REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Dec.n. 823 depositata il 27 dicembre 2004

Il Tribunale Amministrativo Regionale dell'Umbria

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 105/2004, proposto da

Maurizio CONTICELLI, rappresentato e difeso dall’avv. Urbano Barelli, anche domiciliatario in Perugia, alla Via Manfredo Fanti n. 6;

CONTRO

il Comune di Orvieto, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Giovanni Tarantini, anche domiciliatario in Perugia, alla Via Baglioni n. 10;

e nei confronti

della I.C.O.P. S.p.a., con sede in Basiliano (UD), in persona del legale rappresentante pro-tempore Piero Petrucco, rappresentata e difesa dagli avv.ti Arturo Cancrini, Francesco Vagnucci e Mario Rampini, quest’ultimo anche domiciliatario in Perugia, al Viale Indipendenza n. 49;

per l’esecuzione della sentenza del T.A.R. dell’Umbria n. 393/2003; e per l’annullamento delle delibere del consiglio comunale di Orvieto n. 172 in data 22 dicembre 2003 e n. 71 del 13 giugno 2003, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso, conseguente e/o collegato (ivi compresi, per quanto possa occorrere: le delibere della giunta comunale n. 50 in data 16 marzo 2001, n. 37 in data 28 marzo 2000 e n. 109 in data 20 agosto 2002, oltre a tutti gli atti relativi all’appalto pubblico dei lavori ivi previsti);

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Orvieto e della ICOP S.p.a.; Visti gli atti tutti della causa; Data per letta alla pubblica udienza del giorno 7 luglio 2004 la relazione del Dott. Pierfrancesco Ungari e udite le parti come da verbale; Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto:

FATTO E DIRITTO

1. Il Comune di Orvieto, con deliberazione giuntale 109/2002, ha approvato il progetto esecutivo di un parcheggio pluripiano scoperto da realizzare in Piazzale Roma. Tale provvedimento, su impugnazione dell’odierno ricorrente (con ricorso n. 544/2002), è stato annullato da questo Tribunale con la sentenza n. 393/2003, poiché era stata omessa la previa definizione di un piano attuativo. Nelle more del giudizio di appello sulla sentenza, il Comune di Orvieto, ottenuto il trasferimento da parte del demanio militare dell’area dell’ex Caserma Piave e del relativo immobile, ha predisposto il “piano attuativo di iniziativa pubblica per l’attuazione dell’ambito ‘AG ORC2 Orvieto Centro’ (art. 14 N.t.a.S)”, adottandolo ed approvandolo, rispettivamente, con delibere consiliari n. 71/2003 e n. 172/2003. Con “determina” dirigenziale n. 5-10 in data 27 gennaio 2004, sono state approvate le risultanze delle operazioni di gara per l’affidamento dei lavori del suddetto parcheggio (che avevano condotto all’aggiudicazione provvisoria in data 10 ottobre 2002) ed è stata disposta l’aggiudicazione definitiva (all’a.t.i. di cui è capogruppo la società odierna controinteressata). Con il ricorso in esame, vengono chiesti contestualmente l’esecuzione della sentenza n. 393/2003 e l’annullamento dei predetti provvedimenti ad essa sopravvenuti.

