T.A.R. UMBRIA - PERUGIA - Sentenza 18 febbraio 2005 n. 50 P.G. Lignani Pres. Est. D. Marcheschi (Avv.ti C. De Vecchi e C.M. Binni) contro la Fondazione Accademia di Belle Arti "Pietro Vannucci" di Perugia (Avv. F. Duranti), la Commissione giudicatrice del concorso per la cattedra di Stile e Storia dell'Arte e del Costume (non costituita) ed il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca (Avvocatura dello Stato) e nei confronti di A. Iori (Avv. F.A. De Matteis), E. De Albentis ed altri (non costituiti)

Giurisdizione e competenza – Costituzione di una fondazione della quale sono soci fondatori una preesistente Accademia nonché un Comune ed una Provincia – Natura giuridica – Ente pubblico – Insussistenza – Soggetto di diritto privato – Sussistenza - Ricorso avverso una procedura concorsuale - Art. 63, comma 4 del t.u. n. 165/2001 – Giurisdizione del giudice Amministrativo - Insussistenza

La costituzione di una fondazione della quale sono soci fondatori una preesistente Accademia (la quale viene assorbita nel nuovo ente) nonché un Comune ed una Provincia, i quali ultimi si riservano la designazione di una parte degli amministratori, non comporta la trasformazione della natura giuridica dell’Accademia in ente pubblico. Difatti nell'ordinamento attuale vige il principio della 'tipicità legale' degli enti pubblici. Né la presenza di un ente locale quale fondatore è indice univoco di qualificazione pubblicistica. Ne consegue, stante il disposto dell’art. 63, comma 4 del t.u. n. 165/2001, il difetto di giurisdizione del Tar adito a pronunciarsi sulla richiesta di annullamento della procedura concorsuale indetta per ricoprire la cattedra di Stile e Storia dell'Arte e del Costume della Fondazione Accademia resistente

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

il Tribunale Amministrativo Regionale dell'Umbria

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 453/2004 proposto da

Daniela MARCHESCHI, rappresentata e difesa dagli avv.ti Cecilia De Vecchi e Carlo Maria Binni, con domicilio eletto presso la prima in Perugia, strada del Borghetto, 20;

contro

1) Fondazione Accademia di Belle Arti "Pietro Vannucci" di Perugia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Francesco Duranti con domicilio eletto presso lo stesso in Perugia, via Bartolo, 43/f;

2) Commissione giudicatrice del concorso per la cattedra di Stile e Storia dell'Arte e del Costume presso la predetta Accademia, non costituita;

3) Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato e presso la stessa legalmente domiciliato in Perugia, via deegli Offici, 14;

e nei confronti di

1) Aldo IORI, rappresentato e difeso dall'avv. Francesco A. De Matteis con domicilio eletto presso lo stesso in Perugia, via Bonazzi, 9

2) Emidio DE ALBENTIS, 3) Alessandra MIGLIORATI, 4) Domenica SANNA, 5) Alberto ZANCHETTA, non costituiti

per l'annullamento degli atti del concorso per la cattedra di Stile e Storia del'Arte e del Costume, presso l'Accademia di Belle Arti di Perugia e in particolare delle delibere della commissione giudicatrice con la quale la ricorrente è stata giudicata "non idonea" mentre i controinteressati sono stati giudicati "idonei", nonché della delibera del Consiglio Accademico con la quale sono stati approvati gli atti del concorso e la relativa graduatoria.

Visti i ricorsi con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Accademia, del Ministero I.U.R. e del controinteressato prof. Iori; Viste le memorie e gli atti tutti del giudizio; Data per letta, alla pubblica udienza del 9 febbraio 2005 la relazione del Presidente Lignani e udite le parti come da verbale; Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

1. L'Accademia di Belle Arti "Pietro Vannucci", istituto d'istruzione superiore con sede in Perugia, ora denominata Fondazione Accademia di Belle Arti, etc., ha bandito un concorso per l'assegnazione della cattedra di Stile eStoria dell'Arte e del Costume. Al concorso hanno partecipato, fra gli altri, la ricorrente ed i cinque controinteressati. All'esito delle prove la ricorrente è stata dichiarata "non idonea", mentre i cinque controinteressati sono stati dichiarati "idonei" e graduati secondo il punteggio.

2. L'interessata impugna l'esito del concorso deducendo vari motivi di legittimità. Si sono costituiti l'Accademia, il Ministero dell'Istruzione e uno dei controinteressati.

