T.A.R. CALABRIA - CATANZARO - SEZIONE I - Sentenza 12 aprile 2005 n. 606 Pres. L.A. Esposito – Est. G. Chinè A.R.A. (avv. A. Palasciano) c. Regione Calabria (avv. I. Mauro), Agenzia Regionale per lo Sviluppo e per i Servizi in Agricoltura (avv. A. Aulicino).

1. Servizi pubblici – Giurisdizione e competenza – Costituzione e gestione dell’anagrafe bovina – Convenzione – Revoca – Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo – Sussiste.

2. Pubblica amministrazione – Atto amministrativo – Revoca – Potere – Esercizio – Duplice condizione.

1. Sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulla controversia avente ad oggetto la revoca della convenzione con la quale una Regione ha affidato ad una associazione la costituzione e la gestione dell’anagrafe bovina, in quanto detta controversia può essere ascritta a quelle “in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi” di cui all’art.33, d.lg. 31 marzo 1998 n.80.

2. In tema di autotutela, il potere di revoca soggiace alla duplice condizione della sussistenza di un interesse pubblico, concreto ed attuale, al ritiro dell’atto e della prevalenza di tale interesse sulla posizione soggettiva consolidata del privato alla prosecuzione del rapporto con l’amministrazione.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale della Calabria Catanzaro - Sezione Seconda

composto dai signori magistrati:

Dr. Luigi Antonio ESPOSITO – Presidente Dr. Giuseppe CHINE’ – Giudice rel. Dr. Carlo DELL’OLIO - Giudice

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 143/2004 proposto da A.R.A. Associazione Regionale Allevatori, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Alessandro Palasciano, elettivamente domiciliata presso lo studio di quest’ultimo sito in Catanzaro, v. A. Turno n. 20/a,

CONTRO

la Regione Calabria, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Iolanda Mauro, elettivamente domiciliata presso gli Uffici dell’Avvocatura regionale siti in Catanzaro, viale De Filippis n. 280,

e nei confronti di A.R.S.S.A. Agenzia Regionale per lo Sviluppo e per i Servizi in Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Alfonso Aulicino, elettivamente domiciliata presso i propri Uffici di Catanzaro, v. S. Nicola,

per l’annullamento della deliberazione della Giunta regionale n. 722 del 22.09.2003, pubblicata sul B.U.R. Calabria del 1°.12.2003, con cui è stata disposta la revoca del decreto n. 442 dell’1.12.1999 e della successiva convenzione n. 69 dell’8.02.2000 tra l’A.R.A. e la Regione Calabria – Dipartimento della Sanità, per la creazione e la gestione informatizzata dell’anagrafe bovina, autorizzandosi l’A.R.S.S.A. a dare corso alla costituzione della Società per azioni a totale capitale pubblico cui affidare l’organizzazione e la gestione dei servizi dell’anagrafe zootecnica sul territorio della Calabria.

