatici; Sarebbero violati i principi di proporzionalità e razionalità laddove vengono imposte prestazioni antitetiche alle regole sulla concorrenza e sull’autoproduzione dei servizi di fonte comunitaria. V) Violazione stesse norme sotto altro profilo. Violazione del principio di partecipazione dell’interessato nel procedimento amministrativo; La ricorrente non avrebbe avuto modo di partecipare effettivamente al procedimento sfociante nel decreto impugnato lesivo dei propri interessi. Al petitum di annullamento si è cumulato quello inteso ad ottenere il risarcimento dei danni conseguenti all’illegittima imposizione delle prestazioni oggetto del corrispettivo versato dalla ricorrente. L’amministrazione e il Corpo dei piloti controinteressato si sono costituiti in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso. Alla pubblica udienza del 11.11.2004 la causa su richiesta delle parti è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

La questione all’esame riguarda la legittimità del decreto adottato dalla Direzione per le infrastrutture della navigazione marittima e interna avente ad oggetto l’istituzione e la disciplina del servizio obbligatorio del pilotaggio nel porto di Genova. Cumulativamente la società di navigazione ricorrente, terminalista e concessionaria di area portuale all’interno del porto, ha proposto azione di risarcimento dei danni individuati nell’esborso del corrispettivo versato per il servizio di pilotaggio illegittimamente imposto dall’amministrazione sia con un precedente decreto già annullato che con quello impugnato, cioè per un periodo di tempo che ha inzio dal 21.05.01 fino a tutt’oggi. Le articolate censure prendono le mosse da un principale schema argomentativo del tutto condivisibile: - il servizio di pilotaggio, ai sensi dell’art. 87 cod. nav, letteralmente intepretato, è facoltativo; - lo ius superveniens, di cui all’art. 14, comma 1 bis e ter, l. n. 84/94 come modificato dalla l. n. 186/2000 innovativo limitatamente al riparto di competenze tra autorità statale e portuale, conferma sostanzialmente il regime facoltativo del servizio di pilotaggio; - si è consolidato un orientamento giurisprudenziale di cui alle sentenze n. 825/01 del Tar Liguria e nn. 1922/03 e n.80/04 della VI sezione del Consiglio di Stato che ha di fatto avallato la facoltatività del servizio. Da tale univoco orientamento, che questo collegio pienamente condivide, non si ha motivo per discostarsi nel presente caso. Dal combinato disposto desumibile dagli artt. 87 , comma 1, cod. nav. e 14 l. n. 84 del 1994 emerge infatti che: il pilotaggio obbligatorio è previsto “nei luoghi dove è riconosciuita l’opportunità”; (solo) esigenze “di sicurezza della navigazione e dell’approdo” possono consentire l’imposizione obbligatoria del servizio; “l’obbligatorietà (in disparte la questione della competenza su cui infra) è stabilita con decreto”. La natura assolutamente derogatoria all’ordinario regime di facoltatività del servizio conforma in modo stringente l’imposizione obbligatoria. Si è infatti chiarito che l’amministrazione comparando gli interessi pubblici alla sicurezza, sottesi all’imposizione dell’obbligo del pilotaggio, con quelli privati, individuati nel risparmio del costo del servizio, deve fare perspicuo riferimento ad una serie di criteri oggettivi e segnatamente: le specifiche esigenze di sicurezza, le caratteristiche dei luoghi e del traffico navale e di ogni altra circostanza, requisito o soluzione tecnica che consenta l’espletamento di un servizio ad esso alternativo ( cfr. Cons. St., sez. VI, 14 gennaio 2004 n.80). Del resto costituisce orientamento consolidato quello a mente del quale maggiore è la discrezionalità tecnica esercitata nell’imposizione di un regime derogatorio, tanto più esteso è per tipo ed interessi coinvolti il controllo giurisdizionale della scelta operata dall’amministrazione (cfr., da ultimo, Cons. St., sez. VI, 14 giugno 2004 n. 386). Soprattutto nei casi in cui, come quello che ne occupa, la valutazione operata dall’amministrazione coinvolga interessi legati alla riduzione dei costi che incidano sulla concorrenza di servizi prestati in ambito comunitario; cioè in un regime sempre più caratterizzato dalla propensione all’autopruduzione. Lo scrutinio degli atti del procedimento evidenzia lo scarto strutturale sul piano motivazionale fra i principi richiamati e il decreto impugnato. In esso non vengono analiticamente individuate le specifiche ragioni di sicurezza che sorreggono l’imposizione del servizio; non si dà conto delle catteristiche logistiche del porto di Genova né del tipo di imbarcazioni di proprietà della ricorrente; l’evoluzione tecnica del settore e dei congegni radar