T.A.R. UMBRIA - PERUGIA - Sentenza 28 gennaio 2005 n. 20 Pres. P.G. Lignani – Est. A. Ferrari G. Abruzzese (avv. S. Neri e G. Ranalli) c. Com. Montecastrilli (avv. M. Di Paolo)

1- Impugnazione permesso di costruire – Termine per ricorrere – Presa visione attività edilizia – Successivo accesso agli atti documentali – Trasferimento cubatura – Interpretazione favorevole alla proponibilità – Decorrenza del termine dall’accesso agli atti.

2- Concetto giuridico di ristrutturazione edilizia – Ampliato ai sensi del T.U. 380/01 – Ricomprende ristrutturazone c.d. pesante – Differenza con nuova costruzione – Criterio - Trasformazione urbanistica del territorio.

1- Ai fini della decorrenza del termine per impugnare un permesso di costruire, nel caso particolare di trasferimento di cubatura, la parte interessata, pur avendo preso visione dell’attività edilizia, non può ritenersi pienamente consapevole della vicenda edificatoria in corso fino all’effettivo accesso completo al contenuto documentale dei provvedimenti edilizi. Ciò anche in ragione del fatto che è ragionevole interpretare le norme sul termine per ricorrere nel senso più favorevole alla proponibilità del ricorso giacché quest’ultimo tutela gli interessi della collettività prima ancora di quelli del ricorrente.

2- Il concetto giuridico di ristrutturazione edilizia, pur essendosi ampliato – ai sensi del T.U. n. 380/01 come modificato dal D. Lgs. n. 301/02 – fino al punto di ricomprendere anche il caso della demolizione e ricostruzione di un edificio senza che ne siano rispettate con assoluta fedeltà le caratteristiche planovolumetriche, tuttavia si distingue dalla nozione di nuova costruzione in quanto, la “ristrutturazione edilizia” è comunque da intendere come un intervento di recupero che come tale non comporta (e non deve comportare) una trasformazione “urbanistica” del territorio, mentre la “nuova costruzione” è tale perché comporta anche una trasformazione “urbanistica” del territorio.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo dell'Umbria

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 275/2004 proposto da Giuseppe ABBRUZZESE rappresentato e difeso dall’avv. Stefano Neri e dall’avv. Giovanni Ranalli ed elettivamente domiciliato in Perugia presso lo studio dell’avv. Antonio Coaccioli, via Vincioli n. 3;

CONTRO

il Comune di Montecastrilli, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Maria Di Paolo ed elettivamente domiciliato in Perugia presso lo studio dell’avv. Coaccioli, via Vincioli n. 3;

E NEI CONFRONTI DI - Giulio Moracci e Fioranna Fineschi, entrambi rappresentati e difesi dall’avv. Umberto Segarelli ed elettivamente domiciliati in Perugia presso lo studio dell’avv. Maurizio Mariani, via Podiani n. 17; - Edi Maurelli rappresentata e difesa dall’avv. Romina Pitoni ed elettivamente domiciliata in Perugia, presso lo studio dell’avv. Coaccioli, via Vincioli n. 3;

per l'annullamento del permesso di costruire n. 444/2003 del 20 Novembre 2003 (conosciuto dal ricorrente in data 15 Maggio 2004), rilasciato dal Comune di Montecastrilli, con cui è stato assentito un intervento edilizio di nuova costruzione, qualificato di ristrutturazione ed ampliamento dal proponente, in Località Quadrelli, Voc. Secca, su area distinta al N.C.T. di Montecastrilli al Fg 78 part. 262.

