| T.A.R. TOSCANA - FIRENZE - SEZIONE I - Sentenza 9 maggio 2005
n. 2082
G. Vacirca Pres. B. Massari Est.
Comune di Capraia Isola (Avv. prof. M.P. Chiti) contro la
Regione Toscana (Avv. E. Baldi) ed il Responsabile del Settore
controlli e Usi civici della Direzione generale sviluppo
economico della Regione Toscana (non costituito) |
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1. Demanio e patrimonio indisponibile – Beni
demaniali - Valutazione della nuova destinazione dei terreni
ad uso civico – Può riguardare qualsiasi tipo di interesse
collettivo - Artt. 11 e 12 della l. 16.6.1927, n. 1766 -
Assegnazione a categoria dei terreni oggetto della richiesta
di sdemanializzazione - Necessità
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2. Demanio e patrimonio indisponibile – Beni
demaniali - Disposizioni in materia di usi civici - Prevalgono
sulle determinazioni di pianificazione del territorio a
fini urbanistici - Approvazione della Regione Toscana di
un P.d.F. nel quale le aree sono individuate come aree PEEP
- Non può costituire un presupposto per un consenso incondizionato
alla sdemanializzazione degli stessi terreni
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1. La valutazione della nuova destinazione
dei terreni ad uso civico, la quale deve rappresentare un
beneficio per la generalità degli abitanti, può riguardare
qualsiasi tipo di interesse collettivo, di natura agricola,
o di altro genere, industriale, commerciale, igienico sanitario,
turistico, ambientale. A tal fine però, stante il combinato
disposto degli artt. 11 e 12 della l. 16.6.1927, n. 1766,
occorre che siano rispettate le condizioni poste dalla legge
per la completezza del procedimento, tra cui l’assegnazione
a categoria dei terreni oggetto della richiesta di sdemanializzazione,
onde poter consentire quella comparazione di interessi che
la legge affida all’organo competente a promuovere il mutamento
di destinazione, cioè la Regione
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2. Le disposizioni in materia di usi civici
prevalgono, evidentemente, sulle determinazioni di pianificazione
del territorio a fini urbanistici, con la conseguenza che
l’approvazione, da parte della Regione Toscana, di un P.d.F.
nel quale le aree in questione sono individuate come aree
PEEP, non può costituire un presupposto per il consenso
incondizionato alla sdemanializzazione degli stessi terreni
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REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
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IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER
LA TOSCANA
- I^ SEZIONE -
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ha pronunciato la seguente:
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SENTENZA
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sul ricorso n. 1835/04 proposto dal
Comune di CAPRAIA ISOLA, in persona del Sindaco in
carica, rappresentato e difeso dall’avv. prof. Mario Pilade
Chiti ed elettivamente domiciliato presso lo studio del
medesimo, in Firenze, viale Matteotti n. 60,
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contro
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- la Regione Toscana, in persona del
Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv.
Enrico Baldi con domicilio eletto presso il medesimo, in
Firenze, via Cavour n.
- il Responsabile del Settore controlli e Usi civici
della Direzione generale sviluppo economico della Regione
Toscana, non costituito in giudizio,
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per l’annullamento
previa sospensione dell’esecuzione,
del decreto della Regione Toscana n. 3251 dell’8 giugno
2004, a firma del Responsabile del Settore controlli e Usi
civici con cui è stata negata al Comune di Capraia Isola
l’autorizzazione al mutamento di destinazione dell’area
PEEP di cui al foglio 4, part. 537 del NCT dello stesso
Comune, nonché di ogni altro atto presupposto, consequenziale
o connesso con quello impugnato.
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nonché per l’annullamento,
con proposizione di motivi aggiunti, del provvedimento prot.
123/25066/4.1 del 26 ottobre 2004 a firma del Responsabile
del Settore controlli e Usi civici con cui è stata negata
al Comune di Capraia Isola l’autorizzazione al mutamento
di destinazione dell’area PEEP di cui al foglio 4, part.
1037 e 1038 del NCT dello stesso Comune.
