T.A.R. CAMPANIA - NAPOLI - SEZIONE IV - Sentenza 8 marzo 2005 n. 1659 Pres. Monteleone, est. Pisano Di Caprio (Avv.ti Patrizia Pastore e Luca Coletta) c. Ministero per i beni e le attività culturali e soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio (Avvocatura dello Stato).

1. Beni culturali ed ambientali – Annullamento ministeriale di autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla regione o dall’amministrazione delegata – Termine di sessanta giorni per l’adozione – E’ perentorio.

2. Beni culturali ed ambientali – Annullamento ministeriale di autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla regione o dall’amministrazione delegata – Termine – Decorre dalla ricezione dell’intera documentazione – Conseguenze.

3. Beni culturali ed ambientali – Termine per l’annullamento ministeriale dell’autorizzazione paesaggistica – Prorogabilità, sospensione o interruzione – Possibilità – Limiti.

1. E’ perentorio il termine di 60 giorni previsto per l'adozione, da parte del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, del decreto di annullamento di un'autorizzazione paesaggistica in una zona protetta, ai sensi dell'art. 82, d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, come mod. dalla l. 8 agosto 1985 n. 431, rilasciato dalla regione o dall'amministrazione delegata, ai sensi dell'art. 7 l. 29 giugno 1939 n. 1497 ed oggi, art.151, d.lg. 29 ottobre 1999 n. 490.

2. Il termine di sessanta giorni per l’annullamento da parte del ministero per i beni e le attività culturali dell’autorizzazione paesaggistica decorre dalla data in cui perviene all'autorità ministeriale il nulla osta ambientale completo dell'intera documentazione, con la conseguenza che il termine medesimo è considerato interrotto, ad esempio, dalla richiesta istruttoria che si appalesi non arbitraria, ma necessaria.

3. Il termine per l’annullamento ministeriale dell’autorizzazione paesaggistica può essere prorogato o sospeso o interrotto in caso di richieste istruttorie che non siano meramente dilatorie e violative del divieto di aggravamento del procedimento, mentre al contrario esso non può subire sospensioni o interruzioni non sorrette da precise esigenze, congruamente motivate, con riferimento alla necessità di acquisire elementi di valutazione ulteriori rispetto a quelli già presi in considerazione al momento di concessione del nulla-osta.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale amministrativo regionale della Campania sez. IV di Napoli

composto dai signori magistrati: Dott. Nicolò Monteleone Presidente; Dott. Pierluigi Russo Componente; Dott. ssa Ines Simona Immacolata Pisano Componente relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n.5551/04 proposto da

DI CAPRIO Ivonne Concetta, rappresentata e difesa, giusto mandato a margine del ricorso, dagli avv. Patrizia Pastore e Luca Coletta, con loro elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Angelo Pica, in Napoli, via Cesare Rosaroli n.70;

contro

- MINISTERO PER I BENI E ATTIVITA’ CULTURALI - in persona del legale rappresentante p.t.;

-la SOPRINTENDENZA PER I BENI ARCHITETTONICI E PER IL PAESAGGIO, in persona del Soprintendente in carica pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, pure per legge domiciliataria presso la sua sede in via Diaz n.11;

- COMUNE DI ALIFE, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio,

per l’annullamento, previa sospensione, 1) del Decreto emesso in data 27.1.2004 di annullamento, ai sensi dell’art.151 del D.lgs.vo 490/99, dell’autorizzazione paesistica rilasciata alla ricorrente dal Comune di Alife con atto sindacale prot.n. 1458 del 29.01.02; 2) della nota della Soprintendenza per i Beni architettonici e per il Paesaggio, per il Patrimonio Storico Artistico e Demoetnicoantropologico per le province di Benevento e Caserta, n.prot.1804 del 27.1.2004, recante trasmissione del Decreto sub a) al Comune di Alife; 3) della nota della Soprintendenza per i Beni architettonici e per il Paesaggio, per il Patrimonio Storico Artistico e Demoetnicoantropologico per le province di Benevento e Caserta, n.prot.1802 del 27.1.2004, recante comunicazione della intenzione di reiterare il provvedimento di diniego della autorizzazione paesistica, provvedimento già annullato con sentenza TAR Campania n.11257/03; 4) della nota del Comune di Alife n.prot.1648 del 3.2.04, recante comunicazione alla ricorrente dei provvedimenti sub a), b) e c); 5) di ogni altro atto allo stesso sotteso, preordinato e conseguente a quelli che precedono; NONCHE’ Per il risarcimento del danno ingiusto.

