T.A.R. PUGLIA - BARI - SEZIONE I - Sentenza 18 febbraio 2005 n. 610 Gennaro Ferrari – Presidente, Vito Mangialardi – Estensore Eco S.P.E.A. s.r.l. (avv. R.G. Rodio) c. Comune di Cerignola (avv. R. de’ Robertis)

1. Autonomia e decentramento – Organi e funzioni di province comuni ed enti locali – Impianto di incenerimento di rifiuti – Area in cui stanziare l’impianto – Organo comunale competente – Individuazione.

2. Ambiente e territorio – Smaltimento rifiuti – Legge statale – Ambito di applicazione – Individuazione.

3. Ambiente e territorio – Smaltimento rifiuti – Impianto di smaltimento rifiuti –Normativa della regione Puglia – V.I.A. – E’ sempre necessaria.

1. L’individuazione di un’area su cui stanziare un impianto di incenerimento di rifiuti è attività amministrativa dotata di alto grado di discrezionalità che si rapporta alla competenza dell’organo di indirizzo politico ed amministrativo maggiormente rappresentativo dell’amministrazione comunale più che a quella del dirigente che, invece, ha competenze attuative di decisioni di carattere politico e di indirizzo generale già adottate dal Consiglio Comunale.

2. In materia di smaltimento rifiuti, la legge statale trova immediata applicazione ed è vincolante per le regioni solo quanto alle norme di principio che vanno applicate in mancanza di norme regionali le quali ultime possono dunque derogarvi.

3. Alla luce della normativa della regione Puglia, la V.I.A. necessita per tutti i tipi di impianti di smaltimento di rifiuti non potendo essere limitata solo a quelli di smaltimento di rifiuti pericolosi.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA Sede di Bari – Sezione Prima

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 110 del 2000, proposto da

società ECO S.P.E.A. s.r.l. con sede in Cerignola, in persona dell’amministratore unico, rappresentata e difesa dall’avv. prof. Raffaele Guido Rodio presso il cui studio in Bari alla via Putignani n. 168 elettivamente domicilia;

contro

il Comune di Cerignola, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Raffaele de’ Robertis, domiciliatario nel suo studio in Bari alla Via Davanzati n. 33;

per l'annullamento del provvedimento del Dirigente dell’Area Tecnica del Comune di Cerignola prot. n. 34666 del 22.10.1999 con cui è stato sospeso il procedimento per il parere del Consiglio Comunale sulla realizzazione di un impianto per lo smaltimento dei rifiuti speciali; di ogni altro atto a questo presupposto, connesso e conseguente;