2. Per quanto riguarda la elusione o inesecuzione della sentenza n. 393/2003, il ricorrente deduce censure così sintetizzabili: - il Comune ha approvato il piano attuativo ma, nel contempo, ha considerato validi gli atti precedenti, ignorando l’annullamento disposto con la sentenza n. 393/2003 (la delibera n. 172/2003 richiama in premessa le pregresse delibere di approvazione dei progetti preliminare, definitivo ed esecutivo dell’opera, la determina in data 27 gennaio 2004 richiama gli atti precedenti della gara d’appalto); - una volontà di inesecuzione emerge anche dalla motivazione della delibera n. 172/2003, in quanto il Comune non si è limitato a dichiarare che l’approvazione del piano non costituisce acquiescenza alla sentenza, ma ha implicitamente ammesso di non volerla eseguire, là dove ha affermato l’opportunità di riesaminare l’assetto dell’intera zona alla luce della sopravvenuta riconsegna della ex Caserma Piave; - un ulteriore profilo di elusione o inesecuzione deriva dal fatto che, mentre la sentenza n. 393/2003 ha chiarito la funzione del piano attuativo di localizzazione di tutti gli interventi previsti nell’area, quello impugnato contiene in realtà soltanto la riapprovazione del progetto del parcheggio di Piazzale Roma, pressochè immutato e presentato come Comparto A dell’ambito AG ORC2, con pochi cenni sugli interventi previsti negli altri Comparti B, C e D e nell’area della ex Caserma Piave, che pure è stata ricompresa nel piano; in particolare, quest’ultima area viene considerata soltanto a proposito di interventi riferiti alla viabilità delle strade adiacenti, e nell’ambito di un generico Piano Guida, dal quale si capisce soltanto che l’immobile ospiterà un altro parcheggio per 267 autoveicoli, senza considerarne la effettiva necessità o compatibilità, alla luce della realizzazione dell’altro parcheggio già progettato. Per quanto riguarda gli ulteriori profili di illegittimità degli atti impugnati (in via ordinaria), deduce censure così sintetizzabili: - il piano attuativo, secondo quanto già indicato, non ha per tutte le aree e gli interventi interessati i contenuti e gli elementi necessari in base agli artt. 19 e 20 della l.r. 31/1997, in particolare non ha le caratteristiche di piano di dettaglio per gli interventi diversi dal parcheggio di Piazzale Roma; mancano, inoltre, la relazione idrogeologica e, per il comparto C, ad attuazione privata, lo schema di convenzione per disciplinare i rapporti connessi; - in presenza del comparto C, ad attuazione privata, l’art. 15 della l.r. 31/1997 richiedeva un piano (anziché ad iniziativa pubblica) ad iniziativa mista e l’obbligatorio coinvolgimento dei privati nella pianificazione; - la previsione del parcheggio seminterrato contrasta con l’art. 14 delle N.T.A. del P.R.G., nonché con il citato parere della Provincia di Terni, che ha prescritto che “l’art. 4 delle N.T.A. del piano attuativo dovrà essere modificato secondo quanto dettato dall’art. 14 delle N.T.A.s. al punto a)” (che prevede la realizzazione del parcheggio “anche mediante piani interrati”); - vi è violazione degli artt. 8, 13 e 14 delle N.T.A. del P.R.G., in quanto è illegittimo l’inserimento della ex Caserma Piave nel piano attuativo, posto che per essa le N.T.A. prevedono soltanto la rifunzionalizzazione, quindi un intervento ancora tutto da definire e da aggiungere all’ambito a mezzo di variante al P.R.G.; - la divisione in comparti dell’ambito non è prevista dalle N.T.A. (cfr. artt. 6 e 16, che la demandano al P.R.G.) e, comunque, risulta carente di motivazione; - la sentenza di annullamento non può avere come conseguenza la semplice approvazione del piano attuativo, bensì imponeva l’obbligo di rinnovare l’intero procedimento di pianificazione generale ed attuativa, approvazione dei progetti degli interventi e appalto delle opere;

3. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Orvieto e la società aggiudicataria, controdeducendo puntualmente.

4. Va anzitutto esaminata l’eccezione di improcedibilità della domanda di esecuzione, sollevata dalla controinteressata, per l’avvenuta notificazione del ricorso prima che fosse decorso il termine di trenta giorni indicato dal ricorrente nell’atto di diffida e messa in mora. Tale ultimo atto non può ritenersi effettuato per mero tuziorismo (come sostiene il ricorrente), in quanto dev’essere dichiarato inammissibile il ricorso per l’esecuzione della sentenza di primo grado non preceduto da previa e rituale notifica di un atto di diffida e messa in mora dell’amministrazione (cfr. Cons. Stato, IV, 9 ottobre 2002, n. 5352, sulla base dell’art. 33 della legge 1034/1971, come modificato dall’articolo 10, comma 1, della legge 205/2000). L’eccezione va comunque disattesa. Infatti, qualora il ricorso per l’esecuzione del giudicato sia stato proposto prima della scadenza del termine dilatorio di trenta giorni dalla data in cui l’autorità amministrativa sia stata messa in mora di provvedere, il ricorso (non è inammissibile ma) è affetto da temporanea improcedibilità fino alla scadenza del termine predetto (cfr. Cons. Stato, VI, 10 agosto 1999, n. 1019), improcedibilità che era venuta meno al momento in cui il ricorso in esame è stato trattenuto per la decisione. La decisione invocata a sostegno dell’eccezione (Cons. Stato, V, 7 novembre 2003, n. 7124), non appare difforme dal principio predetto, in quanto si limita ad affermare la necessità della diffida (che nel caso di specie era stata omessa).