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dei Beni e Attività Culturali e della Soprintendenza dei beni architettonici, archeologici e storici di Caserta e Benevento ; Visti gli atti tutti di causa; Data per letta alla pubblica udienza del 23 febbraio 2005 la relazione del Referendario Dott.ssa Ines Simona Immacolata Pisano e udito, altresì, l’avvocato della ricorrente come da verbale; Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue:

FATTO

A) Con ricorso depositato in data 27 aprile 2004 la ricorrente ha impugnato i provvedimenti di cui in epigrafe, chiedendone l’annullamento. Ha esposto, infatti, di avere presentato domanda di concessione edilizia per la costruzione di un edificio per macchine agricole su area di proprietà, sita alla via Circumvallazione, alla quale faceva seguito provvedimento prot.n.1458 del 29.01.02 di autorizzazione paesaggistica, che però veniva annullato dalla Soprintendenza ai Beni Ambientali di Caserta con D.M. del 15.03.02. Di conseguenza il Comune di Alife, con nota prot.4208/02, comunicava alla ricorrente l’impossibilità di poter procedere al rilascio della concessione edilizia richiesta in data 20.08.01. Avverso il D.M. del 15.03.02 veniva proposto ricorso al TAR Campania-Napoli che, con sentenza della sez.IV, n.11257 del 7.5.03, annullava l’atto impugnato. Ciò nonostante, con successiva nota del 27.1.2004, la Soprintendenza ha comunicato alla ricorrente, ai sensi della legge 241/90, l’avvio del procedimento volto alla reiterazione del provvedimento di diniego del nulla osta già annullato ed in pari data ha emesso altresì Decreto con il quale ha disposto, nuovamente, l’annullamento della autorizzazione rilasciata dal Comune di Alife. Avverso tali ultimi provvedimenti la ricorrente ha proposto il presente ricorso, deducendo i seguenti motivi:

1)Violazione e falsa applicazione di legge (L.7.8.1990 n.241, art.7 e 8). Violazione dei principi di imparzialità e buon andamento della P.A. (art.97 Cost.)-Violazione del Giusto Procedimento. L’amministrazione, in particolare, ha violato l’art.7 della legge 241/90 in quanto pur avendo dato comunicazione alla ricorrente dell’avvio del procedimento volto a reiterare il diniego di nulla-osta, la relativa nota è stata comunicata nella medesima data di adozione del provvedimento in questione, in tal modo di fatto negandosi alla ricorrente il potere di contraddire efficacemente alle determinazioni assunte dall’amministrazione. Tale comportamento della P.A., come sostenuto da numerosa giurisprudenza in materia, è ritenuto dalla ricorrente senza dubbio illegittimo.