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Cerignola ; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visto l’atto di motivi aggiunti depositato, previa notifica, il 29 giugno 2001; Visti tutti gli atti della causa; Alla pubblica udienza del 15 dicembre 2004, relatore il Cons. Vito Mangialardi, uditi per le parti gli avv.ti presenti come da verbale d’udienza; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con atto (n. 110/2000) notificato e depositato rispettivamente il 20 dicembre 1999 e 14 gennaio 2000, la soc. ricorrente che nell’aprile 1996 aveva presentato domanda ai sensi dell’art. 6 co.2 della L.R. n.30/86 per la realizzazione di un impianto per la termodistruzione di rifiuti speciali, ha impugnato il provvedimento dirigenziale in epigrafe meglio indicato di sospensione del parere comunale sulla realizzazione dell’impianto in questione. Il dirigente dell’Area Tecnica del Comune di Cerignola così si è letteralmente espresso: Con riferimento ai lavori di costruzione dell’impianto in oggetto, si comunica che la richiesta a suo tempo inoltrata risulta carente di una adeguata relazione di Valutazione Impatto Ambientale. La particolarità dell’intervento, ricadente come ben noto nell’agro del Comune di Cerignola già sede di una discarica ed a pochi chilometri dal centro abitato, richiede per ovvi motivi legati anche ad un allarme che si potrebbe creare nella popolazione, che detta relazione venga redatta da un “Organo Terzo” di comprovata capacità professionale (p.e. Istituto Universitario) al di sopra delle parti. Per quanto sopra, premesso che il procedimento nelle more rimane sospeso, si è dell’avviso che la scelta del soggetto a cui codesta società intende affidare l’incarico di redazione della relazione sulla Valutazione di Impatto Ambientale, avente le caratteristiche richieste (capacità professionali e neutralità del giudizio), venisse preventivamente concordato tra candidati di gradimento anche di questa amministrazione. Avverso detto provvedimento dirigenziale, la ricorrente deduce: 1) Violazione, falsa applicazione ed erronea interpretazione di legge (art. 2 comma 2^ lettera b L. n. 142/90). Incompetenza. Il provvedimento dirigenziale è viziato da incompetenza in quanto la materia ad esso sottesa rientra nella competenza del Consiglio Comunale. 2) Violazione di legge ed eccesso di potere. La normativa vigente (d.lgs. n. 22/97) non prevede affatto che la relazione di impatto ambientale debba essere redatta da “organo terzo e per lo più di comprovata capacità professionale al di sopra delle parti”. 3) Violazione, erronea interpretazione e falsa applicazione di legge (artt. 1 e ss. della l.r. n. 30/86 in relazione agli artt. 1 e ss. della legge n. 475/88 ed agli artt. 1 e ss. del d.lgs. n. 22/97). La richiesta comunale della V.I.A. (Valutazione Impatto Ambientale) non è legittima in quanto l’impianto progettato è finalizzato alla produzione dell’energia elettrica mediante l’incenerimento di rifiuti privi di tossicità e/o nocività. 4) Violazione legge 241/90 ed eccesso di potere siccome il Comune viene ad aggravare il procedimento (nel mentre l’attività amministrativa deve svolgersi secondo criteri di economicità ed efficacia) disponendo la sospensione dello stesso al fine di un’ulteriore relazione sull’analisi dell’impatto ambientale. Si è costituito in giudizio il Comune opponendosi all’avverso gravame. L’istanza cautelare avanzata nel contesto dell’atto introduttivo è stata accolta (Ord. questa Sez. n. 364/00) siccome, da una delibazione sul fumus boni iuris, fondato il vizio di incompetenza dedotto col primo motivo di gravame. Persistendo il comportamento inadempiente del Comune anche a fronte di una seconda ordinanza (la n. 1053/00), la ricorrente chiedeva nominarsi commissario ad acta; detta richiesta veniva accolta giusta Ord. n. 535/2001 del 3 maggio 2001 con cui si provvedeva a nominare quale commissario ad acta il Commissario Delegato per l’emergenza ambientale della Regione Puglia affinché adottasse i provvedimenti necessari a dare esecuzione alle dianzi citate Ordinanze; nel contempo si condannava il Comune di Cerignola al pagamento a favore della ricorrente in via anticipata e provvisoria delle spese che si liquidavano in lire 4.000.000. E’ seguito atto di motivi aggiunti depositato, previa notifica, il 29 giugno 2001 e proposto avverso la delibera di C.C. n. 12 del 29.3.2001 con cui il Comune di Cerignola pronunciando sull’istanza di rilascio del richiesto parere aveva deciso di sospendere il procedimento di approvazione del progetto di realizzazione dell’impianto. Si deducono i seguenti motivi: 1) Violazione di pregresse Ordinanze del TAR, le nn. 364/2000, 1053/2000 e 535/2001; Violazione art. 6 comma 2 L.R. n. 30/1986 ed eccesso di potere; 2) Violazione della L.R. n. 30/86 in riferimento all’art. 3 della legge 241/90 siccome il provvedimento impugnato si esaurisce nel suo dispositivo in un giudizio apodittico senza indicazione nella narrativa di essa delibera dell’iter argomentativo che ne costituisce lo sviluppo; 3) Violazione art. 1 legge 241/90 siccome il Comune viene a rendere più gravoso, ed immotivatamente, un iter procedimentale già di per sé lungo e complesso. Il Comune ha contro dedotto ad essi motivi aggiunti. Per suo conto il nominato commissario, nella sua attività sostitutiva, chiedeva documentazione alla ricorrente e quindi direttamente alla Regione attestazione di compatibilità paesaggistica; in riscontro l’Ufficio P.U.T.T. della Regione rilevava che fosse comunque necessaria la V.I.A. Quindi sempre esso Commissario chiedeva direttamente alla ricorrente copia del parere VIA, significando che in difetto “nulla si andrà a praticare”. Alla luce di quanto innanzi la ricorrente, ritenendo le richieste del Commissario ad acta non giustificate ed in violazione dell’ordine impartito dal Giudice, con istanza notificata il 24.5.2004 e depositata il successivo 14 giugno chiedeva procedersi alla sostituzione del nominato commissario ovvero, in subordine, ordinarsi ad esso commissario ad acta la conclusione del procedimento entro 30 gg. Alla C.C. del 7 luglio 2004 l’istanza in questione veniva abbinata al merito. Le contrapposte parti con memorie hanno quindi ribadito le rispettive posizioni difensive (memoria conclusionale della ricorrente del 3 dic. 04, del Comune del 2 dic. 04); infine alla pubblica udienza del 15 dic. ‘04 la causa, sentiti i presenti difensori, è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

