| T.A.R. TOSCANA - FIRENZE - SEZIONE III - Sentenza 10 maggio 2005
n. 2086
E. Lazzeri Pres. M. Colombati Est.
E. Vannozzi (Avv. G. Iacomini) contro il Comune di Viareggio
(Avv.ti C. Narese e C. Buccheri) |
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1. Giurisdizione e competenza - Atto a contenuto
generale relativo alla fissazione dei criteri di determinazione
della misura dei canoni di concessione demaniale marittima
- Impugnazione – Giurisdizione del Giudice Amministrativo
- Sussiste
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2. Demanio e patrimonio indisponibile – Demanio
marittimo – Stima del valore degli immobili dati in concessione
– Può essere effettuata da tecnici dell’Agenzia del territorio
a titolo di privati professionisti – Violazione del principio
di imparzialità – Non sussiste
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1. Sussiste la giurisdizione del Giudice
Amministrativo in ordine all’impugnazione di una delibera
consiliare con cui sono stati stabiliti i nuovi criteri
per la determinazione dei canoni delle concessioni demaniali
marittime. Difatti nel caso di specie non si controverte
di quale sia la disciplina di determinazione del canone
“prevista dal legislatore” in relazione allo specifico atto
di concessione – nella quale ipotesi si richiederebbe un’attività
meramente accertativa del presupposto del canone, rientrante
nella giurisdizione del giudice ordinario – perché nessuna
legge prevede criteri vincolanti per la determinazione dei
canoni di concessione di beni del patrimonio indisponibile
dei comuni, rientrando tale funzione nell’esercizio del
potere discrezionale della p.a., e perché tutte le concessioni
degli arenili in oggetto sono state disdettate ed il provvedimento
impugnato inserisce nuove disposizioni inerenti i criteri
e la misura dei canoni in un atto a carattere generale relativo
“a rapporti di concessione di beni pubblici” (cfr. art.
5, comma 1, e 7 della legge n. 1034/71 e art. 7 legge n.
205/2000). Né è possibile suddividere tale atto generale
in atti a contenuto individuale e concreto, che non sono
stati ancora adottati.
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2. La stima fatta effettuare dal Comune per
determinare il valore di alcuni immobili dati in concessione,
onde calcolare i relativi canoni, può essere svolta da alcuni
funzionari tecnici dell’Agenzia del territorio (ex U.T.E.),
a titolo di privati professionisti e previa autorizzazione
della loro amministrazione di appartenenza, senza che sia
leso il principio dell’imparzialità, in quanto tali soggetti
non rientrano nei ruoli dell’ente locale
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REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
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IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER
LA TOSCANA
- III^SEZIONE-
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ha pronunciato la seguente:
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SENTENZA
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sul ricorso n. 1213/01 proposto da
Enzo VANNOZZI rappresentato e difeso dall' avv. Giovanni
Iacomini ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell'avv.
Alessandro Colzi in Firenze, via San Gallo 76;
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contro
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- il COMUNE DI VIAREGGIO, in persona
del Sindaco in carica, costituitosi in giudizio, rappresentato
e difeso dagli avv.ti Calogero Narese e Corrado Buccheri
ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo
in Firenze, via dell'Oriuolo 20;
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PER L‘ANNULLAMENTO
della deliberazione n. 21 del 07.03.2001 del Consiglio Comunale
avente per oggetto: art. 19 del Capitolo Arenili Comunali
di Ponente. Applicazione nuova determinazione dei canoni
di concessione Anni 2001-2002-2003. Delibera pubblicata
in data 09.03.2001 con scadenza di 23.03.2001;
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Visto il ricorso e la relativa documentazione;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Viareggio;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 17 marzo 2005 - relatore
il Consigliere Marcella Colombati -, gli avv.ti G. Iacomini,
C. Narese e C. Buccheri;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
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FATTO
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Con ricorso notificato il 18.5.2001 Enzo
Vannozzi, concessionario di una porzione dell’ arenile di
ponente del Comune di Viareggio ove è stato edificato un
manufatto di proprietà con la destinazione ad abitazione
al piano primo e pubblico esercizio (bar) al piano terra
concesso in comodato a Galliano snc di Vannozzi & c.,
ha chiesto l’annullamento della delibera n. 21 del 7.3.2001
del Consiglio comunale avente ad oggetto “art. 19 Capitolato
arenili comunali di ponente. Applicazione nuova determinazione
dei canoni di concessione anni 2001-2002-2003” (delibera
pubblicata il 9.3.2001, con scadenza il 23.3.2001).
Espone che nel 1999 tutti i concessionari degli arenili
di ponente avevano ricevuto disdetta dal Comune per la necessità
di rivedere i rapporti concessori in essere; che il Comune
aveva disposto una dettagliata perizia di stima redatta
da tecnici dell’Ufficio del territorio di Lucca nella veste
di privati professionisti; che erano state distinte due
zone (A1 compresa tra il Canale Burlamacca e piazza Mazzini
e A2 compresa tra piazza Mazzini e la Fossa dell’Abate)
operando una ingiustificata estensione della prima fino
alla via Vespucci; che in tali ambiti veniva operata un’ulteriore
suddivisione in base alle destinazioni dei fabbricati insistenti
sulle aree in concessione (fabbricato ad uso commerciale
o di pubblico esercizio o di civile abitazione o cinema-teatro
o attività balneare) ed ancora una differenziazione in ragione
della gestione diretta da parte dei concessionari; che la
perizia è stata trasmessa all’Associazione concessionari
balneari che non ha accettato, però, il contraddittorio
per la ragione che la stima non proveniva dall’organo dell’UTE,
ma da funzionari dell’organo stesso; che la delibera ora
impugnata si diffonde ad elencare i criteri per la determinazione
del valore delle aree e della percentuale di redditività
in relazione alle esigenze del bilancio comunale; che la
percentuale di redditività è in media del 5% (tra il 2,8%
e l’8,1%) ed in conseguenza sono stati determinati nuovi
canoni differenziati.
