T.A.R. VENETO - SEZIONE I - Sentenza 24 gennaio 2005 n. 207 Pres. Amoroso; Est. Depiero Hotel Ambasciatori (Avv. A. Bianchini) + altri c. Comune di Venezia (Avv. M. Clarich e G. Gidoni) e Vesta s.p.a. (Avv. A. Clarizia e F. Stivanello Gussoni)

Processo amministrativo – impugnazione tardiva provvedimento definitivo – sopravvenuta carenza di interesse alla decisione sul provvedimento provvisorio – Sussiste

In assenza della tempestiva impugnazione del provvedimento definitivo e della pretesa risarcitoria (per la limitata efficacia del provvedimento provvisorio), vi è sopravvenuta carenza di interesse alla decisione sull’impugnazione dell’atto provvisorio (fattispecie in materia di istituzione temporanea di ZTL BUS).

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, prima sezione

con l’intervento dei magistrati: Bruno Amoroso - Presidente; Angelo De Zotti - Consigliere; Rita Depiero - Consigliere, rel. ed est.

SENTENZA

sul ricorso n. 959/2002, proposto da

Hotel Ambasciatori; Associazione Veneziana Albergatori; FUSI di Donà Ilario & C. s.n.c.; New Hotel Aurora s.r.l.; Hotel Mondial di Salviato Lino e Hotel Marconi di Franco Maschietto & C. s.a.s., rappresentati e difesi dall' avv. Alfredo Bianchini, con elezione di domicilio presso lo studio dello stesso in Venezia, piazzale Roma n. 464;

contro

il Comune di Venezia; costituito in giudizio col patrocinio degli avv. Marcello Clarich e Giulio Gidoni, con domicilio eletto in Venezia, presso la Casa comunale; ed il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, costituito in giudizio col patrocinio dell' Avvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia presso cui è ex lege domiciliato in san Marco n. 63;

e nei confronti

di Vesta s.p.a., costituita in giudizio col patrocinio degli avv. Angelo Clarizia e Franco Stivanello Gussoni, presso cui è elettivamente domiciliata in Venezia, Dorsoduro n. 3593;

per l' annullamento quanto al ricorso principale, della deliberazione consiliare n. 12 del 28.1.2002; delle deliberazioni giuntali n. 117 del 7.2.2002; n. 254 del 25.2.2002; n. 258 dell’1.3.2002, n. 276 del 15.3.2002 e della direttiva dell’Ispettorato Circolazione e Sicurezza Stradale n. 3816 del 21.7.97; nonché, quanto ai primi motivi aggiunti (notificati il 5.5.2004), delle delibere giuntali n. 175 dell’11.3.2004 e n. 63 del 19.1.2004 e infine, quanto ai secondi motivi aggiunti (notificati il 9.7.2004), delle delibere giuntali n. 338 del 22.4.2002, n. 92 del 22.5.2002; n. 410 del 24.5.2002 e n. 18 del 21.3.2003;