5. Occorre poi esaminare la questione dell’ammissibilità della domanda di esecuzione. Nel giudizio di ottemperanza, ove non si controverta su di una palese inerzia o su di un esplicito diniego di provvedere, possono assumere rilievo comportamenti o provvedimenti dell’Amministrazione, posti in atto allo scopo di adempiere; il giudizio di ottemperanza può estendersi all’esame di tali sopravvenienze, per verificare se si configurino come esecuzione incompleta o apparente, ovvero non siano idonei a far riconoscere che il giudicato è stato eseguito o ne sia in corso una seria esecuzione; detta verifica può condurre a ritenere elusivi gli atti/comportamenti, con riconoscimento della persistenza dell’obbligo di ottemperanza, oppure, in mancanza di un palese intento di non dar corso all’esecuzione, può far concludere per la necessità di esperire contro di essi, se ritenuti illegittimi, i normali rimedi giurisdizionali (in tal senso, da ultimo, Cons. Stato, V, 25 marzo 2002, n. 1696; cfr. anche, IV, 10 aprile 1998, n. 565 e 11 marzo 1999, n. 266). A ben vedere, nel caso in esame, deve escludersi un intento palesemente elusivo, poiché i provvedimenti emanati costituiscono serio e motivato esercizio del potere di pianificazione attuativa la cui omissione aveva motivato l’annullamento disposto con la sentenza n. 393/2003. La circostanza che la delibera di approvazione del piano attuativo richiami i provvedimenti di approvazione dei progetti e che il contratto stipulato con l’aggiudicataria in data 28 gennaio 2004 faccia esclusivo riferimento alla delibera n. 109/2002 ed ai verbali della commissione giudicatrice della gara di appalto – rep. n. 9074, in data 30 settembre 2002 e n. 9097 in data 10 ottobre 2002 – di aggiudicazione provvisoria, dimostra che il Comune ha ritenuto che, una volta sanata la mancanza del piano attuativo presupposto, gli atti coinvolti nel precedente giudizio potessero riacquistare (o mantenere) efficacia; con ciò, viene in evidenza uno dei nodi fondamentali della controversia nel merito, ma non anche un intento palesemente elusivo del Comune. Pertanto, il sindacato di legittimità sui provvedimenti sopravvenuti va condotto secondo il procedimento ordinario di impugnazione e la domanda di esecuzione del giudicato, in difetto di un suo presupposto, vale a dire dell’inerzia dell’amministrazione, oggettiva o desumibile da un adempimento privo di seria consistenza, non può che dichiararsi inammissibile. Va invece disattesa l’eccezione, sollevata sempre dalla controinteressata, di inammissibilità del ricorso per quanto concerne la determina dirigenziale di aggiudicazione, in quanto oggetto soltanto della domanda di esecuzione e, comunque, non concretamente sottoposta a censure. Detta domanda investe infatti “tutti gli atti relativi all’appalto pubblico dei lavori” previsti dai provvedimenti di approvazione dei progetti del parcheggio summenzionato, e la determina n. 5-10 del 2004, ancorché direttamente menzionata soltanto nella parte narrativa del ricorso ed in quella relativa alla domanda di esecuzione, deve quindi ritenersi compresa tra gli atti relativi all’ “appalto delle opere” che, secondo la prospettazione dell’ultimo profilo di censura sopra sintetizzato, il Comune avrebbe dovuto rinnovare rispettando la sequenza dei procedimenti collegati, anziché dare per validi ed efficaci quelli coinvolti nell’annullamento disposto con la sentenza n. 393/2003.