3. Viene eccepito preliminarmente, dai resistenti, il difetto di giurisdizione del Tribunale amministrativo, con l'argomento che l'Accademia di Belle Arti di Perugia non è un ente pubblico, bensì una istituzione di diritto privato. Il Collegio si è già pronunciato sulla questione con sentenza 26 settembre 2003, n. 748, su ricorso di altro ricorrente, candidato ad analogo concorso bandito dalla medesima Accademia. In quella occasione il Collegio, dopo una analitica disamina della storia dell'Accademia, dei provvedimenti che la riguardano e dello Statuto approvato con regi decreti del 1896 e del 1916, ha ritenuta la natura privatistica dell'istituzione. Fra l'altro, veniva messo in rilievo che quello Statuto non prevedeva alcuna forma di ingerenza dell'autorità governativa, o di autorità pubbliche in genere, nell'esercizio dell'autonomia giuridica, finanziaria e amministrativa dell'ente, se non nei limiti in cui tale ingerenza è prevista dall'ordinamento per la generalità delle persone giuridiche di diritto privato. Si osservava, inoltre, che il "pareggiamento" alle Accademie statali, disposto con regio decreto del 1940, attiene solo all'ordinamento scolastico ed in particolare ha l'effetto di attribuire valore legale ai titoli di studio rilasciati dall'Accademia, ma non incide sulla natura giuridica dell'ente in sé considerato. Si osservava, ancora, che la determinazione degli organi di governo dell'Accademia, di applicare al proprio personale docente il trattamento giuridico ed economico del corrispondente personale statale, era espressione dell'autonomia dell'ente, e non poteva avere l'effetto di trasformare in rapporto di pubblico impiego quello che è, inevitabilmente un rapporto di lavoro privato, essendo caratterizzato dalla natura privata e non pubblica del soggetto datore di lavoro. Si concludeva, pertanto, dichiarando il difetto di giurisdizione sulla controversia concernente gli atti di un concorso per una cattedra.

4. Il Collegio ritiene di poter oggi confermare quanto detto nella sentenza n. 748/2003, con riferimento alla situazione di fatto e di diritto presa allora in esame. Resta ora da verificare se - come sostenuto dalla ricorrente - le sopravvenute modifiche dell'ordinamento dell'Accademia siano tali da far concludere, oggi, in senso contrario. La novità consiste, essenzialmente, nel fatto che l'Accademia ha assunto la forma e la denominazione di "fondazione"; o, più precisamente, è stata costituita una fondazione della quale sono soci fondatori la preesistente Accademia (la quale viene assorbita nel nuovo ente) nonché il Comune di Perugia e la Provincia di Perugia. I sintesi, ai due enti locali è riservata la designazione di una parte degli amministratori, mentre l'altra parte è designata dagli Accademici riuniti nel "Corpo accademico" (organo istituzionale della preesistente Accademia e conservato nel nuovo ordinamento). Ci si chiede, pertanto, se dette innovazioni abbiano comportato la trasformazione della natura giuridica dell'ente, facendo diventare ente pubblico quello che sino allora era un soggetto di diritto privato.

5. Ad avviso del Collegio, è risolutiva la considerazione che nell'ordinamento attuale vige il principio della "tipicità legale" degli enti pubblici: il principio, cioè, per cui un ente pubblico può essere costituito solo per legge, o quanto meno in forza di una specifica previsione di legge che ne definisca, tipizzandolo, l'ordinamento (come ad es. nel caso dei consorzi di enti locali). Sino all'emanazione del vigente codice civile (1942) la distinzione fra enti privati ed enti pubblici era, da un punto di vista formale, meno netta. In quel periodo sia l'istituzione di un ente pubblico, sia il conferimento della personalità giuridica alle istituzioni private, avevano la forma del regio decreto, su proposta del governo, sicché l'appartenenza di un ente all'una o all'altra categoria doveva essere stabilita attraverso la ricognizione di vari indici rivelatori: che è ciò che questo Collegio ha fatto con la sua recente sentenza riguardante lo status giuridico dellAccademia sulla base dello statuto approvato nel 1896 e modificato nel 1916. Il vigente codice civile, interamente ispirato, com'è noto, al concetto dell'autonomia privata, ha invece nettamente distinto (artt.11-12) le persone giuridiche di diritto pubblico e quelle di diritto privato, espressione le prime della volontà dello Stato e le seconde dell'autonomia privata; pur subordinando il conseguimento della personalità giuridica da parte di queste ultime ad un atto significativamente denominato «riconoscimento» e riservando (nel testo originario) all'autorità suprema dello Stato il relativo potere.