2) Violazione e falsa applicazione di legge (D.lgs.vo 20.10.99 n.490, art.151 co.4; L.7.8.1990, n.241, art.2). Violazione dei principi fondamentali regolanti la materia, eccesso di potere per sviamento- Illogicità- Violazione del Giusto procedimento. Come premesso in punto di fatto, l’Amministrazione resistente con il provvedimento impugnato ha reiterato il diniego di nulla osta paesistico rilasciato dal Comune di Alife con atto n.1458/02, provvedimento già annullato con sentenza del TAR Campania n.11257/03. Orbene, tale reitera è illegittima, non essendo più consentito alla PA riproporre un provvedimento amministrativo oggetto di annullamento da parte del Giudice Amministrativo, anche nel caso di vizi diversi dal superamento del termine entro cui il provvedimento stesso deve essere emesso a pena di decadenza. Tale assunto trova conferma nel parere n.1508 del 20.5.02 espresso dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato in sede consultiva, sullo schema di modifica del DM 13 giugno 1994 n.495 recante “Regolamento concernente disposizioni di attuazione degli artt.2 e 4 della legge 7 agosto 241” secondo cui “(…)maggiori perplessità suscita l’ulteriore disposizione contenuta nell’art.3 dello schema, volto anch’esso alla modifica dell’art.6 del DM n.495/94 ai fini di consentire all’amministrazione la reiterazione di provvedimenti amministrativi di grande rilevanza (come quelli di annullamento ex art.151 comma 4 decreto legislativo n.490/99, delle autorizzazioni regionali relative alle modificazioni di luoghi sottoposti a tutela) nel caso di annullamento, da parte del G.A. per vizi diversi dal superamento del termine di conclusione del procedimento ovvero nel caso di sospensione degli effetti dell’atto disposta in sede cautelare dal medesimo giudice amministrativo. Il Collegio rileva che una simile soluzione si pone in contrasto con l’art.151, che stabilisce un termine tassativo di soli sessanta giorni per l’esercizio del potere statale di annullamento (…)”. Ed infatti l’avversato provvedimento giunge a distanza di ormai due anni dal parere rilasciato dal Comune di Alife, con violazione sia della normativa disciplinante la materia sia della disciplina regolante il procedimento amministrativo.

3) Violazione e falsa applicazione di legge (D.lgs.vo 20.10.99 n.490, art.151 co.4). Anche qualora si ritenesse possibile al reiterazione del provvedimento pur dopo l’intervenuto annullamento da parte del GA, e dunque una sorta di rimessione in termini, comunque il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo. Ed infatti esso risulta emesso in data 27.1.2004, e dunque in palese violazione del termine di sessanta giorni ex art.151, comma 4, D.lgvo.490/99. L’assunto vale qualunque sia il possibile dies a quo: a) la data di pronunzia della sentenza del TAR Campania n.11257/03, ovvero il 7.5.03; b) la data di pubblicazione della medesima, ovvero il 25.8.03 c) la data del 13.10.03 entro cui, come affermato esplicitamente nel decreto, la Soprintendenza avrebbe ricevuto copia della sentenza. Orbene, la violazione del termine di cui all’art.151, pacificamente perentorio, determina la decadenza del potere di annullamento con conseguente nullità del provvedimento adottato oltre tale termine.