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Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione
intimata;
Visto l’atto recante la proposizione di motivi aggiunti
notificato il 25 novembre 2004;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, alla pubblica udienza del 15 marzo 2005,
il dott. Bernardo Massari;
Uditi, altresì, per le parti i rispettivi patrocinatori,
come riportati nel verbale d’udienza;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
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FATTO
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Con deliberazione di Giunta n. 141 del 6
dicembre 2001 il Comune di Capraia Isola richiedeva alla
Regione Toscana l’autorizzazione al mutamento di destinazione
ex art. 12 l. n. 1766/1927 per il trasferimento al proprio
patrimonio disponibile di talune porzioni del territorio
comunale, tra cui la particella n. 537 di cui al foglio
4 NCT comunale.
Ai fini urbanistici la particella in questione, attraverso
il PRG vigente, approvato dalla Regione con deliberazione
del 29 aprile 1985, era inserito in area PEEP, di talché
il Comune di Capraia, attesa la conformazione territoriale
della medesima e la sua contiguità ad aree già edificate,
nonché l’utilità per la popolazione residente, con la deliberazione
di Giunta sopra riportata ne domandava la sdemanializzazione
e l’acquisizione al proprio patrimonio disponibile.
Al contempo con deliberazione di Giunta n. 104 del 10 ottobre
2003 il Comune ricorrente provvedeva alla costituzione di
un diritto di superficie sull’area de qua in favore di alcune
società private assegnatarie di contributi regionali ex
art. 38 l. n. 457/1989 e art. 6 l. n. 179/1992.
Peraltro la Regione Toscana, dopo avere richiesto chiarimenti
sull’attribuzione del diritto di superficie alle suddette
imprese, con la nota indicata in epigrafe rigettava l’istanza
del Comune di Capraia assumendo l’insussistenza delle condizioni
per procedere al mutamento di destinazione richiesto. Contro
tale atto ricorre Comune di Capraia Isola chiedendone l’annullamento,
con vittoria di spese e deducendo i motivi che seguono:
1. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 41 del R.D.
26 febbraio 1928, n. 322 e dell’art. 14 della l. n. 1766/1927.
Eccesso di potere per sviamento e travisamento dei fatti,
difetto di presupposti, carenza di motivazione, difetto
e contraddittorietà della motivazione. Illogicità manifesta
ed eccesso di potere per perplessità e contraddittorietà.
2. Violazione dell’art. 14 della l. n. 1766/1927. Violazione
dell’art. 2 della l. reg. n. 5/1995. Eccesso di potere per
sviamento, contraddittoria motivazione e difetto di presupposti
3. Eccesso di potere per contraddittorietà. Violazione del
principio del legittimo affidamento. Eccesso di potere per
disparità di trattamento. Con nota del 7 ottobre 2004 il
Comune di Capraia produceva un’ulteriore istanza volta ad
ottenere la sdemanializzazione delle particelle n. 1037
e 1038 derivate dal frazionamento della particella n. 537,
sopra descritta e per la quale si era già richiesto lo svincolo.
Con successiva deliberazione prot. 123/25066/4.1 del 26
ottobre 2004 a firma del Responsabile del Settore controlli
e Usi civici la Regione Toscana negava al Comune di Capraia
Isola l’autorizzazione al mutamento di destinazione delle
suddette aree.
Avverso tale atto si gravava il Comune ricorrente proponendo,
con atto notificato il 25 novembre 2004, motivi aggiunti
di ricorso riproduttivi delle doglianze già avanzate con
l’atto introduttivo del giudizio. Si è costituita in giudizio
l’Amministrazione intimata opponendosi all’accoglimento
del gravame.
Alla pubblica udienza del 15 marzo 2005 il ricorso è stato
trattenuto per la decisione.
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DIRITTO
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Con il ricorso in esame vengono impugnati
gli atti in epigrafe con cui la Regione Toscana ha negato
al Comune di Capraia Isola l’autorizzazione al mutamento
di destinazione per il trasferimento al proprio patrimonio
disponibile di talune porzioni del territorio comunale gravate
da usi civici e segnatamente dell’area di cui al foglio
4, part. 537, 1037 e 1038, del NCT dello stesso Comune.
Il ricorso non può essere accolto.
