T.A.R. FRIULI VENEZIA GIULIA - TRIESTE - Sentenza 2 marzo 2005 n. 70

Gara d’appalto – valutazione a corpo – obbligo di indicazione dei prezzi unitari – rilievo dei prezzi unitari nel confronto concorrenziale – obbligo per la P.A. – non sussiste.

In caso di gara indetta “a corpo” e non a misura ed in assenza di previsioni espresse e contrarie nella lex specialis, l’obbligo di indicazione sia degli importi complessivi - per le voci in cui è suddiviso un servizio - che dei prezzi unitari per la composizione del costo relativo al servizio, non obbliga la P.A. a considerare questi ultimi nella fase del confronto concorrenziale tra i concorrenti (in altri termini: oggetto di confronto tra i candidati), potendo gli stessi ben assumere rilevanza solo nella successiva fase di esecuzione e gestione del contratto.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia

costituito da: Vincenzo Borea - Presidente; Enzo Di Sciascio - Consigliere; Oria Settesoldi - Consigliere, relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 221/2004 di

Minerva S.C.a R.L., rappresentata e difesa dagli avv.ti Annamaria Iervolino, Silvio Franceschinis ed Elisabetta Mizzau , con elezione di domicilio presso la segreteria del T.A.R.;

CONTRO

L’Azienda per i servizi sanitari n. 3 “Alto Friuli”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Vincenzo Pellegrini e Giuseppe Sbisà con elezione di domicilio presso quest’ultimo in Trieste;

e nei confronti

della Coopservice – Servizi di Fiducia s.c.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti Ermes Coffrini e Paolo Rolli, con elezione di domicilio presso quest’ultimo in Trieste; e di Eurocoop s.ca r.l., non costituita in giudizio;

PER l’annullamento della deliberazione n. 56 dd 11.02.2004, di approvazione dei verbali di licitazione e di affidamento alla ATI Coopservice – Eurocoop con decorrenza 1.3.2004 e fino al 28.2.2006 del servizio di pulizia e sanificazione, comprensivo del servizio di raccolta e trasporto interno di contenitori rifiuti e sacchi di biancheria sporca per un biennio… per un importo presunto annuale pari a euro 1.159.585,15 + IVA e per il risarcimento dei danni;