4) Violazione e falsa applicazione di legge (D.lgs.vo 20.10.99 n.490, art.151,co.4). Eccesso di potere per falsità dei presupposti di fatto e di diritto – Sviamento- Contraddittorietà- Illogicità . Fermo quanto sopra, in ogni caso l’avversato provvedimento si fonda, nel merito, su errati presupposti di fatto e di diritto. 4/A- Sulla corretta individuazione dell’area oggetto di intervento: Non solo la Soprintendenza ha piena coscienza della zona in cui si insedierà l’intervento (nel Decreto della Soprintendenza, in premessa, si legge infatti che : “L’intervento autorizzato consiste nella costruzione di un edificio per l’esercizio di macchine agricole in zona agricola E1/n. del PRG e RUA del PTP”), ma comunque nessun addebito può muoversi in merito alla mancata menzione nell’autorizzazione “della zona di PRG nella quale sarebbe sito l’intervento in progetto, in uno alla mancata acclusione delle planimetrie di PRG con l’indicazione precisa della localizzazione dell’intervento ”, in quanto la modulistica utilizzata per l’autorizzazione ambientale dall’amministrazione comunale è previamente concordata con la Soprintendenza e nessuno degli spazi bianchi del modulo prestampato prevede l’inserimento dei dati urbanistici del P.R.G. 4/B- Sulla deturpazione del paesaggio archeologico: La seconda motivazione del provvedimento riguarda “il pericolo di grave deturpazione del paesaggio storico archeologico della pianura alifana, considerato che l’edificio in progetto modificherebbe la visione delle mura in uno dei tratti in cui queste sono conservate meglio”. Premesso che la superficie oggetto di intervento è collocata all’esterno della perimetrazione del centro storico e non tocca in alcun modo la fascia concernente il paesaggio archeologico, e che la cinta muraria-come risulta dalla documentazione allegata- è stata sostituita lungo tutto il lato sud dai fabbricati ivi realizzati, deve evidenziarsi che la zona limitrofa alla particella di proprietà della ricorrente è urbanisticamente sviluppata, come dimostrato dalla documentazione fotografica agli atti. La descrizione del percorso esterno delle mura evidenzia una situazione disomogenea, che sottolinea come le rovine della cinta muraria abbiano dato vita ad una nuova architettura urbana che denota l’esistenza di tratti di mura isolati tra due edifici, conservazione del solo limite planimetrico, parti di murazione sostituite da pareti di edifici, presenza di edifici di diversa natura addossati dall’esterno alle mura, tali da stabilirne un distacco con la strada. Da ciò deriva che l’intervento in progetto non solo non altera in modo alcuno i punti di vista panoramici, ma non può assolutamente modificare uno stato di fatto che si è evoluto nel corso degli anni e che è presente già da tempo. Il tipo di costruzione, la cubatura e gli altri parametri urbanistici sono conformi alle norme di attuazione del vigente PRG e rispettosi dei criteri paesistici, così come la tipologia e la composizione dell’edificio, connesso alla destinazione agricola della zona oggetto di intervento, mentre l’aspetto architettonico del fabbricato- essendo ubicato in zona rurale ed essendo destinato all’esercizio di macchine agricole- rispecchia totalmente i canoni dei fabbricati rurali tradizionali, anche quanto a colori, materiali, finiture . L’area oggetto dell’intervento, inoltre, ricade nella pianura alifana a 100 m di quota sul livello del mare per cui il fabbricato non altera la vista panoramica di altre zone, né ai fini della realizzazione dell’intervento sono necessarie estirpazione di essenze arboree o movimenti di terra. 4/C Sulla riproposizione del vincolo archeologico sull’area circostante le mura: Va evidenziato che già con DM del 24.5.95 la Soprintendenza di Caserta ex L.1089/39 dichiarava di notevole interesse pubblico l’intero circuito murario esistente nel Comune di Alife e sottoponeva a vincolo ex art.21 della citata legge l’area circostante per una ampiezza di 150 m. Il Comune di Alife propose avverso tale decreto ricorso al Tar, il quale con sentenza n.143/00 annullava detto provvedimento in quanto “ il vincolo sarebbe inattuale attesa la situazione di fatto caratterizzata dalla parziale scomparsa del monumento e dal mutamento degli spazi circostanti, del tutto difforme da quanto considerato nel provvedimento ministeriale”. B) La ricorrente ha, infine, concluso chiedendo il risarcimento del danno ingiusto subito conseguentemente all’esercizio illegittimo del potere da parte della Soprintendenza di Caserta, ricorrendone tutti i presupposti. Infatti, l’ingiustificato ritardo nel rilascio della concessione edilizia determinato dall’ostruzionismo messo in atto dalla soprintendenza con l’emissione di ben due DM decretanti l’annullamento dell’autorizzazione ambientale concessa dal Comune di Alife, di per se è idoneo a procurare un danno ingiusto alla richiedente, la quale sarà costretta a sopportare maggiori spese a seguito del successivo rilascio della concessione. Quanto alla quantificazione della domanda, la ricorrente si è inizialmente rimessa al Tribunale, precisando l’entità del danno subito in Euro 105.950,00 nella memoria- non notificata a controparte- depositata in data 7.2.2005, nella quale ha insistito per l’accoglimento del ricorso. Si è costituita la difesa erariale, resistendo. L’Amministrazione comunale, invece, anche se ritualmente intimata, non si è costituita in giudizio. Nella camera di consiglio del 9.6.2004 i procuratori della ricorrente hanno rinunziato alla pronunzia cautelare, ed all’udienza pubblica del 23 febbraio 2005 il ricorso è stato ritenuto per la decisione.