A) Il primo motivo, in cui si deduce dalla soc. ricorrente l’incompetenza del Dirigente comunale che ha assunto l’atto del 22.10.1999 di sospensione del procedimento per il rilascio del parere sulla realizzazione dell’impianto per lo smaltimento dei rifiuti speciali, è fondato. (il fumus boni iuris a riguardo era già stato riscontrato in sede cautelare, giusta motivazione espressa nell’Ordinanza di questa Sez. n. 364/00 di cui si è detto nella parte in fatto). Va subito detto che in tema di approvazione di progetti di impianti di smaltimento di rifiuti, tra la documentazione da inviare alla competente amministrazione provinciale v’è il “ parere sulla localizzazione dell’impianto espresso dal Comune sul cui territorio ricade” (cfr. 2^ comma art. 6 ed Allegato A –punto 5.02 della L.R. Pugliese del 3 ott. 1986, n. 30 dalla rubrica: Smaltimento rifiuti. Norme integrative e di prima attuazione). Osserva quindi il Collegio che la individuazione di un area su cui stanziare un impianto di incenerimento di rifiuti è attività amministrativa dotata di altro grado di discrezionalità che si rapporta alla competenza dell’organo di indirizzo politico ed amministrativo maggiormente rappresentativo dell’amministrazione comunale più che a quella del dirigente che, invece, ha competenze attuative di decisioni di carattere politico e di indirizzo generale già adottate dal Consiglio Comunale. L’individuazione dell’area per il particolare impianto è un intervento di pianificazione che non può che far capo all’organo politico e non costa che nella fattispecie in esame alcun atto di pianificazione sia stato mai adottato dall’organo politico; sul punto parte ricorrente deduce carenza (e ciò non è contestato ex adverso) di area destinata ad opere del genere nei vigenti strumenti urbanistici del Comune interessato.

