T.A.R. PUGLIA - BARI - SEZIONE II - Sentenza 17 febbraio 2005 n. 594 Pres. Giancarlo Giambartolomei; Est. Giuseppina Adamo Lapenna e altro (avv. M. Rigetti, D. Moscuzza, A. Farachi) c. Comune di Vieste (n.c.).

Contratti della pubblica amministrazione – Opere pubbliche – Progetto definitivo ed esecutivo – Elaborazione congiunta – Possibilità.

In tema di realizzazione di opere pubbliche, la prassi dell’elaborazione congiunta del progetto definitivo ed esecutivo trova conforto nell’art.15, d.P.R. 21 dicembre 1999 n.554, il quale chiarisce che i tre livelli di progettazione devono tra loro necessariamente interagire, secondo uno sviluppo di definizione e di approfondimento progressivo e senza soluzione di continuità, e introduce elementi di flessibilità al sistema tripartito, sicché, in presenza di lavori di non rilevante complessità, deve ritenersi possibile il coagularsi in un unico atto dell’approvazione della progettazione di dettaglio (definitiva ed esecutiva), quando questa risulti integrare quella completa, complessa operazione tecnico-amministrativa finalizzata al massimo livello di approfondimento possibile, che consenta, in definitiva, la definizione e l’identificazione di ogni elemento progettuale in forma, tipologia, dimensione, prezzo, qualità, comprendendo tutti gli aspetti che sono necessari per la realizzazione dell’opera, in conformità con il progetto preliminare.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA Sede di Bari - Sezione Seconda

Composto dai Signori GIANCARLO GIAMBARTOLOMEI PRESIDENTE ANTONIO PASCA COMPONENTE GIUSEPPINA ADAMO COMPONENTE ,Rel.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 1784 del 2004, proposto da Lapenna Celestina, Lapenna Fausto e Lapenna Elena, rappresentati e difesi dall’avv. Mario Righetti, dall’avv. Davide Moscuzza e dall’avv. Antonio Farachi, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Bari, corso Vittorio Emanuele n. 60,

CONTRO

il Comune di Vieste, in persona del Sindaco in carica, non costituitosi,

per l'annullamento - della deliberazione della Giunta comunale di Vieste 27 febbraio 2004 n. 51, di approvazione del progetto esecutivo dei “lavori di costruzione di nuovi tronchi fognatura nera e risanamento di alcuni esistenti nella zona nord del centro abitato e zona Petto-Torre Papagni-Poliambulatorio” e della dichiarazione di pubblica utilità dell'opera ad essa pretesamene connessa; - della comunicazione, datata 18 maggio 2004, di avvio del procedimento finalizzato all'espropriazione; - del procedimento di espropriazione; - di ogni altro atto o procedimento presupposto, connesso, collegato o conseguenziale.

Visto il ricorso con i relativi allegati e la successiva memoria; visti gli atti tutti della causa; udita alla pubblica udienza la relazione del consigliere, dott. Giuseppina Adamo, e udito, altresì, l'avv. Farachi per i ricorrenti. Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

I fratelli Lapenna, in occasione della comunicazione, datata 18 maggio 2004, di "avvio del procedimento finalizzato all'espropriazione del terreno o parte del terreno di Vs. Proprietà, necessario per i lavori di costruzione di nuovi tronchi fognatura nera e risanamento di alcuni esistenti nella zona nord del centro abitato e zona Petto-Torre Papagni-Poliambulatorio, individuato catastalmente al Foglio 7, part. 74", effettuata dal Comune di Vieste, hanno avuto notizia dell'esistenza della delibera della Giunta comunale di Vieste 27 febbraio 2004 n. 51. Con tale provvedimento è stato approvato il progetto esecutivo per i lavori fognari anzidetti. Gli interessati impugnano gli atti citati, nonché il procedimento di espropriazione, con tutti gli atti collegati, connessi, presupposti e conseguenziali, alla stregua dei seguenti motivi: 1) violazione dell'articolo 16 e dell'articolo 14, comma 13, della legge 11 febbraio 1994 n. 109; violazione dell'articolo 12 del DPR 8 giugno 2001 n. 327; inesistenza della dichiarazione di pubblica utilità dell'opera; 2) violazione dell'articolo 16, comma 4 e 10 del DPR 8 giugno 2001 n. 327; violazione dell'articolo 7, legge 12 agosto 1990 n. 241; eccesso di potere per violazione del giusto procedimento. Gli istanti hanno illustrato le loro difese nella memoria conclusiva. All'udienza del 20 gennaio 2005 la causa è stata riservata per la decisione.