DIRITTO

I. Il ricorso, ad avviso del Collegio, è fondato e pertanto va accolto. II. Meritevole di accoglimento appare infatti la censura sub3), che può ritenersi assorbente rispetto alle altre censure mosse. Stabilisce l’art.151 del Dlvo 490 del 29 ottobre 1999 che: 1. I proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di beni ambientali inclusi negli elenchi pubblicati a norma dell'art. 140 o dell'art. 144 o nelle categorie elencate all'art. 146 non possono distruggerli nè introdurvi modificazioni, che rechino pregiudizio a quel loro esteriore aspetto che è oggetto di protezione. 2. I proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo dei beni indicati al comma 1, hanno l'obbligo di sottoporre alla regione i progetti delle opere di qualunque genere che intendano eseguire, al fine di ottenerne la preventiva autorizzazione. L'autorizzazione è rilasciata o negata entro il termine perentorio di sessanta giorni 3. Le regioni danno immediata comunicazione delle autorizzazioni rilasciate alla competente soprintendenza, trasmettendo contestualmente la relativa documentazione. 4. Il Ministero può in ogni caso annullare, con provvedimento motivato, l'autorizzazione regionale entro i sessanta giorni successivi alla ricezione della relativa comunicazione. 5. Decorso inutilmente il termine indicato al comma 3, nei successivi trenta giorni è data facoltà agli interessati di richiedere l'autorizzazione al Ministero che si pronuncia entro il termine di sessanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta. L'istanza, corredata da triplice copia del progetto di realizzazione dei lavori e da tutta la relativa documentazione, è presentata alla competente soprintendenza e ne è data comunicazione alla regione. Il disposto di cui al comma 4, in particolare, è stata interpretato dalla giurisprudenza ormai costante nel senso di ritenere perentorio il termine di 60 giorni previsto per l'adozione, da parte del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, del decreto di annullamento di un'autorizzazione paesaggistica in una zona protetta, ai sensi dell'art. 82, d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, come mod. dalla l. 8 agosto 1985 n. 431, rilasciato dalla regione o dall'amministrazione delegata, ai sensi dell'art. 7 l. 29 giugno 1939 n. 1497 ed oggi, art.151, d.lg. 29 ottobre 1999 n. 490, recante il t.u. delle disposizioni legislative in materia di Beni culturali ed ambientali.( In tal senso: T.A.R. Puglia Lecce, sez. I, 23 settembre 2003, n. 6185; T.A.R. Toscana, sez. III, 18 dicembre 2002, n. 3383; T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, 7 novembre 2002, n. 6910 T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, 5 dicembre 2001, n. 5224, Consiglio Stato, sez. VI, 18 ottobre 2001, n. 5497). Tale termine, secondo l’interpretazione datane dalla giurisprudenza, decorre dalla data in cui perviene all'autorità ministeriale il nulla osta ambientale completo dell'intera documentazione, con la conseguenza che il termine medesimo è considerato interrotto, ad esempio, dalla richiesta istruttoria che si appalesi non arbitraria, ma necessaria (T.A.R. Campania Salerno, sez. II, 3 luglio 2002, n. 654; Consiglio Stato, sez. VI, 29 maggio 2002, n. 2984; T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, 12 marzo 2002, n. 1269T.A.R. Lombardia Brescia, 9 aprile 2002, n. 622) Il termine decadenziale in questione, quindi, può essere prorogato o sospeso o interrotto in caso di richieste istruttorie che non siano meramente dilatorie e violative del divieto di aggravamento del procedimento (Consiglio Stato, sez. VI, 3 maggio 2002, n. 2350), mentre al contrario esso non può subire sospensioni o interruzioni non sorrette da precise esigenze, congruamente motivate, con riferimento alla necessità di acquisire elementi di valutazione ulteriori rispetto a quelli già presi in considerazione al momento di concessione