Affermata la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
nella controversia nella quale si discute del corretto uso
del potere discrezionale esercitato dalla p.a. nel rapporto
concessorio, il ricorrente formula i seguenti motivi: 1)
violazione dell’art. 19 del regolamento allegato alla delibera
n. 114/99, eccesso di potere per violazione del giusto procedimento
e per sviamento: il capitolato approvato con delibera n.
114/98 costituisce un vero regolamento ai sensi della legge
n. 127/97 in quanto rientra nella competenza consiliare
la determinazione di norme relative all’uso dei beni comunali;
l’art. 19 del capitolato reca le modalità di determinazione
del canone di concessione degli arenili che deve riguardare
singole categorie di beni in proporzione del valore dell’area
in concessione, distinto dal valore del fabbricato, determinato
a mezzo di perizia U.T.E.; in concreto la determinazione
della tariffa è stata fatta sulla base di una relazione
tecnica redatta da professionisti privati e non dall’U.T.E.;
poiché l’Agenzia del territorio di Lucca ha dichiarato di
non poter eseguire perizie per conto degli enti locali,
il Comune ha ritenuto di servirsi di professionisti privati,
pur dipendenti dell’u.t.e. cui sono stati però demandati
compiti estranei alle loro funzioni d’istituto, per garantire
comunque l’imparzialità e la neutralità nella valutazione,
ma così facendo ha violato la disciplina che esso stesso
si era dato; 2) violazione degli artt. 7 e 8 della legge
n. 241/90 e dello statuto comunale: a fronte dell’indisponibilità
dell’U.T.E., il Comune avrebbe dovuto effettuare una previa
modifica del capitolato coinvolgendo direttamente i concessionari
su una diversa metodologia di determinazione dei canoni;
il diritto di partecipazione degli interessati, direttamente
incisi, è assicurato anche dagli artt. 32 e 33 dello statuto
comunale, mentre il coinvolgimento delle Associazioni non
può supplire al coinvolgimento diretto dei concessionari;
3) eccesso di potere per illogicità manifesta e violazione
del giusto procedimento; violazione dell’art. 97 Cost. e
della legge n. 537/93; eccesso di potere per contrasto con
la circolare del Ministero delle finanze 11.10.1990 n. 436:
nella determinazione dei canoni si opera una valutazione
globale che dovrebbe essere remunerativa per l’ente alla
luce della normale redditività di alcuni elementi (tassi
applicati ai finanziamenti cui il Comune ricorre per la
manutenzione dell’area, tassi creditori relativi ai BOT
annuali) e si perviene alla somma di oltre 92 miliardi e
mezzo di lire per l’area della Passeggiata a mare; su tale
cifra si applica in percentuale un tasso del 5% individuato
come quello medio di redditività calcolato in ragione del
rendimento annuo dei BOT e del rendimento annuo di immobili
siti in zone pregiate; quindi si opera una differenziazione
tra le diverse categorie di beni per la determinazione concreta
del canone a mq.; tutto ciò è contenuto nella perizia di
stima che il Comune recepisce acriticamente; la legge n.
537/93 fissa il principio che la determinazione dei prezzi
relativi alla concessione di beni comunali sia affidata
a organi pubblici; la circolare del Ministero delle finanze
n. 436/90 stabilisce che si debba commisurare il canone
alla produttività economica del bene, contemperandolo con
l’effettiva redditività resa dal bene al privato; i periti
privati professionisti hanno stabilito il valore economico
del suolo sulla base di elementi non documentati e generici
e senza una previa e analitica ricognizione delle condizioni
di mercato; la perizia opera una semplice media aritmetica
dei valori ricavati da stime incomplete senza alcun riferimento
alle singole destinazioni, con disparità di trattamento;
non si è considerato che il maggior valore raggiunto nel
tempo dall’area è da attribuire agli investimenti dei privati
concessionari che hanno conferito alla zona un prestigio
internazionale; la perizia invece giunge alla determinazione
di un valore unitario per mq. senza considerare la diversa
destinazione degli immobili e la loro redditività; la perizia
determina poi il valore dell’area con il criterio della
stima per comparazione che presuppone un’indagine dei valori
di mercato da effettuare però presso agenzie immobiliari
della zona e non con riferimento a valori astratti ricavabili
da tabelle pubblicate da NOMISMA riferiti a immobili ricadenti
in altre zone; essendo non esauriente il criterio della
c.d. stima per comparazione, i tecnici introducono l’ altro
criterio della stima a reddito, che non è però omogeneo
con il primo, perché, mentre la stima per comparazione concorre
a determinare il valore dell’immobile, la stima a reddito
fornisce solo il reddito annuo sul presupposto proprio di
quel valore che si voleva concorrere a determinare, così
dando per presupposto ciò che tale non è; non si è poi considerato
che il terreno è concesso a terzi e dunque non è libero
e ciò comporta un abbattimento di valore; non è poi vero
che sarebbero prevalenti le attività commerciali rispetto
alle abitazioni; 4) eccesso di potere per illogicità manifesta
e violazione del giusto procedimento e dell’art. 97 Cost.:
una volta determinato il valore dell’immobile, il Comune
applica ad esso un criterio di redditività riferito al rendimento
dei BOT, all’impegno finanziario dell’ente locale e ai rendimenti
potenziali di immobili in zone di pregio; ma tale criterio
è astratto e privo di riscontro nella realtà economica della