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune intimato e dei controinteressati; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Data per letta, alla pubblica udienza del 24 novembre 2004, la relazione del cons. Annibale Ferrari e udite le parti come da verbale. Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto:

FATTO E DIRITTO

1. Dalla documentazione in atti risulta che con rogito notaio Federici di Terni del 28 luglio 1992 i signori Fineschi Fioranna e Moracci Giulio vendettero alla signora Caporali Ricottini Elvira un appezzamento di terreno agricolo che, essendo destinato all’edificazione, venne corredato dalla costituzione di un vincolo di inedificabilità sul limitrofo terreno di proprietà degli stessi venditori in località Quadrelli – Voc. Secca del Comune di Montecastrilli. Con successivo rogito stipulato davanti allo stesso notaio il 15 gennaio 1994 la signora Caporali Ricottini ed i signori Fineschi e Moracci vendettero, rispettivamente, al signor Abbruzzese Giuseppe: la prima, un fabbricato di civile abitazione con area annessa uso corte sito nella predetta località Quadrelli – Voc. Secca del Comune di Montecastrilli distinto nel N.C.E.U. alla partita 1451 – Foglio 78 particella 260 sub 3; gli altri, una piccola rata di terreno agricolo (da destinare all’ampliamento della corte urbana) con la concessione dell’ulteriore esplicito beneficio concernente un vincolo di inedificabilità su un terreno limitrofo di loro proprietà (della superficie di ettari 3.32.93), al fine di consentire all’acquirente sig. Abbruzzese il futuro ampliamento del fabbricato oggetto della compravendita da lui effettuata con la signora Caporali-Ricottini. Di seguito ancora, con rogito del notaio Clericò di Terni in data 18 novembre 2003, i signori Fineschi-Moracci vendettero alla signora Maurelli Edi una rata di terreno di 3820 mq sito nella medesima località “La Secca” e distinto al N.C.T. al foglio 78 part. 1357 (ex 262/A), con l’esplicita dichiarazione e garanzia che su detto terreno poteva essere realizzata una costruzione di circa 650 mc come da progetto edilizio già presentato al predetto Comune e già visionato favorevolmente dalla locale Commissione edilizia in data 7 novembre 2003. 2. Proprio in relazione a detta sequenza negoziale ed ai vincoli costituiti con gli atti di compravendita nonchè relazione al permesso di costruzione del 20 novembre 2003 poi rilasciato in favore della signora Maurelli Edi sul terreno limitrofo alla proprietà del signor Abbruzzese, quest’ultimo con atto notificato il 19-21 Maggio 2004 ha proposto ricorso prospettando le seguenti censure: I – Violazione e falsa applicazione dell’art. 8, comma 7 della L.R. Umbria n. 53 del 2 settembre 1974, modificata dalla L.R. Umbria n. 31 del 21 ottobre 1997. Falsa applicazione dell’art. 31 della L. n. 457 del 5 agosto 1978; II – Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma I, lett. e) del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380; III – Eccesso di potere per difetto di istruttoria ed errore nei presupposti; IV - Eccesso di potere per difetto di istruttoria ed errore nei presupposti, sotto altro profilo; 3. Per resistere all’impugnativa con eccezioni di rito e di merito si sono costituiti sia il Comune di Montecastrilli, sia i controinteressati signori Moracci Giulio, Fineschi Fioranna e Maurelli Edi. 4. All’udienza del 24 novembre 2004 la causa è stata trattenuta in decisione. 5. Dedicando primaria attenzione alle eccezioni di rito così come nell’ordine prospettate dalla difesa comunale e dalle difese dei controinteressati, questo Collegio deve anzitutto riscontrare l’infondatezza delle eccezioni di carenza di legittimità attiva e di carenza di interesse del ricorrente. 