Visto il ricorso, ritualmente notificato e depositato presso la Segreteria; Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione; Viste le memorie prodotte dalle parti tutte; Visti gli atti tutti della causa; Uditi, alla pubblica udienza del 19 gennaio 2005 - relatore il Consigliere Oria Settesoldi - i difensori delle parti presenti; Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Ricorda la ricorrente che l'Azienda per i Servizi Sanitari n. 3 ALTO FRIULI, con deliberazione n. 390 di data 11.06.2002, ha indetto una gara a procedura ristretta (licitazione privata) per l'affidamento del servizio di pulizia e sanificazione, comprensivo del servizio di raccolta e trasporto interno di contenitori rifiuti e sacchi biancheria sporca per la durata di un biennio. Le modalità di partecipazione e le prescrizioni da seguire per la presentazione dell'offerta venivano indicate nella lettera di invito 18.10.02, nonché nel capitolato speciale ad essa allegato. In particolare, per la formulazione della domanda, veniva fornito ai partecipanti uno schema di offerta che fissava in Euro 1.190.000 + IVA su base annuale l'importo complessivo dell'appalto, distinguendo le prestazioni di cui si componeva il servizio in: A) servizio di pulizia e sanificazione (per importo globale uguale o inferiore a Euro 928.800), B) servizio raccolta trasporto interno rifiuti e biancheria (per importo uguale o inferiore a Euro 87.700), C) prestazioni di supporto Piastra Operatoria del P.O. di Gemona del Friuli (per importo uguale o inferiore a Euro 44.500) e D) prestazioni di supporto Piastra Operatoria del P.O. di Tolmezzo (per importo uguale o inferiore a Euro 129.000). Il bando, rimarca la ricorrente, prevedeva che l'importo globale annuo per il solo servizio di pulizia e sanificazione "dovrà essere uguale o inferiore a quello base così specificato: Euro 928.800" +IVA." L'invito alla gara prot. 32672 del 18.10.02 stabiliva a pag. 2 quale condizione di ammissibilità alla gara che "Saranno prese in considerazione, e quindi ammesse alla gara, soltanto le offerte con importo complessivo per singola voce uguale o migliorativo rispetto a quello base indicato nell'allegata scheda offerta". Lo stesso invito alla gara prot. 32672 del 18.10.02 stabiliva poi a pag. 7 che "Il criterio di aggiudicazione è quello previsto dall'art. 23 comma 1 lettera b) del D.Lgs. n.157/1995 ... dell'offerta economicamente più vantaggiosa, determinata sulla base dei criteri e parametri sotto riportati. a) QUALITA' Massimo punti 50 su 100 b) PREZZO Massimo punti 50 su 100". Secondo le indicazioni espresse nel medesimo invito prot. 32672 del 18.10.02 a pag. 2, i partecipanti dovevano quindi indicare "in cifre ed in lettere l'importo complessivo dell'appalto e dei prezzi unitari a mq/anno, così come meglio specificato nell'allegato schema facsimile. Dovrà inoltre essere precisata la composizione del suddetto corrispettivo annuo ... ". Segnatamente, mentre gli importi annui relativi ai servizi sub B); C) e D) andavano esposti con unico importo complessivo, "a forfait", per il servizio sub A), di Pulizia e Sanificazione, veniva stabilito che i concorrenti dovessero indicare nello schema predisposto “ i prezzi unitari mq/anno per tipologie di area e frequenze". Le indicazioni per la formulazione dell'offerta proseguivano determinando che "Il prezzo annuo complessivo deve essere scomposto come segue:" e richiedendo l'esposizione in cifre e lettere di: "costo del personale, costo dei macchinari, costo delle attrezzature e costo dei prodotti, con indicazione del numero degli addetti alla manodopera, del loro livello e degli orari annui di organizzazione dei lavoro." I prezzi proposti per ciascuna tipologia andavano così a determinare il canone annuo del servizio in parola. L'art. 12 del Capitolato allegato alla lettera di invito stabiliva che "L'offerta dovrà essere redatta in conformità alla scheda d'offerta (facsimile allegato) e dovrà esprimere anche i prezzi unitari al mq/anno fissi ed invariabili che la ditta intende praticare per l'intera durata del servizio", salva la revisione prezzi ex art 14 Capitolato, introducibile solo "per gli anni successivi al primo". Il medesimo art. 12 Capitolato Servizio Pulizie, concludeva che: "non saranno accettate offerte che non rispettino le indicazioni, le precisazioni, e le modalità di formulazione previste nel presente Capitolato, nei relativi allegati o nella lettera invito, ovvero risultino equivoche, difformi dalla richiesta ...". La commissione tecnica, istituita per l'esame delle offerte dei partecipanti alla gara in parola, procedeva in primo luogo alla valutazione delle proposte dei cinque concorrenti sulla base del