zona, mentre sarebbe stato più idoneo individuare la redditività
dell’utilizzo del bene per le attività economiche site in
territorio comunale nonché del beneficio diretto creato
ad immobili ad uso abitativo; inoltre la redditività degli
immobili andrebbe calcolata al netto degli oneri fiscali
e non al lordo come fa la perizia; 5) eccesso di potere
per difetto di motivazione, illogicità e ingiustizia manifesta,
falso presupposto di fatto: i fabbricati ad uso commerciale
sono diversamente valutati, in relazione alla circostanza
che l’attività economica sia gestita direttamente dal proprietario
o sia gestita da terzi in locazione, senza nessuna motivazione
al riguardo; il ricorrente è passato da un canone annuo
di quasi 27 milioni di lire nel 2000 a quasi 52 milioni
di lire nel 2003, con un aumento del 92,5%; nella determinazione
del canone per il 1998-99 figuravano gli stessi criteri
che hanno portato oggi a valutazioni profondamente divergenti;
nessuna motivazione sorregge la parificazione del canone
per uno scantinato, un piano terra o altri piani, nonché
la estensione della zona A1 fino alla via Vespucci ed ancora
per quale ragione dal 2001 l’aumento del canone per le attività
commerciali è del 29,4%, mentre per le abitazioni è del
54,8%; 6) eccesso di potere per carenza di motivazione,
violazione dell’art. 3 della legge n. 241/90, sviamento
di potere: il reale intento del Comune è stato quello di
equilibrare le proprie finanze, ma non vi è nessuna motivazione
sulle effettive esigenze di bilancio e sulle spese necessarie
alla manutenzione della Passeggiata a mare, le uniche queste
ultime che legittimano un aumento del canone in via ordinaria;
si vuole raggiungere un equilibrio di bilancio mediante
una posta attiva a totale carico dei concessionari, determinata
solo deduttivamente sulla base delle necessità di pareggio
dello strumento finanziario, con evidente sviamento nell’esercizio
del potere discrezionale del Comune.
Si è costituito in giudizio il Comune di Viareggio, rilevando
in punto di fatto che: la vicenda è antica; il Comune è
proprietario (avendola acquistata dallo Stato nel 1924)
dell’area costituita dalla fascia di terreno, confinante
con il demanio marittimo e parallela ad esso, denominata
“arenili di ponente”, qualificata come patrimonio indisponibile,
sulla quale insistono numerosi insediamenti turistici, commerciali
e abitativi, realizzati in forza di concessione d’uso del
suolo comunale e appartenenti in diritto di superficie ai
concessionari; nei capitolati che si sono succeduti dal
1938 ad oggi è fissato il principio che “le concessioni
non hanno per fine il personale vantaggio dei titolari”
ma “costituiscono il mezzo per aumentare, nell’interesse
generale, l’attrazione del pubblico verso la spiaggia balneare”;
nel decennio dal 1980 al 1990 le categorie interessate hanno
usufruito di una situazione di consistente privilegio finanziario
a causa del canone attestato soltanto ad aumenti automatici
corrispondenti alla svalutazione della lira in quel decennio;
nel 1987 vi è stata una disdetta delle concessioni, per
la necessità di revisione dei rapporti con il Comune concedente
e di fissazione di nuovi canoni che tenessero conto dell’ingente
aumento dei valori patrimoniali e aziendali; precedenti
sentenze di questo Tar (I sez., nn. dal 331 al 458 del 1993,
n. 484/93 e 4/97), alcune delle quali confermate dal Consiglio
di Stato (V sez, nn. 1103, 1302, 1363, 1471 e 1580 del 1997,
n. 63/98), hanno respinto i ricorsi proposti dai concessionari,
precisando che la p.a. dispone di un ampio potere discrezionale
nel determinare il canone di concessione di propri beni
ai privati; più di recente, con la delibera n. 55 del 1998
è stato approvato un nuovo capitolato e con delibera n.
286 del 1999, data nuova disdetta delle concessioni in atto,
si è determinata una nuova misura dei canoni che teneva
conto del valore effettivo delle aree in concessione; con
la delibera n. 114 del 1999 si è approvato un nuovo capitolato
“anche in relazione alle esigenze del bilancio comunale”;
le tariffe del 1999 sono state impugnate con ricorsi definiti
con sentenza di questo Tar n. 679/2002 che ha dichiarato
improcedibili o ha respinto i gravami; detta sentenza è
stata parzialmente riformata dal Cons. di Stato (V, n. 342/2005)
che, ferma la qualificazione giuridica di patrimonio indisponibile
dei beni e i poteri della p.a. su tali beni, ha rilevato
soltanto un difetto di motivazione sulla misura provvisoria
dell’aumento del 40% dei canoni; da ultimo il Comune si
è rivolto all’Ufficio del territorio di Lucca, per la valutazione
dei beni in vista della revisione dei canoni, ma detto ufficio
si è dichiarato incompetente in via diretta alla stima non
rientrando tra i propri compiti quello di tale assistenza
nei confronti dei comuni, pur indicando propri tecnici che,
previa autorizzazione, avrebbero potuto redigere la stima
richiesta; l’incarico a questi tecnici è stato formalizzato
con determinazione dirigenziale del Comune n. 70 del 30.7.2000
e i tecnici hanno depositato una prima relazione nel novembre
2000 e una relazione integrativa nel febbraio 2001; le Associazioni
di categoria si sono sottratte al confronto richiesto dal
Comune; infine con la delibera n. 21/2001 ora impugnata
è stata approvata una modifica all’art. 19 del capitolato
contenente i nuovi canoni; l’ampia motivazione contenuta
nella delibera dà conto delle ragioni di fatto e giuridiche
che sorreggono il provvedimento.
