T.A.R. SARDEGNA - SEZIONE I - Sentenza 16 febbraio 2005 n. 196 Pres. M. Atzeni, Est. T. Aru Securuty Costa Orientale, soc. coop. a r.l.(Avv. A. Spanu) c. Ministero dell’Interno e Ufficio Territoriale del Governo di Nuoro (Avv. Stato)

Autorizzazioni e Concessioni – Autorizzazioni di P.S. – Esercizio di attività di vigilanza privata – Diniego – Requisiti specifici in ordine al concreto servizio da autorizzare – Limite - Sussiste

L'indeterminatezza della formulazione dell’art. 136 del T.U. 18/6/1931 n°773 (che disciplina il diniego di licenza all’esercizio dell’attività di vigilanza privata) non può legittimare l'Autorità procedente a fissare regole e limiti al rilascio della licenza per l'esercizio della suddetta attività che siano disancorate dal concreto servizio da autorizzare, o che, comunque, non rispondano ai generali precetti di logica, razionalità, economicità ed equità, con la conseguenza che la detta Autorità deve dare adeguata dimostrazione delle ragioni per cui, in relazione al servizio oggetto della domandata licenza, non è riscontrabile il possesso della capacità tecnica. Ciò anche in quanto le autorizzazioni di polizia occorrenti per l’esercizio di prestazioni di vigilanza privata, incidono sulla libertà di iniziativa economica privata garantita dall'art. 41 Cost., per cui la relativa attività deve essere di regola assentita, salvo che non sussistano obbiettive e comprovate ragioni di interesse pubblico che giustifichino il restringimento della suddetta sfera di libertà.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA SEZIONE PRIMA

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n° 775/04 proposto da

Securuty Costa Orientale, soc. coop. a r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avv. Alberto Spanu, ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Stefanino Casti, in Cagliari, via Sonnino n° 128;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, e Ufficio Territoriale del Governo di Nuoro, in persona del Prefetto in carica, rappresentati e difesi ex legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Cagliari, presso i cui uffici in Cagliari, via Dante n° 23, sono legalmente domiciliati;

per l’annullamento del provvedimento 1/6/2004 n°2004/1058 Area I/P.A. col quale il Prefetto di Nuoro ha respinto l’istanza del ricorrente volta ad ottenere una licenza per l’esercizio della vigilanza privata;

Visto il ricorso con i relativi allegati. Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione intimata. Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese. Visti gli atti tutti della causa. Udita alla pubblica udienza del 2/2/2005 la relazione del consigliere Alessandro Maggio e uditi altresì l’avvocato Gianmarco Tavolacci, in sostituzione dell’avvocato Alberto Spanu, per la parte ricorrente e l’avvocato dello stato Annamaria Bonomo per l’amministrazione resistente. Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO

