T.A.R. EMILIA ROMAGNA - BOLOGNA - SEZIONE II - Sentenza 1 marzo 2005 n. 348 Pres. Papiano, Est. Calderoni

Atti autorizzatori per attività di stabilimento balneare e di somministrazione di alimenti e bevande – Sospensione in seguito ad organizzazione in forma imprenditoriale di un pubblico spettacolo e intrattenimento musicale – Violazione dell’art.10 TULPS - Sussistenza limitatamente alla sospensione dell’autorizzazione relativa allo stabilimento balneare

Nel caso di specie, il ricorrente effettuava in forma imprenditoriale, desumibile dalla sua pubblicizzazione, avvenuta mediante la stampa locale e l’affissione di locandine, e dalla considerevole affluenza di pubblico, un pubblico spettacolo per la preselezione di Miss Italia ed un pubblico trattenimento musicale, in mancanza del possesso della prescritta licenza di PS. Il Comune intimato sospendeva, quindi, le autorizzazione dell’attività di stabilimento balneare e di somministrazione di alimenti e bevante. Invero, nell’esercizio dell’attività di stabilimento balneare, l’obbligo di licenza ex art.69 TULPS è escluso, qualora il titolare dello stabilimento organizzi per la propria clientela all’aria aperta, senza mettere in opera strutture autonome e senza far pagare il biglietto, né pretendere un aumento dei costi delle consumazioni, feste da ballo et similia. Tali iniziative sono riconducili nel novero delle attività effettuate da uno stabilimento balenare, risultando, invece, esorbitanti rispetto alle ordinarie attività di somministrazione di alimenti e bevande, in seguito all’ovvio incremento del volume delle consumazioni. Ne deriva, pertanto, l’illegittimità del solo provvedimento di sospensione dell’autorizzazione dell’esercizio dello stabilimento balneare per violazione dell’art.10 TULPS.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER L’EMILIA-ROMAGNA SEZIONE II

composto dai Signori: Dott. Luigi Papiano Presidente - Dott. Giorgio Calderoni Consigliere, relatore - Dott. Grazia Brini Consigliere ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso 999/2004 proposto da:

AZZI ALBERTO rappresentato e difeso da: BOLOGNESI AVV. DARIO BOLOGNESI AVV. VALERIO con domicilio eletto in BOLOGNA VIA MASSIMO D’AZEGLIO N.42 presso BOLOGNESI AVV. DARIO

contro

COMUNE DI COMACCHIO rappresentato e difeso da: VALGIMIGLI AVV. LORENZO con domicilio eletto in BOLOGNA VIA RUBBIANI 3

per l’annullamento dell’atto 10.6.2004, n. 23754 del Comune di Comacchio;

e per il risarcimento del danno consequenziale;

Visto il ricorso; Visti gli atti tutti della causa; Udito, alla pubblica udienza del 9 dicembre 2004, il relatore Cons. Giorgio Calderoni ed udita, altresì, l’Avv. Salucci, in sostituzione dell’Avv. Valgimigli, per il Comune resistente; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