Lo stesso Comune eccepisce in primo luogo il difetto di
giurisdizione dell’adito Tar, spettando la controversia
(che attiene alla misura del canone di concessione) al giudice
ordinario ai sensi, da ultimo, dell’art. 7 della legge n.
205/2000; secondo la giurisprudenza infatti (Cass. sez.
un. n. 16041/2002) appartengono alla giurisdizione del giudice
ordinario le controversie concernenti la consistenza di
canoni di concessioni, anche quando i compensi pretesi dal
Comune “formino oggetto di provvedimenti tariffari determinati
autoritativamente dall’ente pubblico”, perché il G.O. può
pronunciarsi, con efficacia limitata al rapporto attribuito
alla sua competenza, e quindi in via incidentale, “sulla
legittimità degli atti generali con cui la stessa amministrazione
abbia fissato i criteri per la quantificazione dei detti
canoni” e ciò con lo strumento della disapplicazione, il
cui ruolo va rivisto ed ampliato (v. anche Cass. sez. un.
n. 15603/2001) secondo una tendenza normativa (art. 16,
comma 5, d.p.r. n. 636/72, art. 7 d. lgs. n. 546/92, art.
241 – ex art. 184 – Trattato CE) e giurisprudenziale (Cons.
di Stato n. 154/92, 799/93, 498/98, 231/99) per la quale,
in materia di giurisdizione esclusiva su diritti, si avrebbe
per i regolamenti e gli atti generali una disapplicazione
normativa per il principio della gerarchia delle fonti ex
art. 3 (recte: art. 4) delle disposizioni sulla legge in
generale.
Nel merito il Comune ha contestato tutti i motivi in quanto
infondati o inammissibili (come il terzo, perché attinente
al merito di scelte amministrative discrezionali o generico
o per difetto di legittimazione attiva del ricorrente che,
in quanto concessionario di un’area su cui insiste un manufatto
a destinazione mista, residenziale e a pubblico servizio,
non ha titolo a dolersi della misura dei canoni per aree
su cui insistono fabbricati ad uso balneare o di pubblico
spettacolo o commerciale).
Nella sua memoria conclusionale il ricorrente richiama la
sentenza n. 342/05 del Consiglio di Stato che ha annullato
la norma di capitolato (art. 24) che introduceva un aumento
in via provvisoria del canone del 40%; e poiché detto aumento
concorre a costituire la misura dei nuovi canoni, il suo
annullamento si riverbera sulla procedura oggetto della
presente controversia.
All’udienza del 17 marzo 2005 la causa è passata in decisione.
DIRITTO
1. La controversia ha ad oggetto una delibera comunale con
la quale il Consiglio comunale di Viareggio, richiamati i
propri precedenti atti sulla vicenda: a) ha recepito “le risultanze
delle relazioni di stima sul valore delle aree degli arenili
di ponente nel tratto che va dal Canale Burlamacca alla Fossa
dell’Abate, appartenenti al patrimonio indisponibile del Comune…redatte
dagli ingegneri Antonio Zalum e Francesco Fiumanò”; b) ha
approvato “la determinazione dei nuovi canoni di concessione
delle aree…per gli anni 2001, 2002, 2003, secondo le specificazioni
e differenziazioni di cui alle tabelle A, B, C, allegate…”;
c) ha deciso che “i nuovi canoni, quali risultanti dalle tabelle….,
vengono ripartiti, con carattere di definitività, nel triennio…e
sono comprensivi dell’aumento del 40% già disposto in sede
di prima applicazione anno 2000, quanto ai canoni vigenti
al 31.12.1998 e, in via transitoria e salvo conguaglio, già
corrisposto dai concessionari”; d) ha stabilito che per il
triennio 2001-2003 sui canoni come sopra determinati “non
si applichi l’adeguamento ISTAT, che decorrerà solo a partire
dall’anno 2004”.
Il ricorso è proposto da un concessionario di una porzione
di arenile sul quale è stato edificato un manufatto a destinazione
mista (abitazione e bar); la concessione, insieme a tutte
le altre esistenti nella zona, è stata oggetto di disdetta
da parte del Comune nel 1999 in attesa del suo rinnovo a canone
diverso ed aumentato. Alla determinazione dei nuovi canoni
provvede ora il provvedimento impugnato che, in applicazione
dell’art. 19 del Capitolato per gli arenili comunali di ponente
approvato con delibera consiliare n. 114/99, determina in
via generale, per le varie categorie di immobili in relazione
alla loro ubicazione ed utilizzazione, i nuovi oneri.
2. E’ infondata l’eccezione di difetto di giurisdizione, sollevata
dal Comune sotto il profilo che la controversia attiene ai
canoni di concessione e spetta a G.O. ai sensi dell’art. 7
della legge n. 205/2000, perché la delibera impugnata costituisce
un atto amministrativo generale, con il quale si fissano i
criteri di determinazione e l’ammontare dei canoni in relazione
alle diverse categorie di beni e alla loro utilizzazione;
in applicazione di essa saranno poi concretamente calcolati
i singoli canoni di concessione per le annualità concernenti
il triennio 2001-2003, ivi compreso l’aumento già disposto
in via provvisoria pari al 40% (delibera n. 114/99), e a regime
dal 2004.
