T.A.R. UMBRIA - PERUGIA - Sentenza 29 dicembre 2004 n. 842 Pres. P. G. Lignani – Est.C. L. Cardoni Consiglio V. c. Ministero Grazia e Giustizia

Istanza di trasferimento dal Ministero degli Interni al Ministero della Giustizia – DPR 339/1982 – finalità – tutelare conservazione del posto di lavoro del dipendente - rigetto della p.a. per carenza di interesse della p.a. al trasferimento – illegittimo.

È illegittimo il provvedimento che rigetta una istanza di trasferimento motivato solo con la carenza di interesse della p.a. al trasferimento, in quanto la finalità degli articoli 1-12 del DPR 24 aprile 1982 n. 339 è tutelare per tutto il tempo originariamente previsto (e cioè di norma fino al collocamento a riposo) la conservazione del posto di lavoro (e dell’inerente aspettativa di reddito) in favore del dipendente di P.S. il quale, per ragioni indipendenti dalla sua volontà e non ascrivibili neppure a sua colpa o responsabilità, si trova ad essere inidoneo alle specifiche mansioni di polizia. E’ invece del tutto estranea la finalità di soddisfare mediante tale normativa l’esigenza di dotarsi di personale dell’amministrazione di destinazione (Ministero della Giustizia), che, pertanto, conserva solo un limitato potere discrezionale in relazione al trasferimento del dipendente, purché ampiamente motivato per ragioni di assoluta inidoneità fisica o tecnica.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Dec.n. 842 depositata il 29 dicembre 2004

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER L'UMBRIA - PERUGIA –

nelle persone dei Signori: PIER GIORGIO LIGNANI Presidente; CARLO LUIGI CARDONI Cons., relatore; PIERFRANCESCO UNGARI Cons.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nella Camera di Consiglio del 22 Dicembre 2004

Visto il ricorso 787/2004 proposto da:

CONSIGLIO VALERIA rappresentato e difeso da: CALZONI LIETTA con domicilio eletto in PERUGIA VIA BONAZZI, 9 pressoCALZONI LIETTA

Contro

MINISTERO DI GRAZIA E GIUSTIZIA rappresentato e difeso da: AVVOCATURA STATO con domicilio eletto in PERUGIA VIA DEGLI OFFICI, 14 presso la sua sede

DIPART.TO ORGAN.NE GIUDIZIARIA DEL PERSONALE E DEI SERVIZI

DIR.NE GENERALE DEL PERSONALE E DELLA FORMAZIONE

MINISTERO DELL'INTERNO rappresentato e difeso da: AVVOCATURA STATO con domicilio eletto in PERUGIA VIA DEGLI OFFICI, 14 presso la sua sede

DIPARTIMENTO DELLA PUBBLICA SICUREZZA

DIREZIONE CENTRALE PER LE RISORSE UMANE

per l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione: -del provvedimento del Direttore Generale del Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria, del Personale e dei Servizi – Direzione Generale del Personale e della Formazione – del Ministero della Giustizia del 3 novembre 2004 con cui è stato disposto il rigetto della istanza con la quale la dott.ssa Valeria Consiglio ha chiesto, ai sensi dell’art. 1 del D.P.R. 24 aprile 1982, n. 339, di essere trasferita nei ruoli dell’Amministrazione della Giustizia: in quanto, in relazione alla specificità e delicatezza dei compiti espletati dal personale direttivo (direttore di cancelleria C3) delle cancellerie e segreterie giudiziarie, assunto in esito a concorsi speciali ed in possesso di notevole esperienza di direzione di strutture giudiziarie, questa Amministrazione rileva la carenza di interesse al richiesto trasferimento; -del provvedimento del Direttore di Servizio del Dipartimento della Pubblica Sicurezza – Direzione Centrale per le Risorse Umane – Servizio Dirigenti, Direttivi e Ispettori – Divisione I – del Ministro dell’Interno del 5 novembre 2004 con cui è stato disposto che sarà dichiarata la cessazione del servizio, ora per allora, della dr.ssa Consiglio o perché transitata presso altra Amministrazione, o perché dispensata dal servizio per fisica inabilità; -del decreto del Direttore Centrale del Dipartimento della Pubblica Sicurezza – Direzione Centrale per le Risorse Umane – del Ministero dell’Interno del 22 novembre 2004 nella parte in cui conferma la dispensa dal servizio per fisica inabilità a decorrere dal 6 febbraio 2004 del Vice Questore Aggiunto della Polizia di Stato dr.ssa Valeria Consiglio; -di ogni altro atto o provvedimento presupposto, consequenziale e comunque connesso e/o collegato;