DIRITTO

I fratelli Lapenna impugnano la delibera della Giunta comunale di Vieste 27 febbraio 2004 n. 51, con cui è stato approvato il progetto esecutivo per i lavori di costruzione di nuovi tronchi fognatura nera e di risanamento di alcuni esistenti nella zona nord del centro abitato e nella zona Petto-Torre Papagni-Poliambulatorio, e tutti gli atti del procedimento di espropriazione, conosciuto in occasione della comunicazione, datata 18 maggio 2004, di "avvio del procedimento finalizzato all'espropriazione del terreno o parte del terreno di Vs. Proprietà”, necessario per i detti lavori. Deducono, con il primo motivo, la violazione dell'articolo 16 e dell'articolo 14, comma 13, della legge 11 febbraio 1994 n. 109 e la violazione dell'articolo 12 del DPR 8 giugno 2001 n. 327; tali vizi comporterebbero, secondo la tesi attorea, l’inesistenza della dichiarazione di pubblica utilità dell'opera. Gli interessati rilevano che, dopo il progetto preliminare, non sarebbero stati predisposti distinti progetti, uno definitivo e uno esecutivo; poiché la dichiarazione pubblica utilità consegue al progetto definitivo- mentre è stato approvato solo un progetto esecutivo-, tale dichiarazione non esiste, nonostante il Comune abbia espressamente dichiarato, nella stessa delibera giuntale n. 51/2004, che la sua adozione produce gli effetti previsti dall'articolo 14, comma 13, della legge n. 109/1994, ovvero appunto la dichiarazione di pubblica utilità. La censura non ha pregio. Occorre premettere che, ai sensi dell'art. 16 della legge 11 febbraio 1994, n. 109, l'attività di progettazione per l'esecuzione dei lavori pubblici si articola in tre progressivi livelli di successivi approfondimenti tecnici, in progetto preliminare, progetto definitivo e progetto esecutivo. Il progetto preliminare definisce "le caratteristiche qualitative e funzionali dei lavori, il quadro delle esigenze da soddisfare e delle specifiche prestazioni da fornire" e consiste "in una relazione illustrativa delle ragioni della scelta della soluzione prospettata in base alle valutazioni delle eventuali soluzioni possibili", tenendo conto, tra l'altro, dei profili ambientali, della fattibilità amministrativa e tecnica, accertata mediante le indispensabili indagini di prima approssimazione. Il progetto definitivo, "individua compiutamente i lavori da realizzare nel rispetto delle esigenze, dei criteri, dei vincoli, degli indirizzi e delle indicazioni stabiliti nel progetto preliminare e contiene tutti gli elementi necessari ai fini del rilascio delle prescritte autorizzazioni ed approvazioni"; nella relazione descrittiva in cui esso si concreta devono essere contenuti, fra l'altro, lo studio dell'impatto ambientale, gli studi e le indagini preliminari, con riguardo alla natura ed alle caratteristiche dell'opera, che, con particolare riferimento agli aspetti di tipo geognostico, idrologico, sismico, agronomico, biologico e chimico, devono essere condotti ad un livello tale da consentire i calcoli preliminari delle strutture e degli impianti e lo sviluppo del computo metrico estimativo. Il progetto esecutivo, che deve essere redatto in conformità del progetto definitivo "determina in ogni dettaglio i lavori da realizzare ed il relativo costo e deve essere sviluppato ad un livello di definizione tale da consentire che ogni elemento sia identificabile in forma, tipologia, qualità dimensione e prezzo". La scansione procedimentale dei tre tipi successivi di progetto risponde espressamente alla necessità di assicurare "a) la qualità dell'opera e la rispondenza alle finalità relative; b) la conformità alle norme urbanistiche ed ambientali; c) il soddisfacimento dei requisititi essenziali, definiti nel quadro normativo nazionale e comunitario": il legislatore ha insomma fissato un procedimento progressivo di successivo affinamento dei progetti quale strumento per consentire agli organi della pubblica amministrazione di poter essere pienamente consapevole delle scelte di realizzazione di una certa opera ovvero dell'esecuzione di un certo tipo di lavori, volendo evitare l'avvio di progetti estemporanei, inutili, inefficaci, irrealizzabili con sperpero di danaro pubblico, in omaggio ai principi di legalità, buon andamento ed imparzialità della azione della pubblica amministrazione consacrati dall'art. 97 della Costituzione. Nell’interpretazione della norma é stato comunque osservato, anche con riferimento al D.P.R. 21 dicembre 1999 n.554 (Regolamento di attuazione della legge quadro in materia di lavori pubblici 11 febbraio 1994, n. 109 e successive modificazioni), che “costituisce prassi diffusa a livello amministrativo l'elaborazione congiunta del progetto definitivo ed esecutivo, che vengono spesso predisposti in un'unica soluzione dal tecnico incaricato dall'amministrazione per essere poi fatti propri da quest'ultima con un'approvazione unico actu” (TAR LOMBARDIA, BRESCIA, 22 marzo 2004, n. 229). Tale prassi trova conforto nell’articolo 15 del D.P.R. 21 dicembre 1999 n.554, il quale