6. Trattasi di eccezioni infondate perché, se è vero come risulta dai documenti agli atti che l’immobile di proprietà del ricorrente confina con la particella n. 359 e con la particella 358 e non con la particella n. 262 su cui sorge l’immobile che ha dato luogo alla controversia, è pur vero che in questa vicenda la posizione di “confinante” che dà titolo a proporre ricorso deve correlarsi alla pretesa vantata dallo stesso ricorrente nella sua qualità di proprietario di un immobile posto a confine con terreni (ricadenti anche sulle particelle 359 e 358) che risultano in suo favore (in funzione di un futuro ampliamento del suo fabbricato) sottoposti a vincolo (di inedificabilità assoluta, come assume il ricorrente medesimo o, quantomeno, a vincolo di asservimento di cubatura, come effettivamente sembra essere il contenuto del vincolo in questione). Orbene, proprio in funzione della tutela di detto vincolo di asservimento di cubatura (e non di quello di inedificabilità assoluta che, se in ipotesi esistesse, dovrebbe essere azionato in altra sede in quanto oggetto di una pattuizione privatistica tra le parti in causa), la posizione giuridica del ricorrente è tale da giustificare la sua legittimazione ad agire ed il suo interesse al ricorso. Infatti, l’asservimento di cubatura così come pattuito tra le parti in causa assume in questo caso un duplice rilievo: non solo privatistico ma anche pubblicistico perché senza tale asservimento non sarebbe urbanisticamnete consentito il futuro ampliamento della edificazione da parte del ricorrente. “Ad abundantiam “ conviene anche aggiungere che l’art. 31 della legge urbanistica n. 1150/1942, nel testo modificato dalla legge n. 765/1967, attribuiva a “chiunque” la facoltà di impugnare le concessioni (licenze) edilizie. Successivamente questa norma è stata interpretata in senso riduttivo, riconoscendosi il titolo a ricorrere solo a chi avesse un interesse differenziato, in quanto proprietario (fra l’altro) di un fondo “prossimo”, ossia non necessariamente confinante. Benché tale disposizione non risulti riprodotta nel vigente t.u. n. 380/2001, è implicito nel sistema che chiunque si trovi in una situazione di “prossimità” sia legittimato ad impugnare il permesso di costruire. E’ ragionevole, infatti, che la facoltà di impugnare non venga ristretta agli immediati confinanti, giacchè la violazione delle norme urbanistiche (le quali, è il caso di ricordarlo, non sono dettate a protezione degli interessi particolari dei vicini, ma dell’interesse comune all’uso equilibrato del territorio) produce effetti lesivi in una sfera assai più estesa. 7. Infondata è poi l’ulteriore eccezione di tardività del ricorso in quanto notificato in date 19-21 maggio 2004, a fronte di un’attività edilizia già avviata dal mese di novembre 2003 (mediante la recinzione della particella n. 262 e l’apposizione del cartello indicante il permesso di costruire con ogni altro riferimento necessario per l’individuazione della relativa pratica edilizia) e poi ancora proseguita nel mese di dicembre 2003 (mediante i lavori di escavazione). Al riguardo, pur essendo il ricorso chiaramente mirato al riscontro della illegittimità di una qualsiasi attività edificatoria siccome assentita nella particella 262 (e non dunque al riscontro di altre illegittimità in ipotesi verificabili solo dall’esame del progetto edilizio), appare corretto ritenere che la piena ed effettiva acquisizione del provvedimento abilitativo a costruire con il relativo progetto edilizio agli atti del Comune era del tutto indispensabile per consentire la piena ed effettiva conoscenza degli atti in questione, al fine (si badi bene) di approntare una completa ed esauriente difesa legale sotto il profilo giudiziale ed anche stragiudiziale. In altri termini, anche in questa specifica vicenda (in cui si discute dell’”an” e non del “quomodo” di una attività edificatoria) la piena ed effettiva conoscenza dei provvedimenti da impugnare (da considerare determinante in funzione del decorso del termine decadenziale previsto per proporre il