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso; Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente; Visto l'atto di costituzione in giudizio di: MINISTERO DELL'INTERNO MINISTERO DI GRAZIA E GIUSTIZIA Udito il relatore Cons. CARLO LUIGI CARDONI e udite le parti come da verbale; Visti gli artt. 19 e 21, della Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e l'art. 36 del R.D. 17 agosto 1907, n. 642; Ritenuto di poter definire immediatamente la controversia, come previsto dall’art. 26 della legge n. 1034/1971, nel testo modificato dalla legge n. 205/2000.

FATTO E DIRITTO

1-Con i provvedimenti impugnati, emanati al termine di un'articolata vicenda amministrativa e giudiziaria, per la descrizione quale si rinvia alla sentenza di questo Tribunale 10 agosto 2004 n. 468, il Ministero della giustizia ha rifiutato il transito della ricorrente (Funzionario di Polizia inabile a tale servizio, ma idoneo a quello civile) nei propri ruoli. Il Ministero dell'Interno, in conseguenza, ha dispensato dal servizio della ricorrente stessa.

2- Nel ricorso si formulano articolate censure di violazione di legge (D.P.R. 24 aprile 1982 n. 339 ) ed eccesso di potere in varie figure sintomatiche sostenendo, in estrema sintesi, che il provvedimento del Ministero della Giustizia: - sarebbe stato emesso in carenza di potere essendosi questo consumato per la formazione del silenzio accoglimento di cui al quarto comma dell'art. 8 del D.P.R. 339/1982; - il provvedimento stesso avrebbe violato il giudicato formatosi sulla cennata sentenza n. 468/2004 giacché, sostanzialmente, si reiterano le motivazioni poste a base del provvedimento con essa annullato, consistenti nella ritenuta inidoneità della ricorrente a svolgere le mansioni proprie del dirigente di cancelleria o segreteria giudiziaria; - il ripetuto provvedimento avrebbe altresì omesso di prospettare alla ricorrente, come ordinato in sentenza, tutte le possibilità di ricollocazione a livello nazionale ed inoltre sarebbe viziato per ingiustizia manifesta con riferimento al diverso trattamento riservato ad altra dipendente della Polizia di Stato che si trovava in condizioni identiche a quelle della ricorrente. Si prospetta altresì l'illegittimità derivata dei provvedimenti del Ministero dell’Interno.. Le Amministrazioni intimate si sono costituite controdeducendo.

3- Il Collegio osserva quanto segue. Il Ministero della Giustizia non ha provveduto in carenza di potere. Infatti, il quarto comma dell'articolo 8 del D.P.R. 339/82, prevede, sì, che l'omessa pronuncia entro il termine (150 giorni) di cui al precedente terzo comma comporti la formazione del silenzio accoglimento; ma nella specie non vi è stato silenzio, bensì una manifestazione espressa di volontà nel senso del diniego. Vero è che tale manifestazione di volontà è stata giudicata illegittima e come tale annullata, ma tale vicenda non può essere equiparata al silenzio. La tesi della ricorrente sarebbe fondata se la normativa costruisse il passaggio di ruolo come un effetto “ope legis” ossia automatico della richiesta dell’interessato, attribuendo all’amministrazione di destinazione solo la facoltà di esprimere un’opposizione entro un termine “a pena di decadenza”. Ma la normativa in realtà è concepita in altro modo: non prevede un termine di decadenza, bensì un termine decorso il quale si presume dato (nel silenzio) il necessario consenso dell’amministrazione di destinazione. Trattasi però di una mera presunzione, connessa al silenzio; e qui, come già detto, non vi è stato silenzio.