6. Viene anche eccepita l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, per quanto concerne il rinnovo (o la ratifica) dell’aggiudicazione, in assenza dell’annullamento dell’aggiudicazione originariamente disposta e di una posizione di imprenditore concorrente in capo al ricorrente, nonché alla luce della modifica sopravvenuta del quadro fattuale di riferimento della pianificazione di dettaglio. Quanto alla domanda di esecuzione, la questione appare assorbita dalle considerazioni esposte al punto precedente (in ogni caso, può sottolinearsi che il mutamento dei presupposti di fatto dell’agire amministrativo, a seguito della disponibilità della ex Caserma Piave, non potrebbe di per sé determinare l’inammissibilità della domanda di esecuzione). Resta da valutare l’impugnazione (per vizi di invalidità derivata) della determina dirigenziale in data 27 gennaio 2004. Intanto, occorre precisare che la sentenza n. 393/2003 ha annullato “i provvedimenti impugnati”, tra i quali, come esposto anche in parte motiva, conformemente all’indicazione del petitum nel ricorso, figuravano, oltre alla delibera giuntale n. 109/2002, “gli atti del procedimento di appalto conseguenti, non conosciuti”. Considerando il contenuto sostanziale della pronuncia, può senz’altro convenirsi con la controinteressata che la concreta portata dell’annullamento vada circoscritta rigorosamente soltanto agli atti toccati dalle accertate illegittimità, e che, di conseguenza, la rinnovazione del procedimento deve limitarsi solo alle fasi viziate ed a quelle successive, conservando l’efficacia dei precedenti atti legittimi (in tal senso, da ultimo, Cons. Stato, V, 15 marzo 2004, n. 1272); peraltro, è anche vero che non possono aprioristicamente considerarsi estranei all’annullamento gli atti di una sequenza procedimentale (come quella della gara d’appalto) sì distinta, ma che presuppone necessariamente quella di approvazione del progetto da realizzare (sull’illegittimità della quale, come sopra precisato, è incentrata la valutazione che ha condotto all’annullamento). Può altresì convenirsi sul fatto che, in presenza di una gara d’appalto non conclusa, la stazione appaltante poteva conservare (o recuperare) efficacia agli atti pregressi, recependo nell’aggiudicazione finale quanto stabilito con gli atti sottesi all’aggiudicazione provvisoria (atto endoprocedimentale non autonomamente impugnabile: cfr., da ultimo, Cons. Stato, IV, 8 luglio 2002, n. 3774; V, 7 settembre 2001, n. 4677; 2 aprile 2001, n. 1902), in applicazione del principio di conservazione degli atti non direttamente coinvolti dal vizio rilevato e della posizione di vantaggio attribuita all’impresa aggiudicataria provvisoria (cfr., sull’incidenza di detti principi quale limiti del potere amministrativo di rinnovare il procedimento a seguito di una sentenza di annullamento, Cons. Stato, VI, 11 dicembre 1998, n. 1668). Peraltro, potrebbe discutersi se, nel caso in esame, la conclusione del procedimento d’appalto fosse o meno impedita dall’assenza di una approvazione del progetto esecutivo efficace, poiché la delibera n. 109/2002 risulta inequivocamente annullata, e non è stata disposta alcuna nuova approvazione del progetto del parcheggio, neanche sotto forma di conferma della predetta delibera. In ogni caso, quale che sia la portata del precedente annullamento, nel presente giudizio risulta decisivo il rilievo che il ricorrente non ha interesse a contestare gli atti del procedimento di appalto, in quanto, com’è pacifico, egli non aspira a sostituirsi all’aggiudicataria né, comunque, a contrastarne la posizione imprenditoriale sul mercato, bensì esclusivamente ad impedire, ovvero a diversamente orientare la trasformazione dell’area in questione. Tale ultimo interesse verrebbe già pienamente soddisfatto dall’annullamento degli atti che attengono alla compatibilità urbanistico-edilizia dell’opera avversata, senza che, per impedire la realizzazione della stessa (e in ogni caso, la prosecuzione dei lavori già avviati) vi sia alcun bisogno di eliminare gli atti del procedimento di appalto. L’impugnazione dell’aggiudicazione definitiva risulta pertanto inammissibile.

7. La difesa del Comune ha invece eccepito il difetto di legittimazione del ricorrente. Con la sentenza n. 393/2003, è già stato chiarito (in relazione ad un’impugnazione del tutto analoga) che il ricorrente deve ritenersi legittimato quale cittadino residente nelle vicinanze, il quale agisce a tutela della qualità ambientale e della salubrità della zona in cui si concentra parte dei propri interessi (la realizzazione dell’opera comporterebbe l’aumento degli accessi veicolari, un non trascurabile impatto visivo, la perdita di uno spazio utilizzabile, come avveniva in passato, per fini sportivi o ricreativi), oltre che per mantenere l’attuale possibilità di utilizzare gratuitamente l’area di parcheggio. Sul punto, può pertanto richiamarsi quanto affermato in quella sede, anche per quanto attiene alla conseguente irrilevanza della (complessa) questione relativa alla sussistenza o meno della legittimazione (anche) quale consigliere comunale, ai fini dell’ammissibilità del ricorso.