E’ nota in proposito la giurisprudenza amministrativa per
la quale sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo
ogni volta che sia contestato il cattivo uso del potere discrezionale
della p.a. anche nella materia di determinazione, con carattere
generale, di canoni concessori; rileva in tal caso il carattere
autoritativo dell’atto adottato, a fronte del quale l’interessato
vanta un interesse legittimo e non un diritto soggettivo,
quale avrebbe nell’ipotesi in cui la misura del canone fosse
determinabile direttamente dalla legge ovvero nell’ipotesi
in cui si controverta di un singolo rapporto concessorio in
relazione al quale la p.a. abbia unilateralmente modificato
il canone già predeterminato.
Secondo la giurisprudenza, infatti, occorre aver riguardo
al petitum sostanziale prospettato nel ricorso ovvero se sia
richiesto, per la risoluzione di una controversia concernente
canoni concessori, un sindacato sui poteri esercitati dall’amministrazione
in seno al rapporto concessorio, essendo tale sindacato sicuramente
precluso al giudice ordinario (Cons. di Stato, VI, n. 1711/1999).
Nel caso di specie non si controverte di quale sia la disciplina
di determinazione del canone “prevista dal legislatore” in
relazione allo specifico atto di concessione – nella quale
ipotesi si richiederebbe un’attività meramente accertativa
del presupposto del canone, rientrante nella giurisdizione
del giudice ordinario – perché nessuna legge prevede criteri
vincolanti per la determinazione dei canoni di concessione
di beni del patrimonio indisponibile dei comuni, rientrando
tale funzione nell’esercizio del potere discrezionale della
p.a., e perché, come esposto in fatto, tutte le concessioni
degli arenili di Viareggio sono state disdettate e il provvedimento
impugnato, che attua l’art. 19 del capitolato, inserisce nuove
disposizioni inerenti i criteri e la misura dei canoni in
un atto a carattere generale relativo “a rapporti di concessione
di beni pubblici” (cfr. art. 5, comma 1, e 7 della legge n.
1034/71 e art. 7 legge n. 205/2000); né è possibile suddividere
tale atto generale in atti a contenuto individuale e concreto,
che non sono stati ancora adottati.
La interpretazione che il Comune dà della giurisprudenza civile
citata a sostegno della sua eccezione non convince del tutto
il Collegio per le motivazioni che seguono.
Le sentenze delle sez. un. della Cassazione nn. 15603/2001
e 16041/2002 ribadiscono principi pacifici sul riparto di
giurisdizione in materia di atti generali determinativi di
canoni o di tariffe, che, se direttamente lesivi, devono essere
tempestivamente impugnati dinanzi al giudice amministrativo
in quanto ritenuti atti a contenuto autoritativo e non paritetico
ed espressione di poteri discrezionali della p.a..
Ciò che forse ha indotto in errore il Comune che ha formulato
l’eccezione è che la seconda delle citate sentenze (n. 16041/2002)
si sofferma in modo particolare sull’istituto della disapplicazione
(che è consentita al G.O., incidenter tantum, rispetto ad
atti amministrativi generali) dandone una lettura espansiva,
a ciò indotto anche dalla stessa giurisprudenza del Consiglio
di Stato che, ad avviso della Cassazione, obliterando la natura
impugnatoria del giudizio amministrativo, ha ritenuto di poter
a sua volta disapplicare i regolamenti e gli atti a contenuto
generale, pur non impugnati, e ha ritenuto di poter far ciò
sulla base del principio di gerarchia delle fonti rinvenibile
nell’art. 4 delle disposizioni sulla legge in generale.
In primo luogo deve essere precisato che le controversie instaurate
dinanzi al giudice civile, che hanno dato luogo alle pronunce
della Cassazione sopra citate, avevano ad oggetto atti a contenuto
particolare consistenti nelle ingiunzioni di pagare una somma
a titolo di canone concessorio, e non atti generali come nel
presente giudizio.
Inoltre, nel ricordare che la giurisprudenza del Consiglio
di Stato ha ammesso la disapplicazione soltanto dei regolamenti
e cioè di atti a contenuto normativo, ed esclusivamente nell’ipotesi
in cui si faccia valere in sede di giurisdizione esclusiva
un diritto soggettivo (da ultimo: Cons. di Stato, V, nn. 546/2005
e 367/2004; VI, n. 123/2005), il Collegio osserva che nella
specie non si fa questione di un diritto soggettivo, essendo
il ricorrente titolare di un interesse legittimo a fronte
del potere autoritativo e ampiamente discrezionale esercitato
nell’adozione di un atto a contenuto generale relativo alla
fissazione dei criteri di determinazione della misura dei
canoni di concessione di beni del patrimonio indisponibile
del Comune.
Alla luce di tale premesse non ritiene il Collegio che i precedenti
della Cassazione, come interpretati dal Comune, siano idonei
a negare la giurisdizione del G.A. e ad affermare quella del
G.O. L’eccezione è quindi da respingere.
3. Ritenuta quindi la giurisdizione di questo Tar, prima di
passare all’esame dei singoli motivi, appare necessario un
chiarimento in punto di fatto.
La delibera impugnata è, nelle sue premesse, motivata anche
con riferimento alle vicende passate.
In essa infatti si dà atto: che già nel 1990 il Consiglio
comunale aveva fissato un aumento generalizzato dei canoni
differenziati per zone e per destinazioni dei fabbricati (uso
commerciale, di pubblico esercizio, di abitazione, di cinema,
di teatro, di attività balneare nonché in ragione della gestione
diretta da parte dei concessionari; che tali criteri (allegato
A) hanno superato il vaglio di legittimità da parte del giudice
amministrativo (sentenze nn. 484/93 e 4/97); che nel 1998
e nel 1999 (delibere nn. 55/98 e 114/99) detti criteri sono
stati confermati; che, dovendosi provvedere alla rideterminazione
dei canoni, è stata chiesta una perizia di stima all’U.T.E.