4- E’ invece necessario esaminare quale sia la portata del potere che compete all'Amministrazione presso la quale chiede di essere ricollocato il personale di polizia, giudicato non più idoneo a tale servizio. Vengono qui il rilievo gli articoli 1, 8, 10 e 12 del D.P.R. 24 aprile 1982 n. 339. Il combinato disposto di tali norme prevede, per quel che qui interessa, che detto personale possa, a domanda, essere trasferito nelle corrispondenti qualifiche di altri ruoli di amministrazioni dello Stato sempre che l'infermità accertata ne consenta l'ulteriore impiego (articolo 1). Il trasferito è inquadrato in soprannumero, riassorbibile con la cessazione dal servizio per qualsiasi causa, nella qualifica corrispondente a quella posseduta al momento del trasferimento con salvezza dell'anzianità e della posizione economica (articolo 10).

5- Da qui è agevole dedurre che lo scopo della norma è quello di tutelare comunque, per tutto il tempo originariamente previsto (e cioè, di norma, fino al collocamento a riposo) la conservazione del posto di lavoro (e dell’inerente aspettativa di reddito) in favore del dipendente della P.S. il quale, per ragioni indipendenti dalla sua volontà e non ascrivibili neppure a sua colpa o responsabilità (anche se non necessariamente dipendenti da causa di servizio) si trova ad essere inidoneo alle specifiche mansioni di polizia. E’ questo un regime di particolare favore, che fa parte dello “status” dell’appartenente alla Polizia di Stato; evidentemente il legislatore ha voluto tutelare in tal modo il personale cui vengono richieste prestazioni particolari, difficili e rischiose, quali quelle inerenti al servizio di polizia. E’ invece del tutto estranea alla normativa la finalità di soddisfare, mediante tale istituto, l’esigenza dell’amministrazione di destinazione di dotarsi di personale; tant'è che proprio per questo si dispone l'inquadramento in soprannumero di chi abbia fruito del beneficio. Ciò, in più, a carico dell'amministrazione di provenienza, tant'è che a fronte del soprannumero è reso indisponibile il corrispondente posto nella qualifica iniziale del ruolo di provenienza. Questo, è evidente, nell'interesse precipuo del dipendente stesso e non dell'amministrazione. Beninteso, con ciò non si intende che quest'ultima sia privata di ogni potere discrezionale circa il reimpiego, tant'è che l’istanza di reimpiego può essere rigettata con provvedimento motivato (articolo 12).

6- Tuttavia, proprio per la funzione di tutela dell’aspettativa alla conservazione del rapporto d’impiego che espleta l'istituto in rassegna, tale diniego potrà essere pronunciato solo in casi estremi. Allorché, cioè, si dimostri, con puntualità e dovizia di argomentazioni, l'assoluta impossibilità di ricollocazione per un’altrettanto assoluta inidoneità tecnica o fisica che l'amministrazione cui viene presentata l'istanza di trasferimento ha il potere di accertare (articolo 8, comma secondo). Orbene, applicando tali principi al caso di specie, si giunge a alla conclusione che il provvedimento del Ministro della Giustizia sia effettivamente illegittimo. Ciò per violazione del D.P.R. 339/82 (ancorché riscontrata in base ad un iter logico giuridico parzialmente diverso da quello seguito dalla ricorrente) e per eccesso di potere, anche nella figura dello sviamento per sostanziale elusione parziale del giudicato.

7- Infatti, l'avversato diniego è motivato con la carenza di interesse dell'Amministrazione al trasferimento poiché, al di là degli artifizi lessicali, si ritiene la ricorrente non idonea a svolgere i compiti propri del personale direttivo delle cancellerie e delle segreterie giudiziarie, il quale viene assunto mediante concorsi speciali. Orbene, si giudica che con tale motivazione l'Amministrazione dimostri di aver interpretato da normativa di cui trattasi in maniera difforme dei principi che la ispirano, sopra individuati. Invero, non è preminente, come ha ritenuto l’atto avversato, l'interesse dell'Amministrazione, tant'è che l'inquadramento è disposto addirittura in soprannumero e per tutta la durata del servizio, ma quello dell’impiegato al ricollocamento. Questi, invero, vanta un vero e proprio diritto, ancorché soggetto ad affievolimento, al reimpiego, affievolimento che può avvenire, come già rilevato, solo in casi estremi e per ragioni dettagliatamente dimostrate. Tutto ciò qui non si verifica, visto che il prvvedimento impugnato si limita ad asserire apoditticamente l'inidoneità della ricorrente a svolgere il ruolo di dirigente di cancelleria o di segreteria giudiziaria.