criterio qualitativo e, riparametrati i valori, conferiva alla ATI COOPSERVICE-EUROCOOP il punteggio tecnico più alto cui immediatamente seguiva quello della Minerva con 47,174 punti. Dava corso, quindi, all'apertura delle buste contenenti le offerte economiche e, sommati i punteggi relativi alle caratteristiche tecniche qualitative e alle offerte del prezzo, con verbale di data 04.12.2003 n. 112 rep, riteneva aggiudicataria la ATI COOPSERVICE-EUROCOOP, anche se di fatto la stessa aveva offerto per il servizio il prezzo in assoluto più alto tra tutte le offerte formulate. Successivamente, con raccomandata di data 19.12.2003, a seguito di richiesta di informazioni da parte della ricorrente in ordine alla aggiudicazione, l'Azienda per i Servizi Sanitari n. 3 ALTO FRIULI, comunicava che gli atti di gara erano stati trasmessi alla Direzione per una verifica di alcuni dati contenuti nell'offerta economica della aggiudicataria ATI COOPSERVICE - EUROCOOP. L'iter procedurale si chiudeva con l'impugnata delibera del Direttore Generale n. 56 di data 11 febbraio 2004, comunicata il 12 febbraio 2004, con cui l'Azienda per i Servizi Sanitari n. 3 ALTO FRIULI aggiudicava, in via definitiva, l'appalto alla ATI COOPSERVICE – EUROCOOP. Viene dedotto il seguente motivo: ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITA E CONTRADDITTORIETA DELL'ATTO; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 12 DEL CAPITOLATO SPECIALE - DELLA LETTERA DI INVITO E DEI RELATIVI ALLEGATI; NONCHÉ VIOLAZIONE DI LEGGE PER MOTIVAZIONE ILLOGICA E CONTRADDITTORIA La ricorrente rimarca che, come sopra rilevato in fatto, in base alle regole procedurali dettate dall'art. 12 del Capitolato, l'offerta doveva essere redatta in conformità alla scheda allegata alla lettera di invito e, in particolare, quella relativa al servizio di pulizia e sanificazione, contraddistinta con la lettera A) doveva esprimere i prezzi unitari al mq/anno fissi ed invariabili. Il canone annuo veniva determinato dai prezzi mq/anno proposto per ciascuna tipologia moltiplicato per il numero dei metri quadrati. Viene invece rilevato come l'importo globale annuo dell'offerta relativa al servizio de quo, non potrebbe essere quello dichiarato. Dal dettaglio delle voci che compongono il totale dell'offerta stessa si evince, infatti, che rielaborando il totale derivante dai risultati delle singole moltiplicazioni tra costi unitari e superfici in otto occasioni si rilevano risultati erroneamente calcolati e la corretta rielaborazione dei calcoli dà luogo a risultati diversi e porta ad una somma complessiva di Euro 932.930,72, e non già quella indicata dalla controinteressata di Euro 926.390,15. Ciò integrerebbe un'evidente violazione delle condizioni di ammissibilità imposte dall'Amministrazione che, per la voce A), prevedevano un importo globale uguale o inferiore ad Euro 928.800,001 La stazione appaltante avrebbe, quindi, fondato la sua scelta sull'erroneo presupposto che l'importo finale dell'offerta corrispondesse alla somma dei singoli prezzi, indicati nell'offerta della ATI COOPSERVICE - EUROCOOP e, indotta in tale errore, ha aggiudicato a quest'ultima l'appalto. La P.A. ha ecceduto quando ha posto in essere palesi violazioni di quei limiti interni della discrezionalità, quale ad esempio la imperativa richiesta di osservanza dei precetti di logica ed imparzialità, che, pur non consacrati in norme positive, ineriscono alla natura stessa del potere esercitato. Avvedutasi della discrepanza tra prezzo dichiarato e prezzo effettivo avrebbe infatti cercato di porre rimedio all’errore della concorrente e, violando le regole procedurali, ha inciso direttamente sui prezzi unitari forniti dalla controinteressata, rielaborandoli tutti proporzionalmente in modo da ricondurre l’ammontare finale alla cifra apparente nell’offerta della stessa. Quanto sopra sarebbe in contrasto con la previsione dell’art. 12 del capitolato che prevede la non accettazione di offerte che non rispettino le indicazioni previste o risultino equivoche. La giustificazione addotta, secondo cui la lettera di invito ed il capitolato non sanzionavano con l’esclusione un eventuale errore nell’indicazione dei prezzi unitari, sarebbe pertanto in contrasto con il chiaro dettato della lex specialis. Questi infatti costituivano la base per la determinazione del valore complessivo del servizio e non la risultante di un’operazione elaborata a ritroso. Si sono costituite in giudizio la controinteressata e l’Amministrazione intimata controdeducendo per il rigetto del ricorso; l’amministazione ne ha eccepito anche l’inammissibilità nell’assunto che non è stato impugnato l’atto di aggiudicazione del dicembre 2003.