ricorso giurisdizionale davanti a questo Tribunale) deve ricondursi non già all’effettiva presa visione (comprovata anche da testimoni, come nel caso di specie) di una recinzione e/o di un cartello edilizio e/o di uno scavo presumibilmente palesanti (con sufficiente ragionevolezza) l’avvio di una attività edificatoria bensì all’effettiva presa visione completa del contenuto documentale dei suddetti provvedimenti edilizi che hanno consentito l’avvio della contestata costruzione. Infatti, trattandosi di un caso particolarissimo di “trasferimento di cubatura“, la parte interessata non poteva ritenersi pienamente consapevole della vicenda edificatoria in corso sulla base delle predette circostanze di fatto; ciò, perché (ripetesi) detta vicenda edificatoria aveva di per sé aspetti alquanto particolari che erano rilevabili solo dai documenti edilizi in possesso del Comune. Dunque, il ricorso notificato in data 19-21 maggio 2004 deve ritenersi tempestivo poiché detta effettiva e completa conoscenza documentale risulta essere stata acquisita solo in data 6 aprile 2004 (allorquando la moglie dell’attuale ricorrente, presentatasi quale “diretta interessata” in regime di comunione legale, dopo l’istanza di accesso del 10 febbraio 2004 ebbe a ritirare con un buono di pagamento i documenti edilizi inerenti alla vicenda di cui è causa). Anche sotto questo profilo, peraltro, è opportuno ricordare (sempre “ad abundantiam”) che la violazione delle norme urbanistiche è un danno per l’intera collettività; sicchè, quando si tratti di violazione evidente e macroscopica (e questo è il caso, come si mostrerà più avanti) il Comune che ha rilasciato indebitamente un permesso di costruire potrebbe (anzi dovrebbe) annullarlo d’ufficio in via di autotutela (e, qualora esso non vi provveda, dovrebbe farlo la Regione) non appena il ricorso di un terzo interessato gli dia modo di rendersi conto dell’illegittimità. In tale prospettiva, è ragionevole interpretare le norme sul termine per ricorrere nel senso più favorevole alla proponibilità del ricorso, giacchè quest’ultimo, se fondato (in caso contrario sarà ovviamente respinto) tutela gli interessi della collettività prima ancora di quelli del ricorrente. 8. Ciò premesso, questo Collegio ritiene che il ricorso sia fondato e come tale meriti l’accoglimento. Al riguardo occorre subito chiarire che per la pronuncia di detta decisione di accoglimento non è essenziale stabilire se la particella di terreno n. 175 sulla quale insisteva l’immobile “diruto” fosse o meno ricompresa nell’asservimento di cubatura di cui sopra si è detto; né è essenziale stabilire se negli anni ‘50 detto immobile “dirupo” fosse o meno abitato, e se altresì la particella di terreno n. 262, dove esiste l’edificio in contestazione, fosse o meno effettivamente inedificabile in assoluto ovvero soltanto volumetricamente vincolata in quanto già asservita in favore del ricorrente in funzione della volumetria della sua costruzione già esistente o ancora da ampliare. Tali circostanze, infatti, possono ritenersi assorbite dalle altre principali censure sub I e sub II del ricorso relative alla violazione delle leggi (nazionale e regionale) contenenti il concetto giuridico di “ristrutturazione edilizia”, così come inteso ed assentito con l’impugnato permesso di costruzione. 9. In proposito, si può anche ritenere corretta la tesi del Comune e dei controinteressati, secondo cui l’evoluzione legislativa nazionale e locale (T.U. n. 380 del 6 giugno 2001 così come modificato dal D.Lgvo n. 301 del 27 dicembre 2002 e L.R. Umbria n. 1 del 18 febbraio 2004) induce a configurare un nuovo e ben più amplificato concetto di “ristrutturazione edilizia”; concetto che, diversamente da quanto previsto nella legislazione precedente (art. 31 L. n. 457/1978 e art. 8, co. 7 della L.R. Umbria n. 53 del 2 settembre 1974 modificata dalla L.R. n. 31 del 21 ottobre 1997) può essere