8- Al riguardo si nota, in primo luogo, come una simile affermazione avrebbe dovuto essere compiutamente dimostrata il che non è accaduto. In secondo luogo, si nota come, alla luce della comune esperienza, appaia non illogico ritenere che un dirigente della polizia, dopo un adeguato periodo di addestramento, possa ben espletare anche le funzioni di cancelleria. Tuttavia, anche avoler ritenere che una simile valutazione rientri nell’ambito delle valutazioni di merito del Ministero, queste avrebbero dovuto essere specificamente motivate il che non è avvenuto. In terzo luogo, difatti, si rileva poi come il fatto che per accedere alle funzioni di cui trattasi siano previsti specifici concorsi, nulla dimostri, in sé, circa l’inidoneità della ricorrente a svolgere quelle funzioni giacché per ogni posto, quanto meno di elevata qualifica, nell'amministrazione pubblica sono previsti concorsi specifici. Certo, questo a condizione che non si pretenda di accedere a ruoli che richiedono uno specifico titolo professionale (laurea, abilitazione etc.) non posseduto dall’interessato, ovvero altri requisiti di accesso (come nel caso dei c.d. concorsi di secondo grado, cui sono ammessi solo soggetti già rivestiti di una certa qualifica o dotati di un certo curriculum) ugualmente non posseduti. Analogamente si dovrà fare eccezione per talune carriere ad ordinamento speciale quali la magistratura (cui si può accedere solo nei modi tassativamente indicati dalla Costituzione) o la diplomazia. Ma nessuna di queste ipotesi è pertinente alla carriera dei funzionari dell’amministrazione della giustizia.

9- Nemmeno rileva l'eventuale necessità di un periodo di ambientamento, visto che questo è ragionevolmente connesso (o almeno dovrebbe esserlo) ad ogni rilevante mutamento d’utilizzo operativo d’un dipendente, ancorché in posizione dirigenziale. Del resto, la ricorrente non è stata neanche sottoposta alle prove di idoneità tecnica di cui all'articolo 8 cit. Prove che, si sottolinea, costituiscono tuttavia un'extrema ratio, da motivare puntualmente, allorché non si rinvenga alcun posto nel quale l'aspirante al trasferimento possa essere collocato direttamente in virtù della sua provenienza (nemmeno dopo un eventuale periodo di addestramento) e siano disponibili solo posti ad altissima specializzazione (ancorché non ontologicamente incompatibili con la posizione di provenienza).

10- Inoltre, l'Amministrazione non ha nemmeno prospettato eventuali possibilità di impiego presso settori diversi dalle cancellerie e dalle segreterie giudiziarie, a livello nazionale, presso le strutture centrali e periferiche, ivi compresi gli eventuali dipartimenti ed ogni altra unità operativa facente capo al Ministero della Giustizia. Tale omissione è grave, poiché l'Amministrazione era a tanto obbligata dalla menzionata sentenza n. 468/2004 ((pag. 4 ultimo capoverso). Sotto questo profilo, sussiste quindi anche la parziale violazione del giudicato, poiché quest'ultimo, com'è noto, deve essere valutato alla luce del dispositivo e della motivazione. È proficuo precisare, a questo riguardo, come sia privo di rilevanza il fatto che la ricorrente abbia a suo tempo chiesto di essere trasferita presso uffici del Ministero della Giustizia collocati in Perugia. Infatti, il senso di questa apparente limitazione della richiesta non può essere che quello dell'espressione d’una preferenza d’impiego territoriale. Infatti, appartiene al notorio la diversità fra il momento di ammissione nei ruoli di un'amministrazione e quello dell'utilizzo operativo del dipendente ammesso, utilizzo rispetto al quale l’impiegato, soggetto a incisive potestà discrezionali (salve naturalmente eventuali illegittimità) può solo esprimere preferenze, nei modi e nelle occasioni previste dall’ordinamento della singola amministrazione. A questo proposito conviene ricordare che l’impiegato che abbia usufruito del trasferimento di ruolo ai sensi del d.lgs. 339/1982 è collocato, bensì, in soprannumero a titolo permanente, ma ciò riguarda solo i problemi di organico; altra cosa è la destinazione ad una specifica sede o funzione, che presuppone necessariamente la vacanza del relativo posto. Comunque è assorbente la constatazione che il d.lgs. n. 339/82 non contempla alcuna deroga alle norme ordinarie per quanto attiene alla sede ed alla funzione, riferendosi solo all’inquadramento nei ruoli.