B) Non risultano fondati gli altri motivi di gravame. Come già accennato nella parte in fatto, il presente giudizio ha avuto tutta una evoluzione nella fase cautelare con nomina di commissario ad acta e contestazioni pure rivolte avverso l’operato di detto organo da parte ricorrente che per suo conto, con atto notificato il 25 maggio 04, è pervenuta alla decisione di chiederne la sostituzione. La richiesta sostitutiva cui dianzi si è accennato muove dalla considerazione che il Tar, nelle ripetute Ordinanze che poi hanno comportato la nomina del Commissario ad acta, abbia ritenuta non indispensabile la Valutazione di Impatto Ambientale in quanto il progettato impianto non era finalizzato allo smaltimento dei rifiuti tossici e nocivi. La considerazione non pare esatta; infatti l’adito Giudice, vedi prima Ordinanza n. 364/00, ha ritenuto ad una sommaria delibazione propria della fase cautelare fondato il primo motivo in cui si rappresentava la censura di incompetenza a carico del dirigente comunale, e non si è espresso sulle altre. Tanto puntualizzato e passando all’esame del terzo motivo (che il Collegio ritiene di trattare subito per questioni di priorità logica), nello stesso si deduce la non necessità della procedura della Valutazione di Impatto Ambientale (V.I.A.), necessità invece evidenziata e nell’atto gravato e dallo stesso nominato commissario ad acta che più volte l’ha sollecitata a carico della soc. ricorrente. La tesi della soc. ECO S.P.E.A., che richiama a riguardo normativa statale, basa sulla considerazione che per gli impianti di trattamento e smaltimento di rifiuti diversi da quelli tossici e nocivi (come è quello di specie) non necessiterebbe la V.I.A.. La tesi va reietta. Ed invero, in materia di smaltimento dei rifiuti, la legge statale trova immediata applicazione ed è vincolante per le regioni solo quanto alle norme di principio che vanno applicate in mancanza di norme regionali le quali ultime possono dunque derogarvi (cfr. CdS Sez. IV, 16 ott. 1991, n. 838); come ha avuto modo di precisare giurisprudenza anche di questo Tribunale (Sez. I, 23 sett. 1995, n. 950) la disciplina dello smaltimento dei rifiuti costituisce oggetto di competenza legislativa regionale concorrente. Orbene la L.R. n. 30/86 all’art. 6 e relativi allegati richiede un’analisi di impatto ambientale quale documento da allegare e sottoporre alla Provincia per l’approvazione del progetto e ciò in riferimento ad impianti di smaltimento per qualsivoglia tipo di rifiuti e non già solo per quelli pericolosi. Nel suo secondo motivo la soc. ricorrente difende la valutazione di impatto ambientale allegata alla sua istanza, contestando quanto richiesto nell’atto gravato e cioè una “adeguata” valutazione e da confezionarsi da soggetto terzo. A riguardo va subito detto che la materia in tema di V.I.A. ha visto, successivamente al deposito dell’atto introduttivo del presente gravame, intervento di nuova normativa regionale; ci si riferisce alla legge regionale n. 11 del 2001 con cui è stata dettata specifica disciplina in tema di procedure per la V.I.A., nonché allo stesso P.U.T.T. della Regione Puglia che richiede essa V.I.A. rientrando l’impianto in questione tra gli intereventi di rilevante trasformazione urbanistica. Il Commissario ad acta aveva chiesto ad essa ricorrente copia del parere della V.I.A. il che aveva destato, come anticipato, contestazione da parte della interessata trasfusa nella nota del 25 maggio 04 con cui si è chiesto la sostituzione del nominato Commissario. Orbene esse contestazioni vanno ora disattese in uno con le censure avanzate nel secondo motivo di gravame (oltre che nel terzo). Si è già detto che nella particolare materia ed in virtù della normativa regionale che come precisato è di natura concorrente, la V.I.A. necessita per tutti i tipi di impianti di smaltimento di rifiuti non potendo essere limitata solo a quelli di smaltimento di rifiuti pericolosi. La L.R. n. 30/86 contiene già di per sé una minuziosa disciplina della VIA al punto 2.00 e successivi dell’Allegato A. La relazione di impatto ambientale prodotta dalla ECO S.P.E.A. al Comune in data 23.4.97 a corredo della pratica per la realizzazione dell’impianto (e depositata agli atti di causa dal Comune) risulta lacunosa e comunque non rispettosa delle disposizioni dettate nell’allegato A cui dianzi si è fatto cenno. Invero non si individuano i “possibili effetti negativi sull’ambiente fisico e biologico e sulla salute ed igiene pubblica” –come richiesto dal punto 2.02 dell’allegato (il tacere a riguardo porterebbe alla conclusione –come giustamente evidenziato nelle difese comunali- che un impianto di incenerimento di rifiuti comporterebbe solo effetti positivi sull’ambiente). Non risultano poi precipuamente indicate “misure da adottare per evitare, compensare o ridurre gli effetti negativi sull’ambiente, per eliminare ogni possibilità di inquinamento, anche per quanto riguarda l’inquinamento da rumore, le esalazioni dannose o moleste e lo sviluppo di larve, ratti ed insetti” (punto 2.03 dell’Allegato). Manca poi l’esame di compatibilità tra il progetto proposto ed i piani e le norme in materia di assetto urbano, esame richiesto al punto 2.4 dell’Allegato. Pare quindi al Collegio che, a fronte di dette carenze, giustamente l’amministrazione Comunale di Cerignola abbia chiesto una “adeguata” relazione di impatto ambientale, e sempre legittimamente il nominato Commissario ad acta a sua volta abbia chiesto e sollecitato alla ECO S.P.E.A., quale atto istruttorio per il proprio operare, “il parere di Valutazione di Impatto Ambientale” il tutto secondo le procedure previste dagli artt. da 10 a 15 della intervenuta L.R. n. 11/2001 (vedi da ultimo nota del Commissario del 16 maggio 2003 prot. n. 3983); dette richieste risultano legittime perché suffragate da normativa regionale che, ripetesi ancora, nella materia che ci occupa è di ordine concorrente rispetto alla statuale. Da quanto dianzi evidenziato discende pure l’ infondatezza del 4^ motivo; brevemente, non può che rimarcarsi la importanza della V.I.A. in ragione delle esigenze che il Comune è chiamato a tutelare e, cioè, la salute fisica e l’integrità ambientale per cui, più che opportuno, è necessario il rispetto delle regole esistenti, rispetto alle quali il ravvisato e lamentato dalla parte appesantimento delle procedure non può che avere natura recessiva.