La Security Costa Orientale soc. coop. a r.l. ha domandato al Prefetto di Nuoro di essere autorizzata, ai sensi dell’art. 134 del R.D. 18/6/1931 n°773, a svolgere servizio di vigilanza privata nei comuni di San Teodoro, Budoni, Posada, Torpè e Siniscola, ma il medesimo Prefetto, con due distinti provvedimenti (il n°1138/01/Sett. 2° P.A. del 3/4/2002 ed il n°256/03/2° Sett. P.A. del 25/2/2003), ha respinto la richiesta. I dinieghi, fondati sulla circostanza che l’ingresso nel mercato della Security Costa Orientale potesse dar luogo ad un’eccessiva concorrenza nel settore, sono stati annullati da questo Tribunale con sentenza 6/8/2003 n°1005, che li ha ritenuti privi di un’adeguata motivazione. Nel riprendere il procedimento il Prefetto di Nuoro, tralasciati gli aspetti sino a quel momento considerati e posti a base dei pregressi dinieghi, ha ritenuto di doversi soffermare sull’idoneità organizzativa, tecnico gestionale e finanziaria della richiedente, e, ritenutala mancante, ha adottato la determinazione 1/6/2004 n° 2004/1058 Area I/P.A., con cui ha nuovamente respinto la richiesta di autorizzazione. Avverso il nuovo diniego ha proposto ricorso la Security Costa Orientale che ne ha chiesto l’annullamento per i seguenti motivi. 1) L’intimata amministrazione ha violato l’art. 97 cost. gli artt. 1, 2, 3 e 6 lett. b) della L. n°241/1990, posto che solo a distanza di tre anni e mezzo dalla presentazione della richiesta di autorizzazione, ha ritenuto che gli elementi forniti e la documentazione prodotta dall’istante risultassero “oggettivamente del tutto carenti, generici, approssimati(vi) insufficienti ed inadeguati, ai fini di una qualsiasi valutazione positiva in ordine alla capacità tecnica organizzativa e l’affidabilità operativa (oltre che finanziaria) della società neo costituita”. E ciò senza che il responsabile del procedimento abbia mai, durante l’istruttoria, rilevato siffatte carenze o abbia mai invitato la ricorrente ad integrare gli elementi istruttori forniti. Peraltro, è stato abbondantemente superato il termine di 180 giorni previsto dal D.M. 284/1993 All. B), per la definizione della pratica. 2A) La motivazione del diniego è comunque generica laddove cita una serie di disposizioni normative primarie e secondarie senza specificarne gli estremi. Tale omissione non è di poco conto se si considera che l’art. 136 del T.U. L.P.S. stabilisce genericamente che la licenza debba essere ricusata a chi non dimostri di possedere adeguata capacità tecnica. 2B) Il nuovo provvedimento negativo è in radicale contrasto col comportamento precedentemente tenuto dall’amministrazione. Ed invero, al fine di valutare la capacità tecnica della cooperativa richiedente, il responsabile del procedimento, ha, a suo tempo, invitato quest’ultima a produrre il curriculum vitae del proprio Presidente, e ad indicare i mezzi finanziari a disposizione per l’attività da esercitare nonché la consistenza della potenziale domanda da soddisfare. Stranamente, però, ha poi motivato il diniego sulla pretesa sufficienza degli istituti di vigilanza esistenti. Dal descritto comportamento discendeva un ragionevole affidamento della ricorrente in ordine al fatto che il Prefetto si sarebbe limitato a riprendere il procedimento alla luce delle linee guida tracciate dal giudice nelle sentenze di annullamento del precedente diniego. Da ciò la sostanziale violazione del dictum giudiziale nonché della norma di cui all’art. 7 della L. n°241/1990 non essendo stata l’istante messa in grado di interloquire nel corso del nuovo procedimento. 2C) Il Prefetto ritiene che l’indicazione delle attrezzature “operative” ed “amministrative” che la Security Costa Orientale intende acquistare per lo svolgimento del servizio sia “generica e non suffragata da alcunché (specifiche tecniche, costi, modalità organizzative e di impiego)”. Tale argomentazione è generica e non condivisibile. Infatti, l’odierna istante acquisterà le necessarie attrezzature solo se e quando otterrà la licenza e non prima. Quanto al generico rilievo afferente la mancata indicazione delle modalità di impiego delle attrezzature, è sufficiente rilevare che l’inutilità della richiesta spiegazione. 2D) L’autorità emanante ha ritenuto che le molteplici attività astrattamente esercitabili in base allo statuto dalla Security Costa Orientale, possano creare il rischio di una sottrazione delle risorse umane e strumentali da destinare all’attività di vigilanza, per impiegarle in uno degli altri settori indicati nello statuto. Così facendo il Prefetto ha posto in essere un vero e proprio processo alle intenzioni del tutto inammissibile e comunque ingiustificato. In ogni caso quella delle molteplici attività astrattamente esercitabili da un’impresa in base allo statuto, e caratteristica assai frequente nel mondo imprenditoriale. In ogni caso il giudizio sull’idoneità tecnica doveva essere espresso solo considerando le risorse umane e finanziarie indicate nella domanda. 2E) Del tutto vago e generico è, infine, il rilievo circa pretese perplessità sull’assetto societario della ricorrente. Si è costituita in giudizio l’amministrazione intimata depositando memoria con cui si è opposta all’accoglimento del ricorso. Con ordinanza istruttoria assunta alla camera di consiglio del 29/7/2004 questo Tribunale ha disposto istruttoria. Eseguito l’incombente la causa è stata fissata a ruolo e alla pubblica udienza del 2/2/2005, su richiesta delle parti, è stata posta in decisione.