Assume il Comune ricorrente, con il primo motivo, che la
Regione non avrebbe reso manifeste le ragioni della propria
decisione, limitandosi ad un generico riferimento ai presupposti
normativi del procedimento e omettendo di valutare l’utilità
per la popolazione residente del provvedimento domandato
alla quale, secondo il dettato normativo occorre fare riferimento
al fine di conformare la realtà degli usi civici alle nuove
possibili esigenze della comunità che, nel caso specifico,
si sostanziano nella necessità di disporre di aree da destinare
a strutture abitative residenziali in presenza di un territorio
fortemente gravato dal vincolo di uso civico. Infatti l’art.
41 del R.D. 26 febbraio 1928 n. 322 prevede la possibilità
di attribuzione di una diversa destinazione ai terreni gravati
da usi civici quando ciò rappresenti un reale beneficio
per la generalità degli abitanti
L’assunto non può essere condiviso.
Come già esposto in narrativa il provvedimento impugnato
è motivato dalla “assoluta mancanza in ordine ai presupposti
normativi di cui gli articoli 12 l. 1766/1927 e 39-41 del
Regolamento di cui al R.D. n. 332 del 28 febbraio su cui
si dovrebbe assumere tale decisione”.
La motivazione dell’atto va, dunque, individuata, da un
lato, nel riferimento alle norme sopra richiamate, dall’altro
nello svolgimento del procedimento e negli atti richiamati
nella premessa del provvedimento stesso.
L’art. 11 della l. 16 giugno 1927, n. 1766 riguardante il
riordinamento degli usi civici stabilisce che “I terreni
assegnati ai Comuni o alle frazioni in esecuzione di leggi
precedenti relative alla liquidazione dei diritti di cui
all'art. 1….sui quali si esercitano usi civici, saranno
distinti in due categorie:a) terreni convenientemente utilizzabili
come bosco o come pascolo permanente; b) terreni convenientemente
utilizzabili per la coltura agraria”. Soggiunge, poi, l’art.
12 della medesima legge che “Per i terreni di cui alla lettera
a) si osserveranno le norme stabilite nel capo 2° del titolo
4° del R.D. 30 dicembre 1923, n. 3267. I Comuni e le associazioni
non potranno, senza l'autorizzazione del Ministero dell'economia
nazionale (ora della Regione), alienarli o mutarne la destinazione”.
Ora, se è vero che l’interpretazione assegnata alla norma
in questione è nel senso che la valutazione della nuova
destinazione dei terreni ad uso civico, la quale deve rappresentare
un beneficio per la generalità degli abitanti, può riguardare
qualsiasi tipo di interesse collettivo, di natura agricola,
o di altro genere, industriale, commerciale, igienico sanitario,
turistico, ambientale (Cass. civ., sez. II, 30 gennaio 2001,
n. 1307), è altrettanto indubitabile che, a tal fine, occorre
che siano rispettate le condizioni poste dalla legge per
la completezza del procedimento, tra cui l’assegnazione
a categoria dei terreni oggetto della richiesta di sdemanializzazione.
Infatti, il combinato disposto delle norme sopra richiamate
rende evidente la necessità della previa individuazione,
tra quelle indicate nell’art. 11, della categoria a cui
ascrivere l’area interessata dalla richiesta, proprio per
poter consentire quella comparazione di interessi che la
legge affida all’organo competente a promuovere il mutamento
di destinazione, cioè la Regione. Orbene non risulta che
alla richiesta istruttoria della Regione del 20 marzo 2002
con la quale si sollecitava al Comune ricorrente l’esatta
descrizione dei terreni oggetto della domanda al fine della
sicura assegnazione alla categoria a), ossia “ terreni convenientemente
utilizzabili come bosco o come pascolo permanente”, sia
mai stata evasa dal Comune di Capraia
Con il secondo ordine di doglianze il Comune, confermando
di non aver adempiuto a quanto richiesto dalla Regione in
ordine alla qualificazione dei terreni oggetto della richiesta
di sdemanializzazione, contesta che tale incombenza fosse
di propria competenza, invocando a supporto della propria
affermazione l’art. 14 della l. n. 1766/1927 secondo cui
spetterebbe alla Regione di provvedere all’identificazione
della categoria di appartenenza delle terre civiche.
La tesi non è fondata.