8. Nel merito della domanda ordinaria di annullamento, occorre considerare quanto segue.

8.1. Per ciò che concerne il vizio di legittimità alla base del precedente annullamento (e del conseguente effetto conformativo), va ricordato che la necessità del piano attuativo, ai fini della realizzazione del progetto del parcheggio in Piazzale Roma, è stata affermata dalla sentenza n. 393/2003 sulla base delle seguenti considerazioni : - il piano attuativo, ai sensi dell’art. 16 della l.r. 31/1997, è obbligatorio per realizzare nuove opere nelle zone A di cui al D.M. 1444/1968; - è il piano attuativo la sede in cui devono essere effettuate le valutazioni sulla coerenza complessiva della localizzazione delle infrastrutture, ai sensi degli artt. 19 e 20 della l.r. citata, posto che tra i contenuti necessari del piano vi sono la delimitazione degli spazi collettivi, destinati ad infrastrutture e servizi pubblici o di interesse generale e la localizzazione del complesso degli interventi previsti, di modo che lo strumento attuativo deve, tra l’altro, contenere rappresentazioni grafiche che indichino dettagliatamente il sistema del verde pubblico e privato ed il sistema della viabilità veicolare e dei parcheggi; - le stesse N.T.A. del P.R.G. di Orvieto impongono lo strumento attuativo; infatti, l’art. 13 prevede che negli ambiti AG “… è consentita, in sede di redazione dei PA, la riperimetrazione e la riorganizzazione delle diverse destinazioni della zona, fermo restando sia il peso quantitativo che percentuale complessivo delle stesse all’interno dell’area. Gli AG sono soggetti obbligatoriamente a PA”; mentre l’art. 14, a proposito dell’AG ORC2, in questione, precisa che “… è l’ambito di intervento integrato sul complesso di Piazzale Roma, Via Roma, Piazzale Cahen. E’ soggetto obbligatoriamente a PA secondo gli indirizzi riportati nel presente”. Si è pertanto ritenuto che la previsione della realizzazione del parcheggio e la sua localizzazione di massima, ad opera del P.R.G., come non esauriscono le scelte strategiche da compiere per la sistemazione dell’ambito, così non possono ritenersi indipendenti dalle valutazioni concernenti le altre variabili che gli artt. 19 e 20, succitati, impongono di considerare.