DIRITTO

E’ fondata la censura, contenuta nel secondo motivo di gravame, con cui la ricorrente lamenta che il provvedimento impugnato sarebbe inficiato da difetto di istruttoria, illogicità e carenza di adeguata motivazione. Occorre premettere che, ai sensi dell’art. 136 del T.U. 18/6/1931 n°773, la licenza di pubblica sicurezza, necessaria per l’esercizio dell’attività di vigilanza privata, “è ricusata a chi non dimostri la capacità tecnica ai servizi che intende esercitare”. L'indeterminatezza della formulazione della norma non può legittimare, l'Autorità procedente, a fissare regole e limiti al rilascio della licenza per l'esercizio della suddetta attività che siano disancorate dal concreto servizio da autorizzare, o che, comunque, non rispondano ai generali precetti di logica, razionalità, economicità ed equità, con la conseguenza che la detta Autorità deve dare adeguata dimostrazione delle ragioni per cui, in relazione al servizio oggetto della domandata licenza, non è riscontrabile il possesso della capacità tecnica (cfr. TAR Friuli Venezia Giulia, 23/7/2001 n°418). Nel caso di specie, l’intimata amministrazione, in sede di esame della domanda di licenza proposta dalla cooperativa ricorrente, ha chiesto (nota 17/1/2001 prot. n°1954/00/Sett. 2°/P.A.), al legale rappresentante di quest’ultima, di trasmettere un proprio curriculum vitae “al fine di valutare la capacità tecnica a svolgere i servizi proposti”, nonché una relazione sulle condizioni locali del mercato relativo alla vigilanza ed, in particolare, sulla consistenza della domanda potenziale che il provvedimento richiesto avrebbe dovuto soddisfare. Ricevuta la documentazione richiesta, la medesima amministrazione ha denegato la reclamata licenza, disconoscendo la sussistenza della capacità tecnica sotto profili differenti da quelli per cui aveva domandato le suddette integrazioni documentali e per i quali, quindi, era ragionevolmente lecito presumere che l’amministrazione reputasse superfluo acquisire ulteriori elementi di conoscenza. Oltre a ciò, occorre rilevare che le motivazioni poste a base del diniego appaiono inadeguate. Ed invero, è stato ritenuto che l’elenco delle attrezzature da utilizzare consistesse “in una mera sintetica indicazione generica ed astratta non suffragata da … specifiche tecniche, costi, modalità organizzative e di impiego …”, senza, peraltro, considerare che lo stesso Ministero dell’Interno, nella circolare 11/7/1988 n°559/C. 21581.10089.D.1 - avente ad oggetto direttive per il rilascio delle licenze in materia di vigilanza privata - ha precisato che l’interessato non è tenuto ad approntare i mezzi per l’esercizio dell’attività prima di aver ottenuto la licenza, cosicché, ai fini della verifica sulla sua capacità tecnica, è sufficiente una dettagliata informativa del progetto che costui intende attuare; cosa questa che esclude che in sede di domanda di licenza debbano essere forniti elementi tanto specifici quanto quelli pretesi dall’amministrazione intimata. Del tutto generica ed indimostrata risulta, poi, l’affermazione secondo cui il numero delle guardie giurate da impiegare sarebbe insufficiente. Mentre sono inconferenti i rilievi riguardanti l’ampiezza dello statuto della cooperativa e quelli relativi al suo assetto societario, che nulla hanno a che vedere con la capacità tecnica a svolgere il servizio. In definitiva, anche tenuto conto di come in fatto si è sviluppata la vicenda (due dinieghi motivati in relazione alla asserita sufficienza degli istituti di vigilanza esistenti, e dopo l’annullamento ad opera del giudice degli stessi, nuovo diniego motivato con riferimento al ravvisata mancanza di capacità tecnica), il provvedimento odiernamente impugnato appare più come il frutto di un intendimento preconcetto dell’amministrazione, che non come manifestazione di una serena e ragionata ponderazione di tutti gli interessi pubblici e privati coinvolti nella vicenda. Al riguardo è bene rilevare che le autorizzazioni di polizia occorrenti per l’esercizio di prestazioni di vigilanza privata, incidono sulla libertà di iniziativa economica privata garantita dall'art. 41 Cost., per cui la relativa attività deve essere di regola assentita, salvo che non sussistano obbiettive e comprovate ragioni di interesse pubblico che giustifichino il restringimento della suddetta sfera di libertà (cfr., Cons. Stato, IV Sez., 28/10/1999 n°1643, T.A.R. Lazio – Roma, I Sez., 16/3/2001 n°2036). Il ricorso va quindi accolto, mentre restano assorbite le ulteriori censure prospettate. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA SEZIONE PRIMA Accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato. Condanna l'amministrazione intimata al pagamento delle spese processuali in favore della ricorrente, liquidandole forfettariamente in complessivi € 3000/00 (tremila) oltre I.V.A. e C.P.A. nella misura di legge. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Cagliari, in Camera di Consiglio, il 2/2/2005 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna con l’intervento dei Signori:

Manfredo Atzeni, Presidente f.f.; Alessandro Maggio, Consigliere – estensore; Tito Aru, Primo referendario