(oggi Agenzia del territorio) che si è però dichiarato incompetente
a provvedere a simili richieste dei comuni; nello stesso tempo
l’Agenzia del territorio ha segnalato propri tecnici dipendenti
che avrebbero potuto ricevere l’incarico in qualità di professionisti,
previa autorizzazione dell’ufficio di appartenenza; che l’incarico
è stato affidato ai due ingegneri, segnalati dall’Agenzia
del territorio, i quali, non essendo dipendenti comunali ed
essendo di elevata professionalità, davano garanzia di imparzialità;
che la determinazione dei nuovi canoni doveva intervenire
prima dell’approvazione del bilancio poiché la relativa entrata
faceva parte integrante di quest’ultimo.
In particolare e con riferimento all’oggetto della presente
controversia, nel provvedimento impugnato si legge che la
nuova determinazione dei canoni, previa la valutazione offerta
nelle due perizie dei tecnici di cui si condividevano i contenuti,
tiene conto del “valore delle aree in concessione”, della
“determinazione della congrua percentuale di redditività in
relazione anche alle esigenze del bilancio comunale”, dei
“criteri di diversificazione dei canoni da applicare per specifiche
categorie dei beni in concessione”.
Per quanto attiene al secondo punto, la “percentuale di redditività”
in rapporto ai valori delle aree ha considerato che “l’immobilizzo
patrimoniale determina per il Comune…la necessità di ricorrere
a onerosi finanziamenti necessari al piano degli investimenti”
attraverso mutui al tasso medio del 6,5% o collocamento di
B.O.C. al 5,5%; che “il rendimento dei B.O.T., criterio normalmente
applicato come elemento di riferimento per la redditività,
è attualmente del 5,135 % per i B.O.T. a 3 mesi e del 5,024
% per i B.O.T. annuali”; che “dall’osservatorio sul mercato
immobiliare di Nomisma (Appendice statistica) si ricavano
i seguenti rendimenti potenziali annui riferiti a zona di
pregio” (Firenze, Bologna, Torino) variabili dal 6,6 % all’
8,1 %; che “dalla relazione sul patrimonio immobiliare della
Cassa nazionale ragionieri, che evidenzia dati relativi a
diverse città e a diverse situazioni, si rilevano le seguenti
percentuali di reddito” variabili dal 4 % al 6,2 %; che dalle
perizie di stima redatte dai tecnici incaricati si ricavano
percentuali di redditività specifica per gli immobili della
Passeggiata a mare di Viareggio, pari all’8% per attività
commerciale e al 2,8% per abitazioni; che la percentuale “media”
di redditività (tra il 2,8% e l’8,1%) si può calcolare nel
5% del valore dei beni in concessione e che tale percentuale
“appare equa e congrua sia in ragione dell’elevatissimo pregio
delle aree, sia in ragione della utilità che dall’utilizzo
delle stesse ne traggono i concessionari con particolare riferimento
alle specifiche destinazioni….e alle diversificazioni” dei
beni; che occorre altresì “tener conto delle forti necessità
di bilancio collegate al piano degli investimenti e alla necessità
di equilibrio della spesa corrente, come meglio specificato
nelle analisi del nuovo bilancio in corso di esame e approvazione”,
anche in relazione “all’ineludibile obiettivo, ribadito da
molti anni da tutti i provvedimenti legislativi di finanza
locale e di contenimento della spesa pubblica, del perseguimento
del massimo equilibrio in bilancio”; che “le ragioni di bilancio”
sono alla base della revisione dei canoni di concessione.
Per quanto attiene al terzo punto (diversificazione dei canoni
per le diverse categorie dei beni), la delibera conferma nella
sostanza le determinazioni precedenti (tabella A della delibera
n. 295/90, delibere nn. 55/98 e 114/99), considerando che
la diversa misura dei canoni tiene conto “della oggettiva
diversità del vantaggio economico che il concessionario ricava,
del diverso valore economico delle aree in concessione, del
diverso grado di apprezzamento quanto alla valorizzazione
e alle finalità di cui all’art. 1 del capitolato” e cioè lo
sviluppo e l’incremento delle attività turistiche, balneari
e commerciali, la valorizzazione della città e i miglioramento
della qualità di vita dei cittadini e degli ospiti. La stessa
delibera chiarisce anche che la modifica delle zone A1 e A2
è giustificata dal “diverso apprezzamento del valore degli
esercizi che insistono nelle traverse a mare” e dalla considerazione
che il “flusso dei residenti e dei turisti è costante ed elevato”
in un determinato tratto “caratterizzato dalla presenza di
locali prestigiosi”, mentre è minore in un altro tratto.
4. Ciò premesso, con il primo motivo il ricorrente censura
che la perizia sul valore degli immobili è stata fatta da
due professionisti e non dall’UTE, in violazione dell’art.
19 del capitolato del 1999 (delibera n. 114) che prevedeva
che la rideterminazione dei canoni sarebbe dovuta avvenire
“per categorie di beni in proporzione al valore dell’area
in concessione, distinto da quello del fabbricato, determinato
a mezzo di perizia U.T.E.”.
Il motivo è infondato.
Come si ricava dalla documentazione, una volta che l’Agenzia
del territorio (ex UTE) si è dichiarata incompetente a svolgere
siffatte valutazioni per gli enti locali (ed in effetti l’art.