8.2. La possibilità che sia il piano attuativo a definire al suo interno i comparti è espressamente compresa tra i contenuti del piano attuativo indicati all’articolo 19, comma 2, della l.r. 31/1997, che, come esposto, menziona la “articolazione per comparti o unità minime d’intervento” (mentre il comma 1 affida al P.R.G. la delimitazione di “comparti funzionali”, che sembrano corrispondere a quelli che il P.R.G. di Orvieto definisce “ambiti”); gli articoli 6 (sui “comparti edificatori perimetrati” ai sensi dell’articolo 23 della legge 1150/1942) e 16 (che prevede l’individuazione dei precedenti, in riferimento alle zone A), delle N.T.A. del P.R.G. attribuiscono detta funzione al P.R.G., ma, in presenza della contraria disposizione legislativa, non possono intendersi come attribuzione di competenza esclusiva, e quindi non sussiste la lamentata violazione. Quanto agli “ambiti”, l’articolo 8 delle N.T.A del P.R.G. precisa che contengono la definizione “degli indirizzi e degli obbiettivi delle trasformazioni ammesse e programmate, nonché le destinazioni di zona compatibili e quelle escluse”. Tra essi, gli “ambiti ‘AG’ di intervento di riordino e riqualificazione urbanistica”, tipologia alla quale appartiene l’ambito AG ORC2 – Orvieto Centro, in questione, caratterizzato dai seguenti indirizzi: trasferimento dei parcheggi per auto private attualmente localizzati in Piazzale Cahen; realizzazione di parcheggi per la residenza ed impianti sportivi nella zona di Piazzale Roma; “ridisegno del Piazzale Cahen come luogo di servizi di accoglienza, di sosta e di collegamento tra la stazione della funicolare ed il passaggio per il Corso Cavour verso il Centro, l’accesso alla zona archeologica del Pozzo di San Patrizio e il complesso della Rocca di Albornoz, l’accesso ai percorsi pedonali di accesso al Parco della Rupe e alle necropoli” (articolo 14, N.T.A., cit.). Precisata la funzione che, nella pianificazione urbanistica del Comune di Orvieto, assume l’ambito (comparto funzionale, in vista della pianificazione attuativa), può ora aggiungersi, con specifico riferimento alle censure in esame, che l’organicità della pianificazione attuativa sottesa alle richiamate disposizioni della l.r. 31/1997, non comporta che tutti gli interventi previsti per l’ambito delimitato dallo strumento urbanistico generale debbano essere contestualmente considerati e definiti con un unico strumento di dettaglio, di modo che non residui altro che la necessità di rilasciare i titoli abilitativi (vincolati) per la realizzazione dei singoli interventi. Sta invece a significare che, per procedere all’attuazione (anche parziale), devono essere indicati gli elementi qualificanti degli interventi previsti nell’ambito ed essere valutata la loro rilevanza con riferimento agli indirizzi ed agli obbiettivi che, secondo le previsioni dello strumento urbanistico generale (anche quelle che, in ipotesi, non risultano ancora definibili in dettaglio), caratterizzano l’ambito, cioè costituiscono la ragione funzionale della considerazione unitaria dell’area. Con queste precisazioni, può convenirsi con il ricorrente che il rispetto dei livelli di pianificazione è direttamente finalizzato al razionale assetto del territorio, per cui, come un piano attuativo non può derogare allo strumento urbanistico generale (salvo un’espressa abilitazione in tal senso, a determinate condizioni, da parte della legge), così un ambito considerato dal P.R.G. nella sua interezza non può essere ridotto o immotivatamente frazionato in sede di approvazione del piano attuativo. Per fare questo occorre variare le previsioni del P.R.G. e, fino a che ciò non avvenga, l’integrità dell’ambito costituisce un vincolo per i progetti edificatori. Tuttavia, si ripete, il rispetto dell’unitarietà funzionale dell’ambito non comporta anche la simultanea definizione nel dettaglio, con un unico strumento attuativo, di tutti gli interventi previsti.

8.3. Ciò premesso, il ricorrente lamenta che il piano impugnato abbia frazionato l’ambito AG ORC2 (in quattro Comparti: A, B, C e D), sostenendo che, per i comparti diversi da quello relativo al Piazzale Roma, non sarebbero indicati o comunque adeguatamente considerati gli interventi da realizzare. La circostanza è stata puntualizzata anche nella delibera consiliare n. 264 in data 15 dicembre 2003, con la quale la Provincia di Terni, ai sensi dell’art. 21 della l.r. 31/1997, dopo aver precisato come “il Comune di Orvieto ha prodotto solo il progetto relativo al Comparto A”, ha espresso parere favorevole su detto Comparto, prescrivendo per gli altri comparti l’attuazione tramite altri piani attuativi, da sottoporre ad un nuovo parere. In effetti, l’esame del piano approvato evidenzia che, accanto agli elaborati concernenti il progetto di realizzazione del parcheggio in Piazzale Roma e le connesse sistemazioni dell’area (Comparto A), per gli altri Comparti non è sostanzialmente rinvenibile alcun’altra indicazione precettiva all’infuori di quelle, contenute nell’articolo 4 delle N.T.A. (Tavola 2 del Piano attuativo), concernenti le destinazioni d’uso ammesse (destinazioni, peraltro, derogabili, previa approvazione del progetto da parte del Consiglio comunale - articolo 8) e la necessità che venga predisposto un Progetto Guida (per il Comparto B, relativo a Piazzale Cahen, e per il Comparto D, relativo all’area limitrofa al Pozzo di San Patrizio), ovvero un piano di recupero di iniziativa privata (per il Comparto C, relativo all’area del c.d. vecchio vascone, vale a dire della cisterna utilizzata in passato per alimentare la funicolare). In sostanza, il piano impugnato è un vero piano attuativo soltanto relativamente al Comparto A, mentre per gli altri rimanda a successivi piani attuativi. Per quanto concerne i Comparti B e D, tale incompletezza, alla luce di quanto sopra precisato circa la portata concreta della delimitazione dell’ambito, non sembra inficiare la valutazione complessiva di rispondenza agli indirizzi ed obbiettivi se si considera che nei predetti Comparti sono previsti, rispettivamente, soltanto sistemazioni superficiali per la pedonizzazione e la costruzione di punti informativi, o la valorizzazione di presenze storico-artistiche. Di segno diverso appare invece la situazione del Comparto C, che prevede il recupero e la rifunzionalizzazione della “struttura esempio di archeologia industriale”, compresa la possibilità di “introdurre strutture al suo interno”, senza che vengano minimamente precisate la tipologia (si prevede unicamente che “non possono avere un altezza “superiore a 3 m rispetto all’attuale limite esterno della stessa”) e la utilizzazione (in ipotesi, estesa a tutte le destinazioni “compatibile con quelle ammissibili per la zona A” – art. 4 N.T.A., cit.). Sembra perciò più che dubbio che la scelta concreta della rifunzionalizzazione delle strutture, in pratica tutta da definire, possa risultare indifferente rispetto agli interventi ubicati negli altri comparti.