Dispone l’art. 14 della citata l. n. 1766/1927 che “L'assegnazione
dei terreni alle due categorie di cui all'art. 11 sarà determinata
dal commissario, contemperando i bisogni della popolazione
con quelli della conservazione del patrimonio boschivo e
pascolivo nazionale, in base ad un piano di massima compilato
da un delegato tecnico designato dal Commissario…”.
Come rilevato dalla difesa regionale il Comune non ha mai
dato seguito al decreto dirigenziale n. 661 del 2 febbraio
1996 con cui si disponeva doversi procedere alla reintegrazione
al demanio delle terre gravate da usi civici, tra cui quelle
interessate dalla presente controversia, con l’assegnazione
già formalizzata del relativo incarico ad un professionista.
E’ mancato, in altre parole, il necessario apporto collaborativo
da parte dell’Ente territoriale che consentisse alla Regione
Toscana, al di là della generica e insufficiente rappresentazione
cartografica, la reale consistenza, dal punto di vista delle
colture in atto, dei terreni di cui si domandava l’affrancamento.
D’altro canto neppure può consentirsi con l’affermazione
secondo cui l’assegnazione a categoria non rappresenterebbe
un presupposto necessario ai fini del mutamento di destinazione
di un terreno.
Come ritenuto dal Giudice costituzionale, infatti, tale
fase del procedimento può essere omessa solo quando non
sia dubbio il carattere boschivo o pascolivo dell’area interessata,
di guisa che non occorrendo in tal caso alcun accertamento
tecnico e non essendovi materia per il bilanciamento di
interessi previsto dall'art. 14 della legge, l'assegnazione
a categoria è un mero atto di accertamento dichiarativo
la cui mancanza produce soltanto un vizio formale dell'autorizzazione
ad alienare.
Viceversa “Fuori da questo caso, il provvedimento di assegnazione
a categoria ha efficacia costitutiva della condizione giuridica
del terreno come bene disponibile o no perché è esso stesso
che determina il presupposto di tale condizione, cioè la
destinazione del terreno all'utilizzazione come bosco o
pascolo oppure per cultura agraria, mediante una valutazione
tecnico-discrezionale di maggiore convenienza dell'una o
dell'altra, contemperando i bisogni della popolazione con
quelli della conservazione del patrimonio boschivo e pascolivo
nazionale” (Corte cost., 25 maggio 1992, n. 221).
Con il terzo motivo viene dedotta la violazione del principio
di affidamento in quanto la Regione non avrebbe mai posto
in dubbio, attraverso le sue osservazioni, la possibilità
di giungere ad una positiva conclusione del procedimento
di svincolo ed anzi, attraverso la concessione di contributi
alle società alle quali il Comune aveva assentito il diritto
di superficie sulle aree in questione per la realizzazione
di alloggi economici, avrebbe dimostrato di consentire alla
richiesta del Comune.
La doglianza non ha pregio.
Va in primo luogo rammentato che le disposizioni in materia
di usi civici prevalgono, evidentemente, sulle determinazioni
di pianificazione del territorio a fini urbanistici, con
la conseguenza che l’approvazione da parte della Regione
Toscana del P.d.F. del 1985, nel quale le aree in questione
sono individuate come aree PEEP, non può costituire un presupposto
per il consenso incondizionato allo svincolo degli stessi
terreni.
Quanto al contributo regionale concesso alle due società
per la realizzazione di edilizia residenziale agevolata
di cui all’art. 4 della l. n. 179/1982, va rilevato come
tali contribuzioni siano state erogate solo sulla base dell’individuazione
del comune interessato e non dell’area specifica sulla quale
eseguire l’intervento edificatorio, del resto neppure specificata
dai soggetti beneficiari.
Per le considerazioni che precedono il ricorso deve pertanto
essere rigettato. Si ravvisano giusti motivi per disporre
la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.
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P. Q. M.
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Il Tribunale Amministrativo Regionale per
la Toscana, Sezione I^, definitivamente pronunciando, respinge
il ricorso in epigrafe. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità
Amministrativa.
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Così deciso in Firenze, il 15 marzo 2005,
dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in
Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:
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dott. Giovanni VACIRCA - Presidente
dott. Giuseppe DI NUNZIO - Consigliere
dott. Bernardo MASSARI - Consigliere, est. F.to Giovanni
Vacirca
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DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 9 MAGGIO 2005
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