visto il ricorso e i motivi aggiunti, notificati rispettivamente il 17.4.2002, 5.5.2004 e 9.7.2004, e depositati presso la Segreteria il 26.4.2002, 31.5.2004 e 12.7.2004, con i relativi allegati; visto l'atto di costituzione in giudizio di tutte le parti intimate; visti gli atti tutti della causa; uditi, all' udienza pubblica del 25.11.2004 (relatore il consigliere Depiero), gli avv. Bianchini, per i ricorrenti, Gidoni per il Comune; Gasparini per l'Amministrazione statale, Clarizia e Stivanello per Vesta s.p.a.; ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Con il ricorso principale, i ricorrenti, proprietari e gestori di strutture alberghiere in Venezia, impugnano i provvedimenti con cui il Comune, con l’intento di meglio gestire il rilevante flusso turistico e di redistribuire gli oneri di fruizione, utilizzo e manutenzione della città, ha istituito in via provvisoria, per la durata di un anno, una Zona a Traffico Limitato ed un ticket a carico dei pulmann che trasportano i turisti in città. Con un unico, articolato motivo, i ricorrenti lamentano la violazione degli artt. 6, 7 e 36 del Codice della Strada (D.Lg. 30.4.92 n. 285) e dell’art. 42 del D.Lg. 18.8.2000 n. 267, e vari aspetti di eccesso di potere. Secondo la loro prospettazione il provvedimento giuntale con cui sono stati assunti tali provvedimenti non è rivolto tanto alla creazione di Zone di Traffico Limitato (infatti gli autobus possono tranquillamente accedervi) quanto piuttosto all’imposizione di una tariffa di ingresso. La prima doglianza è quella di incompetenza a provvedere della Giunta municipale, in quanto l’art. 7, comma 9, del C.d.S., se pure riserva alla Giunta il provvedimento di limitazione delle aree pedonali e delle zone a traffico limitato, attribuisce, per contro, ai “Comuni”, quindi al Consiglio, la delimitazione delle aree a rilevanza urbanistica e la disciplina degli ingressi e della circolazione onerosi dei veicoli a motore all’interno di tali zone. I provvedimenti impugnati, inoltre, sono sviati nel fine, in quanto uno strumento previsto per la disciplina del traffico viene impropriamente utilizzata per rastrellare risorse. E che il fine sia squisitamente economico si desume dalla circostanza che la tariffa colpisce solo i bus turistici e non anche quelli di linea o i taxi, laddove la ratio che ha indotto il legislatore a prevedere la possibilità di limitare il traffico in determinate zone è quella di salvaguardare la salute dei cittadini, l’ordine pubblico, l’ambiente e il patrimonio artistico da fonti di inquinamento, che, all’ evidenza, provengono da tutti i veicoli e non da quelli turistici. Si osserva ancora, in proposito, che i provvedimenti provocheranno di fatto un aumento della circolazione dei bus di linea (il che è esattamente l’ opposto di quanto voleva la norma) e che il ticket, oltre a non costituire un deterrente al gran numero di visitatori, si risolverà in un irragionevole limite alla libertà di circolazione. Ulteriore doglianza è la mancanza del previo, necessario, Piano Urbano del Traffico di cui all’ art. 36 del C.d.S.. L’ adozione di provvedimenti limitativi del traffico con possibilità di imposizione del pagamento di una somma per l’ accesso alla Z.T.L., in via sperimentale e per la durata di un anno (anche in assenza del PUT), è consentita dalla Direttiva dell’ Ispettorato Circolazione e Sicurezza Stradale n. 3816 del 21.7.97, che viene parimenti opposto. In relazione a questo atto si lamenta il contrasto con l’ art. 36 del C.d.S., che non prevede alcuna deroga all’obbligo di munirsi in via prioritaria del piano con conseguente illegittimità delle delibere giuntali, anche perchè se è competenza del Consiglio l’ adozione del Piano, è del medesimo organo anche l’approvazione delle deroghe allo stesso. Si lamenta, infine, che i provvedimenti de quibus siano privi del parere di regolarità contabile e che la riscossione delle somme sia stata attribuita a Vesta s.p.a. senza l’esperimento di alcuna gara (come prevede, invece, l’art. 113 del T.U.E.L.) Con il primo atto di motivi aggiunti, notificato in data 5.5.2004, vengono impugnate, per illegittimità derivata, le ulteriori deliberazioni giuntali n. 175 dell’11.3.2004 e n. 63 del 19.1.2004, con le quali la disciplina è stata estesa anche ai c.d. “minibus” e sono state modificate le tariffe, aggiungendo quale ulteriore motivo di illegittimità, l’incompetenza della Giunta, dato che spetta al Consiglio adottare provvedimenti di natura urbanistica (quali sono quelli all’ esame) e istituire tariffe per la fruizione di beni o e sevizi, a tenore dell’art. 42 del T.U. 267/2000, e ribadendo che anche questi ulteriori atti illegittimamente tra distinguono bus turistici e non turistici. Con un secondo atto di motivi aggiunti (notificato il 9.7.2004), conseguente ad un’eccezione di inammissibilità sollevata dalle parti costituite per omessa impugnazione del provvedimento n. 92/2002 di adozione del PUT ed atti connessi, i ricorrenti impugnano le delibere giuntali n. 338 del 22.4.2002, n. 92 del 22.5.2002; n. 410 del 24.5.2002 e n. 18 del 21.3.2003, lamentandone l’illegittimità derivata e ribadendo che anche il provvedimento n. 92/2002 doveva essere adottato dal Consiglio comunale e doveva comunque precedere l’ istituzione delle Zone a Traffico Limitato, che rende solo definitiva. Ripetono altresì che la competenza del Consiglio è vieppiù evidente ove si consideri che, di fatto, è stata istituita una tariffa. Tutte le parti intimate si sono costituite in giudizio, puntualmente controdeducendo nel merito dei ricorsi e dei relativi motivi aggiunti e concludendo per la loro reiezione. In limine, le parti costituite sollevano diverse eccezioni: di carenza di legittimazione dei ricorrenti che non sono destinatari dei provvedimenti rispetto ai quali hanno la posizione di qualsiasi altro cittadino; di tardività dell’ impugnazione del provvedimento n. 92 del 2002 che approva il PUT e rende definitiva la Zona a Traffico Limitato e la relativa regolamentazione, e di conseguente, sopravvenuta carenza di interesse alla decisione sul ricorso principale che riguarda provvedimenti con effetti temporanei, da tempo scaduti.