8.4. L’esame delle censure che riguardano le previsioni relative al Comparto A evidenzia ulteriori carenze. Va ribadito che la zona è stata considerata dal piano secondo una configurazione “allargata” all’area della ex Caserma Piave, la cui disponibilità (per espressa menzione nelle delibere consiliari) ha costituito l’elemento sopravvenuto qualificante della predisposizione dello strumento attuativo. La considerazione dell’area dell’ex Caserma Piave “quale porzione del Comparto A” viene confermata anche dalla difesa del Comune. Anzitutto, appare evidente che non sussiste violazione delle N.T.A. del P.R.G. per il solo fatto dell’inserimento dell’ex Caserma Piave nel piano attuativo. Se, come esposto, l’individuazione degli elementi qualificanti e le valutazioni di compatibilità generale di tutti gli interventi devono riguardare l’intero ambito, nulla vieta di allargare la pianificazione oltre i confini dell’ambito (sempre che i collegamenti attuativi che ne derivano non comportino vincoli ulteriori alle facoltà dispositive dei proprietari –profilo che non assume rilevanza in questa sede). Anzi, l’inserimento dell’area dell’ex Caserma Piave, come sottolinea la stessa ricorrente (ma nel contesto di una censura, che contraddice quella qui in esame, dedotta nella prospettiva della violazione della sentenza n. 393/2003), è ispirata da una considerazione complessiva del sistema delle infrastrutture che supera la distinzione tra gli ambiti. E ciò, oltre ad apparire coerente con l’art. 14 delle N.T.A. del P.R.G. (secondo cui “l’area ORC2 è pensata anche nell’ottica di un futuro assetto dell’area delle caserme adiacente, classificata come zona A4 di prevedibile rifunzionalizzazione”, previsione che, come è stato sottolineato nella sentenza n. 393/2003, senza dare luogo ad un vincolo alla pianificazione attuativa, auspica pur sempre un collegamento operativo tra ambito AG ORC2 ed area della ex Caserma), concretizza, con riferimento alle problematiche che si pongono effettivamente nell’area, quella valutazione di coerenza complessiva che, per quanto esposto, deve ritenersi il minimum qualificante distintivo di un piano attuativo. A questo punto occorre stabilire se il contenuto della valutazione sia immune dai vizi dedotti. Coglie nel segno la censura incentrata sul rilievo della omessa valutazione della compatibilità o della effettiva necessità dei due parcheggi, a distanza assai ravvicinata. Il P.R.G., come esposto, prevede la rifunzionalizzazione della ex Caserma Piave, senza indicare la destinazione d’uso; che detta rifunzionalizzazione consista (anche) nella realizzazione all’interno dell’area di un parcheggio lo afferma il ricorrente, mentre la difesa del Comune si limita a sottolineare che il piano non si occupa della rifunzionalizzazione ma soltanto della sistemazione viaria e pedonale delle aree contermini. In effetti, la utilizzazione a parcheggio dell’area interna alla ex Caserma Piave trova riscontro nella rappresentazione grafica della Tavola 10 (denominato “Progetto Guida per la sistemazione dell’area …”, in realtà consistente in una planimetria generale in scala 1:500), unico elaborato del piano che si riferisca all’area, a parte le fotografie – Tavola 9 - che dovrebbero dare conto della sistemazione viaria e pedonale delle aree contermini). Peraltro, non è dato comprendere quale potrebbe essere, nella prospettiva dell’attuazione delle previsioni dell’ambito AG ORC2, l’importanza attribuita dal consiglio comunale all’acquisizione dell’area dell’ex Caserma Piave, se non nella disponibilità di spazi, posto che per le strutture esistenti la Tavola 10 indica soltanto un intervento di manutenzione ordinaria per l’uso ad ufficio. Il Collegio è dell’avviso che, una volta estesa la prospettiva del piano (se non a precostituire la destinazione funzionale, quanto meno a considerare la rilevanza urbanistica) di un area limitrofa all’ambito, occorreva che venisse valutata la compatibilità di tale previsione con il contenuto centrale (l’unico effettivamente sviluppato) del piano attuativo, cioè il parcheggio in Piazzale Roma. Tale valutazione non risulta effettuata e l’omissione appare significativa, essendo collegata a concrete opportunità alternative di pianificazione del centro di Orvieto. Può infatti ricordarsi che il parcheggio di Piazzale Roma (e le sue modalità di realizzazione, che comportano due piani seminterrati e richiedono uno scavo di sbancamento di circa 5 m) è contestato (certamente dal ricorrente, ma, si può supporre, anche da una parte della cittadinanza) in quanto si teme che possa alterare il delicato equilibrio della Rupe, nonché per le conseguenze, oltre che paesaggistiche, ambientali e sulla qualità della vita dei residenti, legate alla quantità e qualità dei veicoli ai quali viene consentito l’accesso e lo stazionamento nel centro storico (evidentemente condizionate dalla disponibilità di parcheggi). Ora, è evidente che la realizzazione di un grande parcheggio di superficie, nell’ambito di una struttura esistente, potrebbe costituire uno strumento alternativo per contemperare i contrapposti interessi, nel quadro di un modello di gestione della mobilità urbana più attento alle esigenze della sostenibilità ambientale. Senza ovviamente voler entrare nel merito delle scelte dell’Amministrazione, preme quindi mettere in luce tra il progetto del parcheggio di Piazzale Roma e l’area della ex Caserma Piave sussiste un legame che, anche alla luce delle puntuali considerazioni critiche acquisite nel corso della discussione consiliare, imponeva una motivazione specifica, che invece è mancata.