chiarisce che i tre livelli di progettazione devono tra loro necessariamente interagire, secondo uno sviluppo di definizione e di approfondimento progressivo e senza soluzione di continuità, e introduce elementi di flessibilità al sistema tripartito, sicché, in presenza di lavori di non rilevante complessità, deve ritenersi possibile il coagularsi in un unico atto dell’approvazione della progettazione di dettaglio (definitiva ed esecutiva), quando questa risulti integrare quella completa, complessa operazione tecnico-amministrativa finalizzata al massimo livello di approfondimento possibile, che consenta, in definitiva, la definizione e l’identificazione di ogni elemento progettuale in forma, tipologia, dimensione, prezzo, qualità, comprendendo tutti gli aspetti che sono necessari per la realizzazione dell’opera, in conformità con il progetto preliminare. I ricorrenti, d’altra parte, non hanno denunciato alcuna lacuna o anomalia del progetto esecutivo, che ne impedisca l’immediata cantierizzazione dei lavori (ex art. 35 del Regolamento, oggetto di penetrante indagine da parte dell’Autorità di Vigilanza dei LL.PP.- determinazione 31 gennaio 2001 n. 4/2001) o che, in generale, incida sull'interesse pubblico a ottenere opere pubbliche di qualità, sostenute da progettazione non superficiali e approssimative, sicché il motivo, di rilievo esclusivamente formale, non ha fondamento. Denunciano ancora gli istanti che il procedimento viola l'articolo 16, comma 4 e 10, del DPR 8 giugno 2001 n. 327 e l'articolo 7 della legge 12 agosto 1990 n. 241 e che lo stesso sia affetto da eccesso di potere per il mancato rispetto del “giusto procedimento”. Dalla documentazione processuale risulta infatti che l’Amministrazione ha solo effettuato (con atto, datato 18 maggio 2004) la comunicazione di "avvio del procedimento finalizzato all'espropriazione del terreno o parte del terreno di Vs. Proprietà”, che, in realtà, costituisce la notificazione ai proprietari, per la parte che li riguarda, dell'elenco dei beni da espropriare, con una descrizione sommaria, e dell’indicazione delle somme offerte per le loro espropriazioni, notificazione prescritta dall’art. 20, primo comma, del DPR 8 giugno 2001 n. 327, ai fini della determinazione provvisoria dell'indennità di espropriazione. Nessun avviso invece è stato inoltrato prima dell'approvazione progetto definitivo (ovvero prima dell’emanazione dell’atto concretante la dichiarazione pubblica utilità, che, nel caso di specie, è individuabile nella delibera giuntale n. 51/2004), come invece imponeva l’articolo 16, quarto comma, del testo unico. La rilevanza di tale omissione è indubbia. La giurisprudenza ha costantemente rimarcato l’importanza della partecipazione procedimentale nella specifica materia, osservando che “L'obbligo della comunicazione dell'avvio del procedimento è, invero, preordinato non solo ad un ruolo difensivo, ma anche alla formazione di una più completa, meditata e razionale volontà dell'Amministrazione; mediante tale comunicazione si mira, quindi, ad attuare una democratizzazione ed una trasparenza nell'esercizio dell'attività pubblica, al fine di consentire, per il tramite del principio del contraddittorio, una efficace tutela delle ragioni del cittadino e contestualmente di apprestare a vantaggio dell'Amministrazione elementi di conoscenza utili nell'esercizio dei poteri discrezionali (Cons. Stato, ad. Pl., 15 settembre 1999, n. 14; sez. IV, 28 gennaio 2000, n. 413; sez. IV, 3 maggio 2000, n. 2609). In altri termini, la facoltà dei privati interessati di proporre osservazioni e controdeduzioni ed il conseguente obbligo dell'Amministrazione di pronunziarsi motivatamente sulle medesime a conclusione di una vera e propria fase del procedimento svolta in contraddittorio sono intesi ad offrire elementi di valutazione non marginali ai fini del buon andamento e funzionalità dell'azione amministrativa; siffatte finalità sono certamente frustate ove, come nella specie, gli interessati vengono portati a conoscenza dell'opera pubblica quando il relativo progetto è stato già definito in tutte le sue componenti, per cui viene precluso ai medesimi di apportare alcun contributo” (Consiglio di stato, Sez. IV, 13 dicembre 2001, n. 6238). Il ricorso proposto dunque dev’essere accolto e, per l’effetto, devono essere annullati gli atti impugnati, nei limiti dell’interesse dedotto. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P. Q. M.

il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione II di Lecce, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati. Condanna il Comune di Vieste al pagamento di euro 1.000,00, più CAP e IVA, come per legge, a favore dei ricorrenti, a titolo di spese di lite. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bari, nella Camera di Consiglio del 20 gennaio 2005.

f.to GIANCARLO GIAMBARTOLOMEI - Presidente f.to GIUSEPPINA ADAMO - relatore ed estensore

Pubblicata mediante deposito in Segreteria il 17 febbraio 2005 (Art. 55, Legge 27 aprile 1982 n.186)