42, comma 2, del d.p.r. n. 287/92 consente agli uffici del
territorio di svolgere compiti di consulenza tecnica ed estimativa
nei confronti delle sole proprietà immobiliari dello Stato)
ed ha indicato propri funzionari tecnici che, a titolo di
privati professionisti e previa autorizzazione della loro
amministrazione di appartenenza, avrebbero potuto svolgere
l’incarico, il Comune ha considerato che accedendo a tale
offerta avrebbe comunque salvaguardato il principio della
terzietà del perito, che non apparteneva ai ruoli dell’ente
locale e che poteva garantire un’elevata professionalità;
d’altra parte è lo stesso ricorrente che invoca il principio
dell’ “imparzialità” che deve sorreggere tale stima e tale
requisito deve ritenersi sussistente in un soggetto terzo
rispetto al Comune. Inoltre le pressanti esigenze di definire
il bilancio nei termini di legge (bilancio che non si sarebbe
potuto formare in mancanza della previsione dell’entrata dipendente
dalla revisione dei canoni concessori) hanno indotto il Comune
ad avvalersi dei suddetti tecnici indicati dall’Agenzia del
territorio, invece che ricorrere ad altra soluzione che avrebbe
richiesto più tempo e che avrebbe impedito la sollecita redazione
del bilancio. Di fronte ad un’esigenza così impellente non
è illegittimo che il Comune si sia determinato nel modo suddetto,
dandone conto nella motivazione dell’atto.
5. Con il secondo motivo si deduce che il Comune, a fronte
dell’indisponibilità dell’UTE (ora Agenzia del territorio),
avrebbe dovuto modificare il capitolato coinvolgendo i concessionari
su una diversa determinazione dei canoni. La censura è infondata
perché, a fronte della cennata indisponibilità, è possibile
dare alla lettera dell’art. 19 un significato che consenta
comunque alla disposizione di perseguire gli effetti voluti;
questi sono quelli di pervenire ad una stima fatta da un organo
terzo rispetto a Comune e dotato di elevata professionalità;
la qualifica dei tecnici è tale da dare ampia garanzia e nessuna
norma impone al Comune di coinvolgere i concessionari sia
in un’inutile modifica del capitolato (che non risulta essere
stato redatto con il coinvolgimento dei concessionari) sia
in una diversa determinazione dei canoni che rientra nell’esercizio
di poteri ampiamente discrezionali della p.a.
Sulla concorrenza dei principi ricavabili dall’art. 6 della
legge n. 142/1990, dall’art. 7 della legge n. 241/90 e dagli
artt. 32 e 33 dello Statuto comunale, che avrebbero, a detta
del ricorrente, imposto la partecipazione dei concessionari
al procedimento, si è già espresso il Consiglio di Stato (sentenza
n. 342/2005) sostenendo che ogni apparente discordanza tra
le citate norme è superata dall’art. 3 della legge n. 265/1999
che ha aggiunto all’art. 6, comma 2, della legge n. 142 cit.
le parole “nell’osservanza dei principi stabiliti dalla legge
n. 241” (e, in tal modo integrata, la disposizione costituisce
ora l’art. 8 del t.u. n. 267/2000), così operando un collegamento
tra lo statuto dell’ente locale e la legge n. 241 cit., attraverso
il completamento e l’integrazione della previsione normativa
della legge n. 142 con le disposizioni e i principi della
legge n. 241; ne consegue che lo statuto comunale deve osservare
i principi stabiliti dalla legge n. 241 circa la partecipazione
degli interessati al procedimento; e quindi anche se le citate
norme dello statuto comunale non recano una norma corrispondente
a quella dell’art. 13 della legge n. 241, deve ritenersi che
non sussisteva l’obbligo di dare avviso dell’apertura del
procedimento che è sfociato nell’adozione di un atto amministrativo
generale.
6. Nel terzo motivo, diffusamente illustrato, si censurano
in sostanza le complesse modalità di determinazione dei canoni
e si sostiene che acriticamente il Comune avrebbe recepito
la stima dei tecnici che non sarebbe stata redatta correttamente.
La censura - a parte i profili di inammissibilità dedotti
dal Comune sia perché finisce di impingere nel merito delle
scelte della p.a., sia perché appare genericamente dedotta
in quanto non si indicano quali diverse modalità si sarebbero
dovute seguire, sia infine perché il ricorrente, titolare
di una concessione sulla quale insiste un fabbricato a destinazione
di abitazione e di bar, non ha titolo a dolersi delle determinazioni
assunte in merito ad aree sulle quali insistono fabbricati
con diversa destinazione (stabilimenti balneari, cinema, teatri,
ecc.) – è comunque infondata.
Va premesso che la complessa procedura ha avuto riguardo a
tutte le concessioni degli arenili di Viareggio e non è plausibile
sostenere che le valutazioni avrebbero dovuto riguardare i
singoli beni, che sono un numero considerevole.
La perizia di stima appare immune da vizi logici dal momento
che, in primo luogo, considera prevalente il “fattore ubicazionale
che sembra essere uguale per tutta l’intera Passeggiata a
mare” rilevando che “Viareggio è famosa nel mondo per il Carnevale
e per la Passeggiata a mare … che conserva un fascino esclusivo
dovuto alla singolarità della posizione”. Tali caratteristiche
necessariamente influenzano tutti gli insediamenti esistenti
nella zona che si avvalgono della continua affluenza dei residenti
e dei turisti con innegabili vantaggi economici per tutte
le attività economiche (anche per il bar esistente nell’immobile
del ricorrente); gli stessi benefici ricavano anche le abitazioni
(anche quella del ricorrente), perché è certamente più piacevole
risiedere in una zona di prestigio anziché in periferia.