attualmente esteso fino al punto da ricomprendere -in ipotesi estrema- anche il caso di un edificio che venga demolito e poi ricostruito senza rispettare con assoluta fedeltà le caratteristiche planovolumetriche la posizione del sedime. Tali ipotesi estreme sono state infatti esplicitamente previste anche dalla predetta legge regionale n. 1 del 2004 laddove ad esempio (art. 3) viene evidenziata, in particolar modo, l’eventuale necessità di ricostruzione “non fedele” di un immobile demolito per consentire il rispetto della normativa antisismica ovvero l’installazione di impianti tecnologici non esistenti nell’edificio demolito. Anche in queste ipotesi, dunque, di “ristrutturazione c.d. pesante” e non c.d. “leggera”, il permesso di costruire può legittimamente ricondursi al concetto di “ristrutturazione edilizia” e non a quello di nuova costruzione. 10. Nella fattispecie, tuttavia, si è al di fuori anche dall’ipotesi normativa più estesa di ristrutturazione edilizia; ciò per le seguenti ragioni ostative di ordine logico-giuridico. 10.1 Il primo ostacolo, di ordine logico-giuridico, è da riferire all’assentito e già effettuato “trasferimento” di una ridotta volumetria che già apparteneva ad un immobile diruto e demolito e che è stata dislocata ed ampliata su un’altra area di sedime che si trova a circa 2 Km di distanza stradale ed a circa 700 mt. di distanza aerea dalla particella in cui era allocato il predetto immobile diruto e demolito. La logica comune prima ancora di quella giuridica, porta ad escludere che siffatto peculiare “trasferimento” ed ampliamento di cubatura a lunga distanza possa far pensare ad una “ristrutturazione edilizia” anziché ad una “nuova costruzione”. Ben s’intende che la questione non è solo nominalistica. Infatti, il diverso inquadramento della fattispecie è in questo caso produttivo di rilevanti effetti giuridici perché, come pure è stato evidenziato nel ricorso, solo l’inquadramento dell’intervento edilizio “de quo” come “ristrutturazione” di un fabbricato residenziale preesistente in zona agricola (anziché come nuova costruzione) poteva consentire, anche in mancanza di ulteriore volumetria disponibile, un ampliamento di cubatura (per un incremento massimo di 300 mc) nel rispetto della previsione legislativa di cui all’art. 8 della L.R. n. 53 del 2 settembre 1974 modificata dalla L.R. n. 31 del 21 ottobre 1997. 10.2 Il secondo ostacolo, di ordine logico-giuridico, è da riferire al significato urbanistico del concetto di “ristrutturazione edilizia” così come delineato nel citato T.U. n. 380/2001 (art. 3 1° co. lett. d) a confronto con la nozione residuale di “nuova costruzione” indicata nella successiva lettera e) del medesimo art. 3. Invero, effettuando detto confronto appare corretto ritenere che la “ristrutturazione edilizia” è comunque da intendere come un intervento di recupero che come tale non comporta (e non deve comportare) una trasformazione “urbanistica” del territorio laddove la “nuova costruzione” è tale perché comporta anche una trasformazione “urbanistica” del territorio. E, nella fattispecie, trattandosi di una zona agricola per sua natura a vocazione non edificatoria di tipo intensivo, siffatta “trasformazione” urbanistica appare evidente, atteso che il predetto “trasferimento” ed ampliamento di cubatura ha consentito in quella zona la realizzazione di una nuova edificazione su una particella (n. 262) finora conservata a destinazione prettamente agricola e dunque non utilizzata per la costruzione di un fabbricato rurale. La circostanza, poi, che detto mancato utilizzo edificatorio dipenda dall’avvenuto asservimento di cubatura della particella n. 262 in favore del signor Abbruzzese ovvero da altre ragioni costituisce un dato di fatto del tutto irrilevante nel contesto delle suesposte considerazioni. Ciò che rileva, invece, è l’altra circostanza relativa alla modifica dell’assetto territoriale di zona e cioè dell’assetto urbanistico di una zona agricola che, (ripetesi) per effetto dell’impugnato provvedimento, si trova ad avere una costruzione nuova che insiste su un’area di sedime agricola e seminativa ben diversa e ben distante da quella originaria dove era insediato il fabbricato demolito. 