Visto il ricorso con i relativi allegati; Viste le memorie di costituzione dell’Amministrazione e della controinteressata, con i relativi allegati; Visti gli atti tutti della causa; Udito alla pubblica udienza dell’11 febbraio 2005 il magistrato relatore, dr. Giuseppe Chiné; Uditi gli avvocati delle parti costituite come da relativo verbale; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con decreto n. 442 del 1°.12.1999, a firma del Direttore generale dell’Assessorato regionale alla sanità, la ricorrente veniva incaricata della gestione della Anagrafe Bovina Informatizzata per un periodo di anni sei. Per regolamentare i rapporti tra le parti, in pari data veniva stipulata apposita convenzione tra il Dipartimento regionale della sanità e l’Associazione ricorrente. Con successivo decreto direttoriale n. 69 dell’8.02.2000 veniva modificato il decreto n. 442/99 e, conseguentemente, veniva stipulata nuova convenzione tra l’A.R.A. ed il Dipartimento regionale della sanità. Secondo l’art. 3 della predetta convenzione, l’A.R.A. avrebbe dovuto creare e gestire con metodi informatici l’Anagrafe bovina per un periodo di sei anni decorrente dalla registrazione dell’accordo. Con delibera di Giunta regionale n. 722 del 22.09.2003 veniva deciso di revocare la predetta convenzione e di autorizzare l’A.R.S.S.A. a dare corso alla costituzione di una società per azioni a totale capitale pubblico cui affidare, con apposito contratto di servizio e secondo il modello indicato in un allegato piano di impresa, l’organizzazione e la gestione dei servizi dell’anagrafe zootecnica sul territorio della regione Calabria. Con il presente gravame, la ricorrente ha impugnato la predetta deliberazione, chiedendone l’annullamento e la sospensione in via cautelare, denunciando la violazione degli obblighi contrattualmente assunti dalla Amministrazione regionale con la convenzione dell’8.02.2000 rep. n. 13 e l’assenza dei presupposti per la disposta revoca. Si costituivano in giudizio l’Amministrazione resistente e la controinteressata, instando per l’inammissibilità e l’infondatezza nel merito del proposto gravame. Con ordinanza n. 129/2004 del 4.03.2004, riformata con ordinanza del Consiglio di Stato n. 3246/2004 del 13.07.2004, il Collegio respingeva la domanda cautelare di sospensione del provvedimento impugnato. All’udienza dell’11 febbraio 2005, sentiti i difensori delle parti, come da relativo verbale, il ricorso veniva trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. La peculiare natura della controversia, inerente la denunciata violazione di un rapporto convenzionale, impone la preliminare verifica della sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo. Ritiene il Collegio che la controversia possa essere ricondotta nell’ambito applicativo dell’art. 33 del d. lgv. n. 80/98, come riformulato in seguito alla declaratoria di incostituzionalità decisa da C. Cost. 6 luglio 2004, n. 204. Ed invero, considerata la pacifica applicabilità delle pronunce di incostituzionalità ai rapporti non definiti con sentenza passata in giudicato (cfr. Cass. S.U. 6 maggio 2002, n. 6487), la controversia sottoposta al presente vaglio giudiziale può essere ascritta a quelle <>. Alla predetta conclusione si perviene facilmente mettendo a fuoco, da un lato, la nozione di pubblico servizio recepita dalla giurisprudenza maggioritaria, dall’altro il contenuto del rapporto instaurato tra l’A.R.A. e la Regione Calabria in virtù dei due decreti direttoriali e relativi accordi convenzionali. Dal primo punto di osservazione, può essere evidenziato come la giurisprudenza abbia recepito una nozione oggettiva di servizio pubblico, ancorata all’elemento funzionale del soddisfacimento diretto di interessi generali (cfr., da ultimo, C.d.S., sez. IV, 5 ottobre 2004, n. 6489). Di qui, ad esempio, l’inclusione nella materia dei servizi pubblici dei rapporti tra aziende sanitarie locali ed esercizi farmaceutici o cliniche private (cfr. C.d.S., sez. IV, 10 novembre 2003, n. 7188) e, viceversa, l’esclusione di quelli tra dette aziende e le case farmaceutiche aventi ad oggetto la fornitura dei medicinali (cfr. Cass. S.U. 30 marzo 2000, n. 71). Dal secondo punto di osservazione, deve essere evidenziato che con i due decreti direttoriali nn. 442/99 e 69/2000, cui hanno fatto seguito le convenzioni stipulate in successione