I. Con l’atto in epigrafe il Comune di Comacchio ha sospeso, per due giorni, sia l’autorizzazione ex art. 86 TULPS relativa allo stabilimento balneare “Malua” in Lido di Spina, sia l’autorizzazione per la somministrazione di alimenti e bevande nel medesimo esercizio, per avere il suo titolare dato luogo all’organizzazione in forma imprenditoriale di un pubblico spettacolo denominato “Preselezione provinciale di Miss Italia”, nonché di un pubblico intrattenimento consistente in diffusione di musica e animazione. Avverso tale atto, il suddetto titolare deduce, mediante il presente ricorso, le seguenti censure: 1) violazione dell’art. 7 legge n. 241/1990; 2) violazione degli artt. 68, 69, 80 TULPS e 659 c.p.; 3) mancata applicazione dell’art. 12 L.R. n. 14/2003 e dell’ordinanza Sindaco di Comacchio 4.5.2004, n. 165; 4) motivazione insufficiente (per omessa ponderazione degli interessi coinvolti) ed irragionevole (per difetto di nesso consequenziale tra presupposti e conclusioni). II. Si è costituita in giudizio l’Amministrazione comunale intimata, per resistere alle domande cautelare, annullatoria e risarcitoria proposte con il ricorso introduttivo. In particolare, oltre a sostenerne l’infondatezza nel merito, il Comune ha eccepito l’inammissibilità del ricorso: - per sopravvenuta carenza di interesse, poiché in data 16 giugno 2004 il Responsabile Attività Produttive ha disposto, in accoglimento di apposita istanza presentata dal ricorrente, la sospensione dell’impugnato atto 10.6.2004 ed il differimento dell’applicazione delle conseguenti sanzioni per giorni sessanta, decorrenti dalla notifica dell’atto medesimo; - per carenza di interesse ad agire, in quanto “il ricorrente non contesta affatto il contenuto discrezionale del provvedimento, bensì la veridicità e l’esattezza dei presupposti sui quali esso si fonda, vale a dire degli accertamenti compiuti dalla Polizia, nonché dei verbali di contestazione”. III. Nella Camera di Consiglio del 29 luglio 2004, questa Sezione, con Ordinanza n. 961, accoglieva limitatamente la domanda cautelare avanzata in ricorso e, per l’effetto, sospendeva l’esecuzione del provvedimento impugnato nella sola parte in cui disponeva la sospensione per due giorni dell’autorizzazione all’esercizio dello stabilimento balneare. IV. Indi, all’odierna udienza pubblica, la causa passava in decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio deve preliminarmente disattendere le eccezioni sollevate in rito dalla difesa del Comune, e ciò per le seguenti considerazioni: a) il provvedimento dirigenziale 16.10.2004 si limita a disporre – in espresso accoglimento di conforme istanza del ricorrente – un semplice differimento di sessanta giorni del periodo di sospensione e chiusura inizialmente stabilito (da sabato 19.6.2004 a lunedì 21.6.2004), precisando esplicitamente che “i nuovi giorni di sospensione delle autorizzazioni e conseguente chiusura dell’attività saranno oggetto di successivo provvedimento da adottarsi entro lo spirare del termine suindicato”. Pertanto, è soltanto l’esecuzione dell’atto impugnato che viene differita nel tempo e demandata ad un successivo provvedimento di individuazione delle nuove coordinate temporali di applicazione delle determinazioni assunte, sulle quali non vi è, tuttavia, alcun ripensamento da parte dell’Amministrazione: ne consegue l’attualità dell’interesse del ricorrente a contestare la legittimità delle suddette determinazioni, la cui efficacia è sospesa solo temporaneamente, per un periodo breve e predeterminato; b) se è vero che il corpo centrale delle deduzioni del ricorrente (secondo e terzo motivo) si occupa dei risvolti essenzialmente fattuali che caratterizzano il caso di specie, è pur vero che il quarto motivo denuncia la violazione dell’art. 10 TULPS, sotto il profilo del difetto di motivazione e di “ponderazione degli interessi rilevanti”, così censurando l’esercizio del potere discrezionale da parte del Comune e dimostrando la sussistenza di un idoneo interesse ad agire in questa sede giurisdizionale.