DIRITTO

Si prescinde dall’esame dell’eccezione di inammissibilità dato che il ricorso è comunque da respingere siccome infondato. La doglianza alla base del gravame risulta sostanzialmente quella sintetizzata nella memoria del 12 gennaio 2005 laddove, a pag. 4, parte ricorrente rimarca che “la commissione ha viziato l’atto per eccesso di potere nella fattispecie concreta allorché ha adottato il criterio della prevalenza della cifra totale rispetto a quella risultante dalla somma dei prezzi unitari.” Il Collegio ritiene peraltro che, poiché la gara in questione era stata bandita a corpo e non a misura, la rilevanza dei prezzi unitari era già aprioristicamente esclusa da tale scelta, sicchè l’operato della pubblica amministrazione non appare viziato né da eccesso di potere né da alcuna violazione della normativa di bando ed inoltre si rivela abbondantemente e logicamente motivato. Tra l’altro, l’amministrazione si era premurata anche di prefissare il principio della prevalenza del prezzo per lei più conveniente, nell’ancor più macroscopica ipotesi di errore risultante in una discrepanza tra il prezzo espresso in cifre e quello espresso in lettere, il che vieppiù esclude ogni possibile rilevanza di errori nell’indicazione dei prezzi unitari, la cui esposizione non era finalizzata all’espletamento della gara o a un controllo delle cifre complessive offerte ma unicamente ad un’eventuale futura esecuzione del contratto a condizioni base modificate. Dalla lettera di invito risulta infatti che, nell’offerta economica, all’offerente veniva chiesto di indicare, in cifre e in lettere, l’importo complessivo dell'appalto (non superiore a quello, massimo, fissato dal capitolato: Euro 1.190.000,00) e i prezzi unitari a mq/anno, come specificato in uno schema / facsimile allegato alla lettera di invito medesima. Detto schema (allegato sub 7 alla nota prot. 32672 del 18 ottobre 2002: "indicazioni per la formulazione dell'offerta") suddivideva il complessivo servizio in quattro distinte voci: A) Servizio di pulizia e sanificazione; B) Servizio raccolta trasporto interno rifiuti e biancheria; C) Prestazioni di supporto Piastra Operatoria del P.O. di Gemona del Friuli; D) Prestazioni di supporto Piastra Operatoria del P.O. di Tolmezzo. Per ogni singola voce l’offerente era chiamato ad indicare i relativi importi complessivi, i quali ultimi, comunque, non avrebbero potuto superare gli importi massimi fissati in sede di gara. Per quanto riguarda la voce sub A) - "Servizio di pulizia e sanificazione" ( di cui si controverte), l'allegato sub 7 fissava in € 928.800,00 l'importo globale massimo annuo per il servizio e invitava i concorrenti a specificare, secondo lo schema predisposto dalla stazione appaltante, "i prezzi unitari mq/annuo per tipologia di area e frequenze"; tali prezzi unitari non avevano peraltro alcun rilievo nella fase del confronto concorrenziale tra i concorrenti, potendo eventualmente assumere importanza solo nella successiva fase di esecuzione e gestione del contratto, e, in particolare, nell’ipotesi di cui all’art. 12 del capitolato speciale di variazioni della prestazione per tipo o diverse quantità determinate dall’amministrazione per esigenze di servizio, per cui si rendesse necessario procedere alla misurazione delle superfici in detrazione o in aggiunta, applicando i prezzi unitari dell’offerta. I candidati erano da ultimo invitati a scorporare l’anzidetto importo complessivo secondo le voci: costo del personale; costo macchinari; costo attrezzature; costo prodotti; numero di addetti con specificazione del livello e del monte ore annuo. Sempre dalle determinazioni concernenti l’offerta economica contenute nella lettera di invito si evincono i due casi in cui dalla compilazione di tale offerta si potevano enucleare ipotesi di inammissibilità e cioè quelle di offerte "con importo complessivo per singola voce" superiore "rispetto a quello base palese indicato nella... scheda offerta" e quelle relativo alle “offerte nelle quali il costo del lavoro previsto sia inferiore al costo stabilito dal CCNL di categoria e dalle leggi previdenziali ed assistenziali risultante dagli atti ufficiali". Nè la lettera d'invito nè il capitolato speciale sanzionavano invece con l'esclusione eventuali errori materiali nell'indicazione dei prezzi unitari d'offerta e nemmeno ne prevedevano una qualche rilevanza, a qualunque titolo, agli effetti dell’espletamento della gara. La lettera di invito si soffermava anche sulle modalità che sarebbero state seguite per l'esperimento della gara, da aggiudicarsi con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa (art. 23, comma 1, lettera b, d.Lgs 157/95) determinata sulla base dei criteri della "qualità" ("Massimo punti 50 su 100") e del "prezzo" ("Massimo punti 50 su 100"). In particolare, per quanto qui più specificamente interessa, per l'assegnazione del punteggio relativo al prezzo la stazione appaltante avrebbe "preso in considerazione l'importo complessivo proposto su base annuale", con la precisazione che "alla ditta che avrà offerto il prezzo più basso (che dovrà comunque essere, per ogni voce pari