del nulla-osta (T.A.R. Liguria, sez. I, 13 febbraio 2004, n. 160) Orbene, nel caso in esame in realtà non può parlarsi di “proroga, sospensione o interruzione” del termine in esame atteso che l’amministrazione statale ha esercitato, nei termini di legge, il proprio potere di controllo con D.M. del 15.03.02 annullando il provvedimento prot.n.1458 del 29.01.02 di autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune di Alife. Su tale provvedimento andava ad incidere, a seguito di proposizione di ricorso giurisdizionale, sentenza di annullamento da parte del Giudice Amministrativo, a seguito della quale la Soprintendenza ai Beni Ambientali di Caserta emetteva in data 27.1.2004 nuovo decreto con cui reiterava, per motivi diversi ed ulteriori rispetto a quelli di cui al precedente decreto, l’annullamento dell’autorizzazione paesistica suindicata. Orbene,va rilevato come l’annullamento giurisdizionale per difetto di motivazione (o comunque per un vizio di forma) di un provvedimento amministrativo non esclude il potere dell'amministrazione di emanare un nuovo atto, anche con il medesimo contenuto, purché quest'ultimo sia emendato dai vizi riscontrati dal giudice amministrativo, ma solo a condizione che l'amministrazione non sia nel frattempo decaduta dal potere di provvedere, a causa della scadenza di termini perentori (T.A.R. Campania Napoli, sez. V, 15 maggio 2003, n. 5799), ciò che invece è da intendersi, per i motivi suesposti, nel caso in esame. Ma anche a voler ritenere che l’annullamento in sede giurisdizionale da parte del Giudice Amministrativo sia idonea a determinare non una mera proroga o sospensione o interruzione del termine perentorio, nel senso precisato, entro il quale il relativo potere va esercitato ma addirittura una “riapertura dei termini”, da computarsi ex novo, del potere di cui all’art.151, comma 4, D.lgvo 490/99 (ciò che peraltro non trova riscontro nella normativa citata né nella giurisprudenza formatasi in materia), l’amministrazione deve, in ogni caso, considerarsi decaduta. Infatti, il nuovo termine decadenziale, in ossequio alle finalità della norma, in tal caso non potrebbe che computarsi dalla data in cui la Soprintendenza ha avuto contezza della sentenza di annullamento del proprio provvedimento, ovvero dalla data del 13.10.03 (come affermato esplicitamente nel decreto), con la conseguenza che il provvedimento di reitera - datato 27.1.2004- è stato senz’altro adottato oltre il termine suddetto. Tale comportamento, tuttavia, non è da solo idoneo a fondare la pretesa di risarcimento del danno, da escludersi quantomeno per carenza dell'elemento soggettivo di cui all'art. 2043 c.c., in quanto da un lato una interpretazione in senso contrario a quella testè sostenuta circa la perdita del potere dell’amministrazione di riesaminare l’atto pur decorso l’originario termine di decadenza non appare manifestamente infondata, dall’altro il termine in questione, secondo tale ultima interpretazione, appare superato solo di pochi giorni si da non poter denotare un comportamento doloso o colposo atto a cagionare alla ricorrente un danno ingiusto . Tanto premesso, il ricorso va accolto limitatamente alla domanda di annullamento del Decreto emesso in data 27.1.2004 di annullamento dell’autorizzazione paesistica rilasciata alla ricorrente dal Comune di Alife con atto sindacale prot.n. 1458 del 29.01.02, con caducazione degli atti consequenziali. III. Sussistono giustificati motivi per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Sezione IV di Napoli, accoglie il ricorso n.5551/04 nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il Decreto emesso in data 27.1.2004 di annullamento dell’autorizzazione paesistica rilasciata alla ricorrente dal Comune di Alife con atto sindacale prot.n. 1458 del 29.01.02. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Napoli, nella Camera di Consiglio del 23 febbraio 2005.