10.3 L’ultimo ostacolo, di ordine logico giuridico, è da riferire all’interpretazione sistematica ed alla “ratio” complessiva della citata normativa del testo unico di cui al D.P.R. n. 380/2001 e successive modificazioni (art. 3, 1° co. lettera d) e della legge regionale dell’Umbria n. 1 del 2004 (artt. 3 e 13, co. I lett. c)). Tale normativa, infatti, pur ampliando (come già detto) il concetto giuridico di “ristrutturazione edilizia”, non può essere interpretata in modo stravolgente ed irrazionale, al punto da ribaltare ogni criterio di ordinato assetto urbanistico nazionale e locale. In altri termini, stante un determinato assetto urbanistico del territorio (fissato a livello di pianificazione comunale e soprattutto anche a livello di pianificazione regionale e provinciale), non è in alcun modo accettabile la tesi secondo cui in base alla richiamata normativa concernente il nuovo concetto di “ristrutturazione edilizia” un’Amministrazione comunale (e, per essa, il dirigente preposto alla gestione della disciplina del relativo territorio) possa discrezionalmente approvare sotto la veste di “ristrutturazione edilizia” un progetto edilizio che prevede la demolizione e la ricostruzione di un immobile da allocare in un sito ben diverso da quello originario, in difformità dalle prescrizioni urbanistiche (destinazione d’uso, tipologia edilizia, parametri di altezza, cubatura, etc.) vigenti per il lotto di destinazione. Vero è che detta nuova normativa intende rendere possibile l’ottimizzazione dei “piazzamenti” in essere quanto ad edifici necessitanti di interventi radicali come la demolizione e la ricostruzione. E’ pur vero, però, che nell’ordine naturale e giuridico degli eventi urbanistici ed edilizi come quello di specie deve pur sempre esistere una misura: “est modus in rebus”! E tale misura nella vicenda di cui è causa appare di molto superata in quanto (ripetesi ancora) l’edificio assentito siccome da ristrutturare e poi “ristrutturato” deriva dalla demolizione di un fabbricato ampiamente diruto ed allocato a notevole distanza dal “nuovo” su un’area a vocazione agricola che, fra l’altro, proprio a causa di detta sua notevole distanza non potrebbe neppure qualificarsi come “pertinenza agricola” rispetto all’altra area di cui alla particella n. 175. 11. Per tutti i motivi di cui sopra, il ricorso va dunque accolto con il conseguente annullamento del provvedimento impugnato; il tutto, s’intende, lasciando salvi gli eventuali ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione da assumersi, se del caso, considerando che l’immobile in questione deve qualificarsi come “nuova costruzione” in zona agricola e non come “ristrutturazione edilizia”. 12. Le spese di lite vanno poste a carico del Comune resistente e dei controinteressati, con il vincolo della solidarietà e nella misura complessiva indicata nel dispositivo, oltre gli accessori di legge.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo dell'Umbria, definitivamente pronunciando accoglie il ricorso in epigrafe e, per l'effetto, annulla il provvedimento impugnato. Condanna il Comune resistente ed i controinteressati, in solido fra loro, al pagamento delle spese di lite in favore del ricorrente nella misura complessiva di 6000 (seimila) euro, oltre gli accessori di legge.

Così deciso in Perugia, nella Camera di Consiglio del 24 novembre 2004 con l’intervento dei signori:

Avv. Pier Giorgio Lignani Presidente Avv. Annibale Ferrari Consigliere, estensore Dott. Carlo Luigi Cardoni Consigliere

IL PRESIDENTE F.to Pier Giorgio Lignani

L'ESTENSORE F.to Annibale Ferrari