C) Le censure poi dedotte nell’atto di motivi aggiunti del 29 giugno 2001 avverso la delibera di Consiglio Comunale n. 12 del 29.3.2001 -con cui si era deciso di sospendere il procedimento di approvazione del progetto di realizzazione dell’impianto di produzione di energia elettrica da termodistruzione di rifiuti speciali- vanno accolte. In essa delibera consiliare l’amministrazione ha deciso di sospendere ogni determinazione sul progetto di realizzazione dell’impianto in questione; ciò si pone in elusione (come giustamente dedotto dalla parte nel 1^ motivo, il cui accoglimento consente di assorbire le altre dedotte censure) delle precedenti Ordinanze di questa Sezione pronunciate nella causa che ci occupa e cioè le Ordinanze nn. 364/2000, 1053/2000 rispettivamente di accoglimento della istanza cautelare di sospensione del provvedimento gravato nell’atto introduttivo, e di esecuzione della stessa. Da dette ordinanze, infatti, è pacificamente evincibile l’obbligo a carico del Comune di dare comunque un motivato parere –positivo o negativo- di localizzazione dell’impianto (cfr. dispositivo dell’Ordinanza n. 1053/2000: “Ordina al Comune di Cerignola di deliberare in ordine alla realizzazione dell’impianto entro il termine di giorni trenta dalla comunicazione della presente”), obbligo all’evidenza non soddisfatto dal deliberato soprassessorio del Comune. La questione risulta comunque gia delibata in sede cautelare, ed in senso favorevole alle censure di parte ricorrente (conclusione che qui viene ribadita), giuste statuizioni rese nella successiva Ordinanza Tar n. 535 del 3.5.2001 in cui viene espressamente richiamata la delibera Consiliare n. 12/2001 recante decisione di sospendere ogni determinazione sul progetto in questione (così testualmente dall’Ordinanza) e si provvede di conseguenza ad accogliere la istanza della ricorrente nominandosi il chiesto commissario ad acta in sostituzione del Comune inadempiente .

D) In conclusione e quanto all’ atto introduttivo -respingendosi le censure ivi rubricate ai punti 2, 3 e 4- va accolto il primo motivo e per l’effetto va annullato l’ impugnato provvedimento del dirigente comunale siccome affetto da incompetenza, fatti salvi i successivi provvedimenti da assumersi dalla Amministrazione Comunale di Cerignola ed in conformità ai principi e procedure enunciati in narrativa in sede di disamina dei motivi 2, 3 e 4; va poi accolto l’atto di motivi aggiunti e per l’effetto annullata da delibera di C.C. n. 12/2001. Quanto alle spese di giudizio, il Collegio ritiene di confermare la statuizione (lire 4.000.000 a carico del Comune) già espressa nell’Ordinanza 535/2001.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - sede di Bari Sez. I, accoglie il ricorso in epigrafe e relativo atto di motivi aggiunti nei termini e modi di cui in parte motiva e per l’effetto, fatti salvi i successivi provvedimenti dell’amministrazione, annulla il provvedimento del dirigente comunale gravato nell’atto introduttivo e la delibera consiliare gravata con i motivi aggiunti. Spese di giudizio si liquidano in euro 2065,83 (duemilasessantacinque/83) a carico del Comune di Cerignola, a ciò condannato, ed a favore della società ricorrente. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla Autorità amministrativa.

Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del 15 dicembre 2004, con l'intervento dei Magistrati

Gennaro Ferrari - Presidente Vito Mangialardi - Componente Est. Roberto M. Bucchi - Componente