2.1. Passando, pertanto, all’esame del merito del ricorso, il Collegio ritiene, innanzitutto, di non poter ravvisare la violazione dell’art. 7 legge n. 241/1990, dedotta con il primo mezzo di impugnazione, in quanto, come esattamente osservato dalla difesa comunale, la giurisprudenza amministrativa è orientata nel senso che la notificazione di un verbale di contestazione e accertamento di infrazioni e inadempimenti, redatto da Agenti di Polizia, nella misura in cui consente ai soggetti interessati di prendere conoscenza del procedimento avviato, spiega gli effetti della comunicazione di cui agli artt. 7 e segg. L. n. 241 del 1990 (cfr. ad es. Sezione staccata di Parma di questo T.A.R., 29 gennaio 2001, n. 33 e 25/5/2000 n. 284 ; T.A.R. Toscana, sez. 1^, 18/2/1998 n.86). Con specifico riferimento al provvedimento di sospensione dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande (del quale anche qui si controverte) è stato, poi, ritenuto che, a seguito della notifica del verbale di accertamento di infrazioni, il titolare dell'autorizzazione amministrativa è pienamente a conoscenza dell'inizio del procedimento, venendo così a trovarsi nella condizione di poter interloquire con la p.a., con la conseguenza che il suddetto provvedimento non può considerarsi illegittimo, a causa della mancata comunicazione dell'avvio del procedimento ai sensi dell'art. 7 l. 7 agosto 1990 n. 241 (T.A.R. Liguria, sez. II, 25 luglio 2001, n. 850, citata anche nell’atto di costituzione del Comune). E, nella specie, risulta agli atti del giudizio che in data 3 giugno 2004 (e cioè, prima dell’adozione del provvedimento impugnato), sono stati notificati al ricorrente i verbali nn. 28, 29 e 30 (di contestazione di accertata violazione amministrativa), assunti a presupposto del provvedimento medesimo. 2.2. Per quanto già anticipato al precedente capo 1, lett. b), è altresì da condividere, anche se solo limitatamente al secondo e terzo mezzo di impugnazione, la difesa del Comune, laddove evidenzia che le censure dedotte dal ricorrente mirano a contestare fondamentalmente la veridicità ed esattezza dei suddetti accertamenti compiuti dalla Polizia municipale: invero, con il secondo motivo si tende a ridimensionare “la sfilata del 30 maggio 2004” come “attuata da ragazze locali presenti nello stabilimento”; mentre con il terzo motivo si nega che vi sia stato alcun allestimento specifico e che la sala o i luoghi di consumazione dello stabilimento abbiano afflusso superiore alle cento persone. All’opposto, i suddetti verbali riportano circostanze fattuali affatto differenti, quali: - la forma imprenditoriale (e non meramente “interna”) dell’iniziativa, desumibile dalla sua pubblicizzazione, avvenuta sulla stampa locale in un caso e mediante locandine e depliant, nell’altro; - la considerevole presenza di pubblico, dalle 300 (verbale n. 28 – ore 17, 35 del giorno 30 maggio 2004) alle mille persone (verbale n. 29 - ore 20, 40 dello stesso giorno). Orbene, è noto che la giurisprudenza tanto del Giudice ordinario (da ultimo: Cassazione civile, sez. lav., 24 giugno 2004, n. 11751), quanto del Giudice amministrativo (cfr. Consiglio Stato, sez. V, 20 gennaio 2003, n. 177 e sez. IV, 7 giugno 1999, n. 977) converge nel senso che i verbali di accertamento redatti dai pubblici ufficiali fanno piena prova, fino a querela falso, oltre che della provenienza dei medesimi da chi li ha redatti, anche dei fatti attestati come avvenuti in presenza dell'autore del verbale o conosciuti dal medesimo in base alle dichiarazioni raccolte o all'esame di determinati documenti, senza peraltro che tale efficacia probatoria privilegiata possa estendersi alla veridicità delle suddette dichiarazioni o del contenuto dei documenti esaminati e alle valutazioni del pubblico ufficiale, che possono, invece, essere contestati con qualsiasi mezzo di prova e senza ricorrere alla querela di falso. Nella specie, il ricorrente non solo non ha contrastato le soprariportate risultanze dei verbali di contestazione redatti da agenti della Polizia Municipale di Comacchio mediante il ricorso allo strumento giudiziale della querela di falso, ma neppure ha prodotto alcun elemento obiettivo di prova, atto a suffragare le proprie argomentazioni e ad inficiare le valutazioni degli organi accertatori, cosicché le une e le altre (risultanze fattuali e relative valutazioni) devono ritenersi come incontroverse in causa. In particolare, devono considerarsi come non adeguatamente confutate le conclusioni cui pervengono i suddetti verbali, e cioè che il ricorrente ha effettuato in forma imprenditoriale, senza essere in possesso della prescritta licenza di P.S.: - un pubblico spettacolo di preselezione provinciale di Miss Italia, (cfr. verbale n. 28 del 30 maggio 2004); - un pubblico trattenimento musicale (cfr. verbale n. 29 del 30 maggio 2004). Ne consegue l’infondatezza del secondo e terzo motivo di ricorso. 2.3.1. Colgono, invece, nel segno le censure di cui al quarto ed ultimo mezzo di impugnazione, con le quali si deduce che l’esercizio del potere di sospensione attribuito dall’art. 10 TULPS esige una motivazione rigorosa e che quella addotta dal provvedimento impugnato si rivela, viceversa, irragionevole per difetto di nesso consequenziale tra presupposti e conclusioni. 2.3.2. Invero, la giurisprudenza è costante da tempo nel puntualizzare che la suddetta disposizione si riferisce a tutte le fattispecie che concretino un'utilizzazione non conforme alla disciplina amministrativa dell'autorizzazione e dell'attività autorizzata (T.A.R. Campania Napoli, 13 novembre 1986, n. 205): il che comporta, necessariamente, una stretta riferibilità dell’ (è questo il termine utilizzato dal citato art. 10) alla medesima attività. Ma per quanto riguarda, in particolare, l’attività di stabilimento balneare di cui è causa, l’obbligo di licenza ex artt. 68-69 TULPS (il cui difetto è assunto nel provvedimento impugnato a presupposto dell’applicazione dell’art. 10 del medesimo TULPS) viene circoscritto, nello stesso contributo dottrinale versato in atti dal Comune (doc. 10), a quelle iniziative (es. discoteca) che hanno un utilizzo autonomo e indipendente rispetto allo stabilimento balneare; mentre il suddetto contributo - dopo aver osservato che le autorizzazioni ex artt. 68 e 69 andrebbero riunificate, non avendo più motivo di esistere la distinzione tra le stesse - esclude la necessità del rilascio dell’autorizzazione di cui all’art. 68, qualora il titolare di uno stabilimento balneare organizzi “per la propria clientela, all’aria aperta, senza mettere in opera strutture e senza far pagare biglietto di ingresso, né pretendere aumento nel costo dei servizi offerti dallo stabilimento, una festa da ballo”. E’ esattamente questa la fattispecie di cui qui si controverte, poiché dai verbali VV.UU. si desume che le iniziative di cui si tratta sono state effettuate “nell’area esterna antistante lo stabilimento balneare”, senza che sia stata messa in opera alcuna struttura autonoma, poiché al più l’area è stata “apprestata” mediante organizzazione degli spazi, dislocazione di sedie e utilizzo di attrezzature precarie (struttura in legno, di supporto alla consolle musicale); mentre è pacifico in causa che non era previsto il biglietto di ingresso e che non era stato attuato l’aumento del costo delle consumazioni: si veda pag. 11 dell’atto di costituzione in giudizio del Comune, ove si aggiunge che l’ingente numero di spettatori costituiva ex se una fonte di ricavo nettamente superiore alle spese sostenute per organizzare la sfilata. 2.3.3. Ma è proprio questo il punto decisivo, e cioè: - se, per un verso, le iniziative, svoltesi il 30 maggio 2004 presso il bagno Malua, non possono essere ritenute esorbitanti (per le concrete modalità con cui si sono svolte e che sono state appena evidenziate) dal novero delle attività effettuate da uno stabilimento balneare (che è esercizio pubblico) nei confronti della clientela che vi accede, cosicché non necessitano di distinta ed autonoma autorizzazione di P.S.; - per l’altro, esse si riverberano invece, direttamente ed immediatamente, sull’attività di somministrazione di alimenti e bevande, determinando un ovvio incremento del volume delle consumazioni. Sotto questo profilo, stante il carattere imprenditoriale (rilevato nei verbali di contestazione e non smentito dagli atti di causa) con cui sono state organizzate, esse fuoriescono dall’area di attività ordinariamente coperta dalla relativa licenza di somministrazione e necessitano di distinta autorizzazione ex art.. 68-69 TULPS. 2.3.4. In definitiva, lo scostamento da quanto autorizzato (l’ ex art. 10 TULPS) è ravvisabile con esclusivo riferimento all’autorizzazione per somministrazione di alimenti e bevande e non già anche a quella per l’esercizio dello stabilimento balneare. Solo relativamente alla sospensione di quest’ultima autorizzazione, l’impugnato provvedimento sanzionatorio incorre, pertanto, nel vizio di “difetto di nesso consequenziale tra presupposti e conclusioni”, dedotto dal ricorrente nella rubrica del quarto mezzo di impugnazione: e solo relativamente a detta parte tale provvedimento va annullato, esattamente come, in sede cautelare, solo per tale parte il medesimo atto era stato, da questa Sezione, sospeso. La domanda annullatoria va, pertanto, accolta nei limiti dianzi precisati.