I periti hanno poi consultato le agenzie immobiliari nonché
taluni “professionisti scelti in relazione al fatto di esplicare
la loro attività professionale prevalentemente nel comune
di Viareggio”; hanno posto in evidenza come solitamente i
valori dichiarati negli atti di compravendita “non corrispondono
alla realtà in quanto la legge consente alcune facilitazioni”,
mentre “nelle locazioni i valori dichiarati in atti sono quasi
sempre reali” ma “molto diversi fra loro” anche per “l’incidenza
di ristrutturazione a spese del conduttore”. Su tali considerazioni
non vi è censura nel ricorso, mentre si contesta che sarebbero
stati esaminati solo due preliminari di vendita.
Proseguendo nell’esame della stima, in presenza dei rilevati
elementi non può ritenersi “fuorviante” che i tecnici abbiano
inteso pervenire ad un valore unitario dell’area fondandolo
sul fattore ubicazionale, perché tale fattore è del tutto
plausibile quale presupposto di una stima e il criterio della
media dei valori, recepito dal Comune nella sua delibera,
attiene a una scelta discrezionale della p.a. che non può
essere censurata se non per evidenti vizi logici che nella
specie non ricorrono.
Il ricorrente contesta poi che i tecnici abbiano fatto anche
riferimento a dati ricavati dall’Osservatorio del mercato
immobiliare Nomisma, paragonando la Passeggiata a mare con
alcune zone centrali di città come Napoli, Roma e Firenze.
Ma anche tale criterio non è illogico se si considerano le
caratteristiche di pregio della zona di Viareggio ed inoltre
i periti hanno ricavato informazioni anche da altri dati (una
rivista edita da Il Sole 24 Ore s.p.a. e l’Osservatorio immobiliare
dell’Amministrazione finanziaria “che viene aggiornato semestralmente”);
anche su questi ulteriori elementi di riferimento non c’è
censura.
Nell’intento di pervenire alla determinazione “del più probabile
valore di mercato attribuibile alle aree”, i periti hanno
proceduto con metodo sintetico comparativo sui valori di mercato,
integrato dal metodo del reddito ritraibile dagli immobili,
essendosi considerato che il mercato della zona esprime di
regola solo valori relativi alle costruzioni sovrastanti e
che è stato necessario “procedere anche alla determinazione
di un coefficiente in grado di quantificare l’incidenza dell’area
sul valore dell’immobile sovrastante”. Tutto ciò impinge nel
merito di valutazioni che il giudice amministrativo non può
sindacare; né la parte si dà carico di fornire altri criteri
diversi da quello, auspicato, di una valutazione singola e
specifica della propria area avulsa dal contesto considerato.
7) Anche il quarto motivo presenta una complessa critica alle
determinazioni che il Comune ha poi assunto sulla base della
perizia di stima. Si contesta l’astrattezza dei criteri seguiti
dal Comune nella individuazione della redditività, che sarebbe
erroneamente riferita “al rendimento dei BOT, all’impegno
finanziario dell’ente locale e ai rendimenti potenziali degli
immobili di pregio”. Si contesta in sostanza la correlazione
tra l’entità dei canoni e le esigenze di bilancio. Analoghe
considerazioni si svolgono nel sesto motivo, nel quale si
sostiene lo sviamento di potere perché il Comune avrebbe avuto
a cuore solo le esigenze di bilancio, senza neppure indicare
l’ammontare delle spese necessarie per la manutenzione ordinaria
della Passeggiata a mare e ponendo in sostanza l’onere a totale
carico dei soli concessionari.
Le censure sono infondate, perché una corretta gestione finanziaria
dei propri beni da parte del Comune risponde sia alla finalità
delle concessioni, che è quella di sviluppare nell’interesse
pubblico la zona di pregio e le attività economiche ivi insistenti
per far sì che esse costituiscano un volàno per l’intera economia
della città (Tar Toscana, I, n. 484/1993), sia alle esigenze
del bilancio al fine di contenere il ricorso a mutui attraverso
la valorizzazione delle risorse immobiliari disponibili.
Né è conferente all’interesse pubblico che il Comune intende
perseguire che esso sia tenuto a dar conto dell’ammontare
delle spese, anche considerando che le finalità di sviluppo
generale sopra ricordate giustificano ampiamente l’esercizio
del potere discrezionale di determinazione dei canoni. Da
ultimo va rilevato che il ricorrente non ha svolto nessuna
critica al bilancio dell’ente, sì da dimostrare l’irragionevolezza
della scelta in ordine ai canoni.
8) Nel quinto motivo si lamenta la carenza di motivazione
in ordine alle diversificazioni operate dal Comune con riferimento
alle varie categorie di beni e alla loro utilizzazione in
concreto, se diretta o data in gestione a terzi. Il motivo
è infondato.
L’ampia motivazione contenuta nel provvedimento impugnato
dimostra che correttamente il Comune, pur partendo dal valore
unitario calcolato dai periti, si è dato poi carico della
diversità delle attività svolte e dell’uso degli immobili,
differenziando correttamente la misura dei canoni in relazione
a tali diversità.
9) In conclusione il ricorso non può essere accolto per l’infondatezza
di tutti i motivi di censura. Le spese, liquidate in dispositivo,
seguono la soccombenza.
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P.Q.M.
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Il Tribunale amministrativo regionale della
Toscana, sezione terza, definitivamente pronunciando, rigetta
il ricorso in epigrafe e condanna il ricorrente al pagamento
in favore del Comune di Viareggio delle spese processuali
liquidate in complessivi 2.000,00 euro.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità
amministrativa.
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Così deciso in Firenze, il 17 marzo 2005,
dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in
Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:
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Dott. Eugenio LAZZERI - Presidente
Dott.ssa Marcella COLOMBATI - Consigliere, rel.
Dott.ssa Rita CERIONI - Consigliere
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DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 10 MAGGIO 2005
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