DIRITTO

Col ricorso all’esame, e relativi motivi aggiunti, vengono impugnati una vasta serie di provvedimenti emessi dal Comune di Venezia e, in principalità, gli atti con cui sono state adottate misure provvisorie volte a riorganizzare la circolazione veicolare nel centro abitato, congestionata da un numero di autobus turistici particolarmente rilevante. Col ricorso originario vengono opposti gli atti con i quali è stata istituita, in via sperimentale e per la durata di un anno, una Zona a Traffico Limitato, ove gli autobus turistici possono accedere solo previo pagamento di un lasciapassare oneroso, possono circolare solo per raggiungere gli appositi parcheggi e possono sostare unicamente entro i limiti dei posti disponibili in tali parcheggi. Con i primi motivi aggiunti sono state impugnate successive delibere con le quali la disciplina è stata estesa ad ulteriori categorie di veicoli e si sono modificate le tariffe, ed infine, con i secondi motivi aggiunti, altri atti e, in particolare, la deliberazione n. 92 del 22.5.2002, cioè il Piano Generale del Traffico Urbano, che ha reso definitivo il sistema della Z.T.L. BUS. Le parti resistenti, in limine, sollevano varie questioni pregiudiziali: di carenza di legittimazione e di interesse, di tardività dell’ impugnazione del provvedimento n. 92 del 22.5.2002 e di sopravvenuta carenza di interesse al ricorso principale. Le eccezioni pregiudiziali sono fondate. In particolare, risulta sussistente la dedotta irricevibilità dell’ impugnazione della delibera n. 92/2002, provvedimento che, per aver reso definitivo il sistema della zona a traffico limitato per gli autobus turistici, si può ritenere governi l’ intero ricorso. In fatto, i ricorrenti, con i primi motivi aggiunti notificati il 5.5.2004, hanno impugnato le deliberazioni giuntali n. 63 del 19.2.2004 e 175 dell’11.5.2004, con cui il comune di Venezia ha incluso nell’ ambito del sistema ZTL-BUS anche i così detti “minibus” e ha modificato il sistema tariffario e delle agevolazioni. Con tali motivi aggiunti non è stato peraltro impugnato il provvedimento n. 92 del 22.5.2002, cioè il Piano Urbano del Traffico che ha posto a regime il sistema delle Zone a Traffico Limitato per gli autobus turistici, che, invece, è stato oggetto dei secondi motivi aggiunti notificati in data 9.7.2004. All’eccezione di tardività dell’impugnazione del PUT sollevata da tutte le parti resistenti, i ricorrenti obiettano che dell’esistenza e del contenuto di tale atto (e di altri a questo connessi) sono venuti a conoscenza solo in data 24.6.2004, in seguito al deposito degli stessi presso la Segreteria del Tribunale, effettuato dall’Amministrazione comunale. Ad avviso dei ricorrenti, potendo considerarsi il provvedimento n. 92/2002 la sintesi di una serie di atti che si sono succeduti nel tempo e rispetto ai quali non si poteva far gravare sui ricorrenti l’onere di informarsi tempestivamente attraverso “un continuo monitoraggio della situazione”, il termine per l’impugnazione non può che decorrente dal 24.6.2004, data rispetto alla quale i motivi aggiunti sono sicuramente tempestivi. La pur pregevole ricostruzione dei ricorrenti non può essere accolta. E invero, il provvedimento n. 92 del 22.5.2002 era espressamente citato tra le premesse della deliberazione del n. 117 dell’11.3.2004 (opposta coi primi motivi aggiunti in data 5.5.2004), ove era testualmente detto che “con la deliberazione G.C. n. 117 del 7 febbraio 2002 è stata istituita una zona