3. Quanto alla domanda risarcitoria, il Collegio osserva che essa era stata delineata dal ricorso introduttivo nei termini che seguono: - nel caso non fosse stata accolta l’istanza cautelare di sospensione, la conseguente chiusura per due giorni avrebbe provocato un danno per mancato guadagno quantificato in euro 35.000 ed un danno all’immagine, a sua volta equitativamente quantificato in euro 4.000; - la quantità del danno sarebbe stata documentalmente dimostrata in via istruttoria, anche in sede di motivi aggiunti, nel caso di chiusura dello stabilimento balneare. Orbene, è agevole constatare che nessuna di queste due “condizioni” si è verificata in corso di causa, poiché, per un verso, la parziale misura cautelare concessa da questo Giudice ha impedito la chiusura proprio dello stabilimento balneare; e, per l’altro, il ricorrente non ha, comunque, provveduto all’integrazione documentale di supporto alla suddetta istanza e alla sua necessaria ridefinizione sotto il profilo del quantum, in relazione ad entrambe le voci addotte (mancato guadagno e danno all’immagine). Per l’insieme di tali ragioni, occorre disattendere l’originaria domanda de qua, in quanto non adeguatamente specificata e comprovata in giudizio.

4. Alla stregua delle considerazioni che precedono, il ricorso va accolto negli esclusivi limiti sopra indicati al capo 2.3.5. e, per l’effetto, il provvedimento impugnato va annullato nella sola in cui parte dispone la sospensione per due giorni dell’autorizzazione all’esercizio dello stabilimento balneare, di cui il ricorrente è titolare. Per la restante parte (residua domanda impugnatoria ed autonoma domanda risarcitoria) il ricorso deve essere, invece, respinto.. Anche tenuto conto di tale esito della controversia, le spese possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna – Bologna, Sezione Seconda, ACCOGLIE il ricorso in epigrafe, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento in epigrafe nella sola parte in motivazione indicata. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna, il 9 dicembre 2004.