del porto di Genova non è attentamente valutata; il servizio via radio è ritenuto sostanzialmente insufficiente senza alcun concreto distinguo in ordine al tipo ed al percorso d’attracco. Fatti tutti che lo stesso rappresentante della ricorrente nella riunione istruttoria del 12.06.03 puntualamente ribadì, dopo che con formale comunicazione del 29.04.03, inviata alle amministrazioni competenti, ebbe modo di sollecitare un più puntuale riscontro dell’assetto giuridico scarurente dalle sentenza più volte richiamate. Ma non solo. Il primo motivo di censura si incentra sull’incompetenza del dirigente amministrativo individuando in capo al Ministro l’esclusiva titolarità della funzione di cui all’art. 87 cod. nav. In contrario, sul punto, va seguito l’indirizzo tracciato dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 80 del 2004 che, sulla scorta del coordinamento della disciplina di settore laddove più volte fa riferimento per tabulas al Ministro con quella generale che ha ri-disciplinato l’ordinamento dell’impiego con l’amministrazione (art. 70 , comma 6, d.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165), ha riconosciuto in capo al Dirigente dell’unità di gestione la competenza in materia. Tuttavia il fatto che non sia stata raggiunta alcuna fomale intesa tra l’autorità marittima statale e quella portuale, di cui alla’rt. 14, comma 1 bis, l. 84/94 non rimane senza conseguenza: semmai si traduce in una piu approfondita valutazione - nel caso si specie affatto omessa - dei presupposti di fatto e giuridici necessari per assumere ex uno latere la decisione di imporre l’obbligatorietà del servizio. Del resto, ad ulteriore dimostrazione della carenza istruttoria e del conseguente difetto di motivazione, lo stesso decreto impugnato afferma che “la prestazione del servizio obbligatorio di pilotaggio, di cui al D.M. 30 dicembre 1992, può essere resa a bordo della nave o, nei casi di cui agli artt. 2, 3 e 4 , da terra via radio”. A tacer d’altro, cioè anche voler pretermettere tutta la normativa successiva al D.M. citato che ha ridisegnato la disciplina della navigazione e dei servizi portuali (cfr. l. n. 186/2000), non va passato sotto silenzio il fatto che sia questo Tribunale che il Consiglio di Stato hanno radicalmente escluso la reviviscenza dei (successivi) decreti tutti anteriori al D.M. 22.05.2001 oggetto d’annullamento giurisdizionale. Icasticamente si è affermato che “Non può condividersi l’assunto della reviviscenza, a seguito dell’annullamento del provvedimento impugnato, di quello precedente del 1998, in quanto quest’ultimo deve ritenersi abrogato e sostituito dal successivo, e vale la regola secondo cui se un atto viene abrogato, lo stesso viene definitivamente meno e non rivive a seguito di caducazione dell’effetto abrogante”. Conclusivamente il decreto impugnato è illegittimo e deve pertanto essere annullato. Residua all’esame la domanda di risarcimento del danno peraltro infondata. Il danno da risarcire è individuato nel corrispettivo versato dall’impresa per il servizio di pilotaggio illegittimamente imposto. Si assume la sussistenza di un danno ragguagliato al costo di un servizio di cui comunque l’impresa ha usufruito; l’illegittimità del provvedimento impositivo non si traduce nell’illecieità del servizio: difetta in radice il nesso di causalità giuridica. Infatti il costo del servizio trae titolo dalla prestazione resa, che ha come presupposto la richiesta del servizio, ed il cui onere economico è presuntivamente riversato dal solvens armatore sui fruitori finali delle merci trasportate da questi. Pertanto, nel quadro generale del principio che fa salvo il diritto alle prestazioni di lavoro rese durante il perido in cui il rapporto ha avuto esecuzione (art. 2126 c.c.), la ricorrente, è venuta meno all’onere di provare i danni effettivamente subiti per l’imposizione del servizio di cui trattasi nella misura in cui non ha dimostrato che gli oneri conseguenti non sono stati traslati sul prezzo richiesto ai destinatari finali delle merci trasportate. Le spese di causa seguono la soccombenza e vengono liquidati come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria, Sezione prima definitivamente, pronunciando sul ricorso in epigrafe lo accoglie in parte annullando il provvedimento in epigrafe indicato. Respinge la domanda di risarcimento del danno. Condanna in solido, per la metà ciascuno, l’amministrazione resistente e il controinteressato Corpo dei Piloti di Genova al pagamento delle spese processuali in favore della ricorrente che si liquidano in complessivi 4000 euro. Spese compensate Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Genova, nella camera di consiglio del 11/11/2004.