o migliorativo di quello base) sarà attribuito il punteggio massimo di 50 punti; agli altri concorrenti verrà attribuito un punteggio linearmente decrescente". Ricapitolando si vede quindi che i concorrenti erano chiamati ad indicare in cifre e in lettere l'importo complessivo richiesto per l'appalto de quo il quale sarebbe stato utilizzato quale unico elemento di confronto tra gli offerenti per l'assegnazione del punteggio relativo. Erano altresì chiamati ad indicare gli importi complessivi per le singole (quattro) voci in cui era suddiviso il servizio, fermo restando che l'eventuale indicazione di costi superiori agli importi indicati nel capitolato speciale avrebbe comportato l'esclusione dalla gara, giusta espressa previsione in tal senso della lettera d'invito. Erano invitati infine ad indicare i prezzi unitari mq/annuo per la composizione del costo relativo al servizio di pulizia e sanificazione (voce "A"). Ma detti prezzi unitari non avevano alcun rilievo nella fase del confronto concorrenziale tra i concorrenti (in altri termini: non costituivano oggetto di confronto tra i candidati), potendo eventualmente assumere rilevanza solo nella successiva fase di esecuzione e gestione del contratto. In sede di gara la stazione appaltante risulta aver proceduto alla valutazione dell'elemento qualitativo delle offerte assegnando al costituendo raggruppamento di imprese Coop Service-Eurocoop il punteggio più alto (punti 50) mentre, dopo l’apertura delle offerte economiche, al medesimo costituendo raggruppamento di imprese Coopservice/Eurocoop - il quale aveva formulato la più alta offerta economica, sia pure inferiore all'importo massimo fissato dalla lettera di invito – veniva assegnato, per il prezzo, il punteggio più basso (punti 41,044) che tuttavia, sommato al punteggio "qualità", gli consentiva di conseguire comunque il più alto punteggio complessivo (91,044). In data 4 dicembre 2003 il servizio veniva quindi aggiudicato al citato raggruppamento di imprese. Successivamente, l'Azienda sanitaria, nell'adozione degli atti che avrebbero portato all'avvio del servizio da parte dell'aggiudicatario, rilevava la presenza di errori materiali nell'indicazione di alcuni prezzi unitari mq/anno per singoli servizi di pulizia e sanificazione - distinti per tipologie di aree e frequenze di interventi - di cui si componeva la voce A) "Servizio di pulizia e sanificazione". Con l’atto impugnato la stazione appaltante afferma espressamente e – a parere del Collegio – del tutto correttamente di ritenere inequivocamente ed incontestabilmente espressa la volontà dell'aggiudicatario Coopservice/Eurocoop di svolgere il complessivo servizio oggetto di gara di cui ai sopraricordati quattro punti A), B), C) e D) per un importo complessivo di € 1.159.585,15. In particolare, appare assolutamente inequivoca ed incontestabile la volontà di Coopservice/Eurocoop di indicare le cifre che si leggono nella terza e ultima colonna della tabella allegata all'offerta, sicchè si deve ritenere che, come asserito dall’amministrazione, la correzione degli errori commessi nell’indicazione di sette dei prezzi unitari mq/anno, esposti nella seconda colonna non alterava la par condicio tra i concorrenti e poteva ritenersi, di fatto "imposta" dalla lettera d'invito , che già esplicitava il principio secondo cui, in caso di difformità tra prezzo in cifre e prezzo in lettere del ben più pregnante prezzo complessivo, sarebbe stato preso in considerazione quello più vantaggioso per l’Azienda, senza alcuna conseguenza in ordine all’ammissibilità dell’offerta. Rimarca ancora a questo proposito il Collegio che, come correttamente messo in rilievo nella deliberazione n. 56 dell’11.2.2004, i suddetti prezzi erano irrilevanti al fine del confronto concorrenziale delle offerte per il quale veniva in considerazione solo l’importo complessivo del servizio, la cui indicazione era chiara e inequivoca. La successiva correzione dei prezzi unitari si rivela pertanto logica e coerente con la lettera d'invito e tutta la lex specialis di gara, che non prevedeva alcuna conseguenza per eventuali discrepanze fra i prezzi unitari e quello complessivo, tant’è che l’invocata esclusione dell’offerta si rivelerebbe addirittura contraria all’impostazione base della gara, con la scelta di un’aggiudicazione a corpo per un prezzo complessivamente indicato, ed alla specifica previsione di irrilevanza di divergenze nella stessa indicazione di tale prezzo in lettere e in cifre. Per tutte le ragioni che precedono il ricorso è quindi infondato e deve essere respinto. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia, respinta ogni contraria istanza ed eccezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in premessa, lo rigetta. Condanna la parte ricorrente a rifondere all’amministrazione ed alla controinteressata costituita le spese e competenze del presente giudizio liquidate in complessivi euro 2.000,00 in favore di ciascuna delle suddette parti. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste, in Camera di Consiglio, il 19 gennaio 2005.

Depositata nella segreteria del Tribunale il 2 marzo 2005