8.5. Non appare di per sé illegittima la previsione delle modalità realizzative del parcheggio, poiché l’art. 14 delle N.T.A. (là dove prevede la realizzazione di un parcheggio anche mediante piani interrati) ed il parere della Provincia di Terni che richiama detta disposizione, consentono la realizzazione del parcheggio in piani seminterrati, scelta che appare visivamente più impattante ma, in forza della minore profondità dello scavo, è stata ritenuta cautelativa per la statica della Rupe.

8.6. Da quanto esposto in ordine alla mancanza di un vero piano attuativo relativamente ai Comparti B, C e D, discende l’irrilevanza delle censure legate alla qualificazione del piano attuativo impugnato (nominalmente ad iniziativa pubblica, ma sostanzialmente ad iniziativa mista: peraltro, la censura non individua effetti giuridici sostanziali che deriverebbero dall’una, anziché dall’altra qualificazione), ed alla mancanza dello schema di convenzione con i privati, posto che il coinvolgimento dei privati, quali proprietari o soggetti ad altro titolo interessati nel dettaglio del comparto C, avverrà se e quando essi si attiveranno per proporre gli interventi consentiti, oppure per contrastare eventuali decisioni edificatorie assunte da altri e fatte proprie dal Comune. Stessa sorte deve avere la censura sulla mancanza della relazione idrogeologica, che in effetti risulta acquisita soltanto per il Parcheggio di Piazzale Roma (cfr. Tavole 12 e 13, concernenti, rispettivamente, la relazione geologica e quella geotecnica).

9. La fondatezza delle censure esaminate ai punti 8.3. e 8.4. determina il parziale accoglimento del ricorso e, conseguentemente, l’annullamento dei provvedimenti impugnati cui afferiscono, direttamente o in via derivata, i vizi riscontrati (delibere consiliari n. 172/2003 e n. 71/2003).

10. Sussistono giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo dell'Umbria, definitivamente pronunciando, accoglie parzialmente il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati, nei sensi e limiti indicati in parte motiva. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza venga eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia, nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2004, con l’intervento dei magistrati: Avv. Pier Giorgio Lignani Presidente Avv. Annibale Ferrari Consigliere Dott. Pierfrancesco Ungari Consigliere, estensore.