a traffico limitato per bus turistici (in seguito denominata ZTL BUS) in fase sperimentale, e (che) tale provvedimento è stato reso definitivo con la deliberazione di Consiglio comunale n. 92 del 22 maggio 2002”. I ricorrenti, quindi, quando hanno conosciuto l’atto n. 175/2004 hanno appreso anche che le determinazioni provvisorie - dagli stessi opposte con ricorso principale - sulla ZTL BUS erano divenute definitive, e sono stati sin da allora nella possibilità, usando l’ ordinaria diligenza, di venire a conoscenza anche del contenuto di tale provvedimento, che, quindi, ben avrebbero potuto (e dovuto), nel massimo, opporre in uno con quello oggetto dei primi motivi aggiunti. L’ impugnazione della deliberazione n. 92/2002 è quindi irrimediabilmente tardiva. Ciò influisce in maniera determinante sull’ interesse alla decisione sul ricorso originario e sui primi motivi aggiunti. Con essi, infatti, si sono opposti gli atti che avevano istituito la ZTL BUS in via provvisoria, per la durata di un anno e quelli che, successivamente, ne avevano modificato il regime. Quanto al ricorso originario, dato che i provvedimenti ivi opposti hanno esaurito ogni loro effetto, sono autonomi (ancorché siano stati prodromici) rispetto alle determinazioni assunte dal successivo P.G.T.U. (oramai inoppugnabile), che ha disciplinato in via definitiva la materia, e in capo ai ricorrenti non sussiste (né, per vero, è stata adombrata) alcuna pretesa di tipo risarcitorio, ne consegue che gli istanti non trarrebbero dall’eventuale accoglimento del ricorso alcun apprezzabile vantaggio. Deve pertanto ritenersi senz’altro sopravvenuta la carenza di interesse alla sua decisione. Lo stesso vale anche per gli atti opposti coi primi motivi aggiunti (che applicano la disciplina - nel frattempo entrata a regime - anche ai minibus e modificano le tariffe), nei confronti dei quali si lamenta illegittimità derivata da quella degli atti di istituzione provvisoria della Z.T.L., all’ evidenza non sussistente, o si rivolgono motivi che andavano svolti nei confronti del P.G.T.U., allora non ancora opposto. Essendo peraltro divenuto intangibile il sistema della ZTL BUS, non vi è interesse, per i ricorrenti, a contestarne questi aspetti marginali. Inammissibile, per evidente carenza di legittimazione e di interesse, è anche la richiesta di annullamento del provvedimento n. 12 del 28.12.2002 con cui il servizio di riscossione è stato affidato a Vesta s.p.a., essendo gli istanti del tutto estranei a tale rapporto. Lo stesso vale anche per l’impugnazione della direttiva dell’Ispettorato Circolazione e Sicurezza Stradale n. 3816 del 21.7.97, le cui prescrizioni, alla stregua delle quali il Comune aveva adottato il regime provvisorio, non producono ulteriori effetti oltre a quelli già esauriti. Stante l’accoglimento delle eccezioni pregiudiziali di irricevibilità e inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti, la questione della legittimazione dei ricorrenti può ritenersi assorbita. La particolarità della vicenda consiglia di disporre la totale compensazione, tra le parti tutte, delle spese e onorari di giudizio.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, prima Sezione, definitivamente pronunziando sul ricorso in premessa, lo dichiara in parte irricevibile in parte inammissibile, nei termini di cui in motivazione. Spese totalmente compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.

Così deciso in Venezia, in Camera di Consiglio il 25.11.2004.