cronologica, l’Amministrazione regionale ha inteso adempiere a precisi obblighi discendenti da regolamenti comunitari ed aventi ad oggetto l’istituzione e gestione del servizio di anagrafe bovina centralizzata. Tale adempimento, al quale erano tenute le varie AA.SS.LL. dislocate sul territorio regionale, era stato nella specie più volte sollecitato dal Ministero della Sanità, ma senza sortire esiti positivi, e ciò per l’oggettiva difficoltà delle Aziende sanitarie calabresi di realizzare e gestire una banca dati informatizzata. Di qui, l’iniziativa del Dipartimento regionale della sanità di intervenire in modo urgente ed indifferibile per <> ed <>. L’intervento regionale si è tradotto nella decisione di affidare all’A.R.A., garante di una esperienza pregressa nel settore e di una presenza capillare sul territorio regionale, la costituzione e gestione del servizio di anagrafe bovina, consistente, tra l’altro, nella: a) gestione operativa della banca dati, b) digitazione delle informazioni necessarie all’aggiornamento della banca dati; c) fornitura dei dati informatizzati; d) fornitura agli allevatori delle marche e rispettivi documenti di identificazione; e) fornitura dei passaporti agli animali che vengono esportati. I rapporti tra il soggetto affidatario del servizio e la Regione Calabria sono stati regolati in virtù di apposita convenzione (stipulata dapprima il 1°.12.1999, poi modificata parzialmente l’8.02.2000 per renderla conforme al decreto direttoriale n. 69/2000), la quale ha, tra l’altro, specificato gli obblighi gravanti sull’A.R.A. (art. 3), ne ha precisano i tempi di adempimento (art. 1 - 3) ed ha disciplinato le varie voci di costo gravanti, a seconda dei casi, su ciascun allevatore beneficiario del servizio ovvero sulla Regione Calabria (artt. 5, 6 e 7). Così individuati i contorni del rapporto instauratosi tra A.R.A. e Regione Calabria, può facilmente pervenirsi alla conclusione che le convenzioni stipulate tra le parti integrano contratti ad oggetto pubblico, i quali, per giurisprudenza consolidata, danno vita a concessioni di pubblico servizio (cfr. Cass. S.U. 29 aprile 2004, n. 8212; C.d.S., sez. IV, 10 novembre 2003, n. 7188). Difatti: a) lo strumento negoziale regola un’attività chiaramente riservata dalle fonti comunitarie e nazionali a soggetti pubblici; b) esso presuppone ed attua la scelta discrezionale scolpita nel decreto direttoriale di concedere lo svolgimento dell’attività ad un soggetto privato; c) l’attività assurge chiaramente a servizio pubblico nella nozione oggettiva sopra accolta, essendo destinato alla platea degli allevatori calabresi. Poiché con la deliberazione impugnata, l’Amministrazione ha inteso, per quanto quivi interessa, <>, la presente controversia concerne chiaramente il rapporto instaurato tra ente concedente e soggetto concessionario di un pubblico servizio e, pertanto, rientra nella sfera di giurisdizione esclusiva tratteggiata dall’art. 33 del d. lgv. n. 33/98. Non trattandosi, peraltro, di controversia avente ad oggetto aspetti patrimoniali del rapporto, essa non può entrare nel fuoco della clausola di esclusione della giurisdizione esclusiva riguardante le controversie <>. Per le superiori ragioni, deve essere quindi affermata la giurisdizione esclusiva del Tribunale a conoscere della presente controversia. 2. Del pari preliminare deve essere lo scrutinio da parte del Collegio delle eccezioni di inammissibilità formulate dalla difesa della controinteressata, secondo cui il ricorso sarebbe stato proposto avverso un atto di mero indirizzo, come tale non immediatamente lesivo degli interessi della ricorrente, ed avrebbe dovuto essere notificato a tutti i soggetti indicati nella parte motiva dell’atto predetto. Entrambe le eccezioni si palesano prive di pregio. Per ciò che concerne l’assenza di immediata lesività della deliberazione oggetto di gravame, l’affermazione, a tacer d’altro, è smentita dalla lettera del dispositivo di quest’ultima, secondo cui <>. E’ evidente che la Giunta regionale, sebbene abbia contestualmente deliberato di dare mandato alla controinteressata di procedere alla costituzione di una società a capitale interamente pubblico, ha inteso chiaramente incidere con immediatezza sul rapporto convenzionale in essere con la ricorrente, sciogliendolo in virtù dell’esercizio del potere di revoca. Di qui un profilo innegabile di immediata lesività della sfera giuridica della ricorrente. Quanto alla mancata notifica a tutti i soggetti indicati nella deliberazione impugnata, osserva il Collegio che il presente gravame è stato correttamente notificato ad almeno un controinteressato (segnatamente al controinteressato A.R.S.S.A.), e ciò nel pieno rispetto dell’art. 21 l. n. 1034/71. 