11- Infine si ritengono non condivisibili le censure d’ingiustizia manifesta e disparità di trattamento rispetto a quanto praticato a favore di altra dipendente della Polizia ricollocata presso il Ministero della Giustizia. Ciò in considerazione della diversità dei due casi correlata a quella delle posizioni di provenienza (rispettivamente Vice Questore Aggiunto ed Ispettore).

12- Ciò posto, il gravame è giudicato inammissibile nella parte in cui avversa il provvedimento del Ministero dell'Interno in data 5 novembre 2004, giacché contro lo stesso non si formulano specifiche censure. E' invece fondata l'impugnazione del provvedimento del medesimo Ministero in data 22 novembre 2004. Questo, infatti, è affetto da illegittimità derivata poiché si fonda sul provvedimento del Ministero della Giustizia poc'anzi riconosciuto illegittimo.

13- Per tutte le ragioni sin qui espresse il ricorso deve essere parzialmente accolto, nella parte in cui si rivolge contro il provvedimento del Ministero della Giustizia ed il provvedimento del Ministero dell’Interno in data 22 novembre 2004 (quest’ultimo negli stretti limiti dianzi precisati) che debbono essere annullati In conseguenza di quanto precede, il Ministero della Giustizia dovrà nuovamente pronunciarsi sull'istanza di trasferimento di cui trattasi uniformandosi scrupolosamente ai precetti contenuti nella presente sentenza ed in quella n. 478/2004, passata in giudicato. Più in particolare detto Ministero dovrà valutare se esistono precise e positive ragioni che ostino all’inquadramento della ricorrente nei propri ruoli, con la qualifica di competenza; intendendosi qui per “ragioni ostative” l’eventualità che l’interessata difetti di titoli o requisiti positivamente prescritti per l’accesso a quel ruolo e quella qualifica, come si è più sopra precisato, salva occorrendo l’applicazione dell’art. 8.

14- Ciò posto, si rammenta come la puntuale esecuzione dei Provvedimenti Giudiziari costituisca un inderogabile obbligo per l’Amministrazione e per i suoi Organi. A tal riguardo, appare altresì proficuo mettere in chiara evidenza come il persistere nel reiterare, seppur in forme diverse, provvedimenti o procedimenti annullati, potrebbe concretare, a seconda dell’atteggiarsi delle fattispecie e ancorché gli atti finali siano in sé legittimi, una elusione del precetto giudiziario ed un esercizio sviato del potere.

15- Il Ministero dell'Interno, a sua volta, provvederà nuovamente sul caso non appena si sarà pronunciato il Ministero della Giustizia Ambedue le Amministrazioni dovranno emanare i provvedimenti di rispettiva competenza nel più breve tempo possibile in considerazione della rilevanza degli interessi coinvolti Quanto alla domanda di risarcimento danni si ritiene che, allo stato, essa non possa essere accolta perché fino a quando il Ministero della Giustizia non si sarà nuovamente pronunciato sull'istanza di trasferimento di cui trattasi non è possibile stabilire se alla ricorrente spetti l'inserimento negli organici del Ministero medesimo. Le spese del giudizio, liquidate in dispositivo, possono essere compensate nei confronti del Ministero dell'Interno, giacché il provvedimento da questi emanato è affetto solo da illegittimità derivata, mentre seguono la soccombenza per ciò che concerne il Ministero della Giustizia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale dell’Umbria, definendo immediatamente la controversia, come previsto dall’art. 26 della legge n. 1034/1971, nel testo modificato dalla legge n. 205/2000, accoglie parzialmente il ricorso in epigrafe e per l'effetto annulla gli atti impugnati come precisato in motivazione. Condanna il Ministero della Giustizia al pagamento delle spese del giudizio complessivamente liquidate in € 3.000 (tremila) oltre agli accessori di legge ed alle ulteriori spese eventualmente occorrende. La presente sentenza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Perugia nella Camera di consiglio del 22 dicembre 2004