6. Un ulteriore chiarimento è poi stato dato dalla legge 20 marzo 1975, n. 70, sul riordinamento degli enti pubblici, il cui art. 4 dispone «nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge». Quest'ultima disposizione può essere interpretata estensivamente e cioè nel senso - cui sopra si è fatto cenno - che la legge può limitarsi a definire lo schema tipico di singole categorie, ad es. quanto ai presupposti e forme della loro costituzione, quanto all'ordinamento e alle funzioni dell'ente una volta che sia stato costituito, etc.. E così, il testo unico sugli enti locali prevede lo schema tipico dei consorzi, enti di diritto pubblico, rimettendone la costituzione all'autonomia degli enti locali interessati. In questo caso, però, la neocostituita Fondazione non corrisponde ad alcuno schema tipico e legale di ente di diritto pubblico: anzi corrisponde, tutt'al contrario, allo schema tipico della fondazione, che è per sua natura ente di diritto privato. Non si vuol escludere che esistano fondazioni di diritto pubblico, rectius enti pubblici che facciano uso della denominazione "fondazione", ma questo può accadere solo in quanto vi siano previsioni di legge in tal senso. Sta di fatto, però, che per effetto della legislazione più recente numerosi enti pubblici hanno assunto il nomen iuris di "fondazioni" contestualmente alla loro trasformazione in enti privati; la nuova denominazione è stata voluta dal legislatore proprio per rendere evidente il mutamento di natura giuridica. E' questo il caso, fra gli altri, degli enti lirici e di altre istituzioni culturali nonché delle fondazioni originate dalla trasformazione delle casse di risparmio. Pertanto, nella misura in cui l'uso del termine "fondazione" può avere un rilievo ai fini di cui ora si discute, lo ha nel senso del carattere privatistico della persona giuridica.

7. Non è determinante neppure la circostanza che fra i nuovi "soci fondatori" assumano uno speciale rilievo il Comune e la Provincia. Come si è già accennato, il testo unico degli enti locali consente a questi ultimi di istituire altri enti pubblici, quali i consorzi e le aziende speciali; ma si deve aggiungere che esso non vieta, anzi esplicitamente consente loro anche di istituire persone giuridiche di diritto privato (incluse le società di capitali) o di assumervi partecipazioni. Pertanto, la presenza di un ente locale quale fondatore non è indice univoco di qualificazione pubblicistica.

8. E' anche vero che una persona giuridica di diritto privato, sia essa un'associazione o una fondazione o una società commerciale, può venire assimilata dalla legge a determinati fini agli enti pubblici. E' questo il caso, ad esempio, della normativa in materia di appalti, che contiene una definizione volutamente estensiva degli «organismi di diritto pubblico» (cfr. art. 2, d.lgs. n. 157/1995) al fine di obbligare al rispetto della c.d. evidenza pubblica soggetti dei quali è altrimenti pacifica la natura privatistica. E' possibile (trattandosi di questione estranea alla materia del contendere il Collegio non intende pronunciarsi) che nel momento in cui la Fondazione Accademia "P. Vannucci" debba procedere ad un appalto si rilevi che essa è tenuta a seguire le forme dell'evidenza pubblica. Ma ciò dipenderebbe solo dalla normativa specifica in materia di appalti, fermo restando che la sua natura è quella di un ente di diritto privato.

9. Conclusivamente: l'art. 63, comma 4 del t.u. n. 165/2001, derogando alla generale privatizzazione delle controversie in materia di pubblico impiego, riserva al giudice amministrativo «le controversie in materia di procedure concorsuali per l'assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni»; poiché la Fondazione Accademia di Belle Arti "Pietro Vannucci" in Perugia non è "pubblica amministrazione", questo T.A.R. deve dichiararsi carente di giurisdizione sulla presente controversia. Si ravvisano giusti motivi per compensare le spese.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria dichiara il difetto di giurisdizione. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza venga eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia il 9 febbraio 2005, dal Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria, riunito in camera di consiglio nelle persone dei signori magistrati:

1) Avv. Pier Giorgio Lignani, Presidente, est. 2) Avv. Annibale Ferrari 3) Dr. Carlo Luigi Cardoni