3. Nel merito il ricorso è fondato e, pertanto, meritevole di accoglimento nei termini che seguono. Risulta per tabulas che con la delibera impugnata la Giunta regionale ha revocato la convenzione stipulata tra la ricorrente ed il Dipartimento regionale delle sanità per la costituzione e gestione del servizio di anagrafe bovina nella Regione Calabria. L’esercizio di tale potere di revoca, come correttamente denunciato dalla ricorrente, contrasta con la disciplina di fonte legale e convenzionale nella specie applicabile. Prendendo le mosse proprio dalla convenzione revocata, ai sensi dell’art. 3, ultimo comma, <>. La clausola, chiaramente diretta a regolamentare un potere di revoca in capo all’Amministrazione, ne delimita il confine con riguardo a fattispecie ben definite, coincidenti con l’inadempimento di prestazioni gravanti sulla affidataria del servizio pubblico. Tanto premesso, se ne desume che il potere di revoca nella specie esercitato dall’Amministrazione fuoriesce dall’ambito applicativo della menzionata clausola negoziale, non essendovi traccia, nell’ambito della deliberazione gravata, di contestazioni mosse alla ricorrente alla stregua di violazioni di specifici obblighi negoziali. Ma, pur a voler rintracciare al di fuori dell’accordo negoziale, e segnatamente nei principi generali in materia di autotutela, la fonte del potere di revoca nella specie esercitato dall’Amministrazione ai danni della ricorrente, si impone la conclusione dell’intervenuta violazione dei medesimi principi. Ed invero, costituisce insegnamento giurisprudenziale consolidato (cfr. ex multis, T.A.R. Catania, sez. I, 8 novembre 2004, n. 3151; T.A.R. Lecce, sez. II, 17 giugno 2004, n. 4075), quello secondo cui il potere di revoca soggiace alla duplice condizione della sussistenza di un interesse pubblico, concreto ed attuale, al ritiro dell’atto e della prevalenza di tale interesse sulla posizione soggettiva consolidata del privato alla prosecuzione del rapporto con l’amministrazione. Entrambi i profili devono essere ben evidenziati nell’ambito della motivazione del provvedimento di autotutela, e ciò per permettere al privato, ed al giudice amministrativo eventualmente adìto, di apprezzare e sindacare il corretto esercizio del potere di ritiro. L’Amministrazione, con la deliberazione oggetto di gravame, ha chiaramente violato i superiori principi. Da un lato, nessuna motivazione specifica è possibile scorgere in ordine alla ricorrenza di un interesse pubblico, concreto ed attuale, alla cessazione del rapporto di convenzione in corso di esecuzione, né tale motivazione può essere implicitamente desunta dagli argomenti posti a fondamento della procedura di costituzione della società a capitale pubblico affidata alla responsabilità della controinteressata. Dall’altro, l’Amministrazione omette di considerare e ponderare l’interesse della ricorrente, ormai consolidato da una relazione pluriennale, alla prosecuzione del rapporto concessorio, il quale, perciò, non viene giudicato minusvalente rispetto a quello pubblico alla cessazione del rapporto. Ne consegue che la deliberazione impugnata è stata assunta in spregio di precise clausole convenzionali, nonché in violazione dei principi che regolano l’esercizio del generale potere di autotutela delle pubbliche amministrazioni. In accoglimento del proposto gravame, la deliberazione deve essere, pertanto, annullata. Il pronunciato annullamento permette l’assorbimento delle censure residue, non scrutinate dal Collegio. 4. La natura della questioni esaminate configura giusto motivo di compensazione di spese, diritti ed onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria – Catanzaro - Sez. II – accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla la delibera della Giunta regionale 22.09.2003 n. 722, nei termini meglio precisati in motivazione. Compensa integralmente spese, diritti ed onorari di giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro, nella camera di consiglio dell’11 febbraio 2005.