T.A.R. EMILIA ROMAGNA - BOLOGNA - SEZIONE II - Sentenza 15 novembre 2004 n. 3742 Pres. Papiano, Est. Calderoni Nuova Edilimil – Coop. a r.l. contro Comune di Forlì

Bando per l’assegnazione di terreni di proprietà comunale per edilizia economica popolare – Oneri di urbanizzazione non compresi nel prezzo di cessione – previsione esonerativa contenuta nella normativa regolamentare (tabelle parametriche) dettata in tema di oneri - Contrasto con la previsione del bando – Efficacia del bando solo nella fase procedimentale precontrattuale - Ripetizione delle somme corrisposte - Esclusione

Nel bando di assegnazione di terreni di proprietà comunale per edilizia economica popolare di cui è causa veniva specificato che il prezzo di cessione non era comprensivo degli oneri di urbanizzazione. La società ricorrente presentava domanda di partecipazione accettando le condizioni di cui alla lex specialis, omettendo qualsiasi impugnativa della stesse. In seguito essa contestava l’an debeatur degli oneri, richiamandosi ad un previsione esonerativa in materia contenuta al punto 1.6.5 delle tabelle parametriche approvate con deliberazione consiliare, contrastante in parte qua col bando, la cui efficacia è limitata alla sola fase procedimentale precontrattuale. Invero, la vincolatività delle sue prescrizioni non è limitata alla sola procedura di evidenza pubblica, ma ben può investire la regolamentazione dei rapporti fra ente e privato. In virtù del principio dell’affidamento, quindi, la questione circa la debenza di tali oneri è indiscutibilmente risolta dal bando con riguardo a tutte le fasi della procedura

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER L’EMILIA-ROMAGNA SEZIONE II

composto dai Signori: Dott. Luigi Papiano Presidente - Dott. Giorgio Calderoni Consigliere, relatore - Dott. Grazia Brini Consigliere ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso proposto da

Nuova Edilimil – Coop. a r.l. rappresentata e difesa dagli avv. ti Arnaldo Foschi e Margherita Vignoli ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’Avv. Maria Giovanna Addario in Bologna, via S. Stefano n. 43;

contro

il Comune di Forlì, rappresentato e difeso dall’avv. Maria Anna Alberti ed elettivamente domiciliato in Bologna presso lo studio della medesima, Piazza S. Francesco n. 2;

per la ripetizione delle somme corrisposte a titolo di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, in relazione alla convenzione 11.3.1998;

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso; Visti gli atti tutti della causa; Udito, alla pubblica udienza del 14 ottobre 2004, il relatore Cons. Giorgio Calderoni ed uditi, altresì, gli Avv. ti Vignoli e Foschi per parte ricorrente e l’Avv. Alberti, per il Comune resistente; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

I. Parte ricorrente (d’ora in poi, per brevità, anche: Edilmil o Cooperativa) espone in fatto di aver stipulato con il Comune di Forlì la convenzione in epigrafe, per la cessione in proprietà di un terreno già urbanizzato, sito in località S. Martino in Strada, via P. Nenni 85 e contemplato nel bando pubblico per l’assegnazione di aree destinate ad edilizia economica e popolare, di cui alla deliberazione di Consiglio Comunale n. 367 del 20 dicembre 1996. In data 14 ottobre 1998, veniva rilasciata ad Edilmil la relativa concessione edilizia, in ordine alla quale il Comune richiedeva il pagamento della somma di £ 211.546.060, a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione primaria e secondaria: la Cooperativa versava tale importo ma, considerandolo non dovuto, ne richiedeva successivamente la restituzione al Comune, che ribadiva tuttavia la sussistenza dell’obbligo di corresponsione. La ricorrente ritiene, viceversa, di rientrare pienamente nella previsione esonerativa contenuta al punto 1.6.5. della tabelle parametriche in materia di oneri di urbanizzazione, approvate con deliberazioni del Consiglio comunale di Forlì n. 242 e n. 390 del 1994, mentre la pretesa del Comune si porrebbe in contrasto con l’art. 8 della legge n. 10/1977 e con la convenzione stipulata. Né, in contrario, rileverebbe la circostanza che il bando sopramenzionato contenesse differenti disposizioni in tema di oneri, essendo l’efficacia del bando limitata alla fase procedimentale precontrattuale, mentre i rapporti fra assegnatari ed ente pubblico troverebbero regolamentazione nella convenzione, prevalente sul bando. Di conseguenza, Edilmil deduce espressamente le censure di violazione delle norme sin qui menzionate e del principio di imparzialità, nonché di eccesso di potere per mancanza dei presupposti e travisamento dei fatti. II. Resiste al ricorso l’Amministrazione comunale intimata. III. In vista dell’odierna udienza di discussione, entrambe le parti hanno dimesso memorie conclusive, con cui insistono nelle rispettive tesi difensive. Indi, previa discussione orale tra i difensori delle parti medesime, il ricorso è passato in decisione.

DIRITTO

1.1. Per una migliore comprensione della materia del contendere, conviene riepilogare i punti salienti delle argomentazioni sviluppate dalle parti nelle rispettive difese scritte ed orali. 1.2. A fronte delle pretese avversarie, così come riportate nell’esposizione in fatto che precede, il Comune sostiene, nei suoi due atti difensivi, quanto segue: a) il bando di assegnazione, che è lex specialis dell’intera procedura, prescrive chiaramente che nel prezzo di cessione non sono compresi gli oneri di urbanizzazione e la ricorrente, presentando domanda di partecipazione, ha accettato le condizioni poste dal Comune, omettendo peraltro qualsiasi impugnativa delle stesse; b) la successiva convenzione inter partes disciplina (nel testo approvato dagli organi comunali contestualmente al bando di gara) il rapporto inerente il trasferimento della proprietà dell’area e i vincoli relativi alla vendita e locazione dei costruendi alloggi, ma non esclude espressamente o implicitamente l’obbligo legale della concessionaria di versare i contributi per oneri di urbanizzazione; c) il punto 1.6.5. delle tabelle parametriche concerne le lottizzazioni attuate dal Comune, ma non essendo l’area de qua compresa tra quelle destinate all’edificazione all’epoca di realizzazione del P.E.E.P., essa non potrebbe rientrare in detta previsione, bensì in quella di cui al precedente punto 1.6.4. (interventi su aree dotate di opere di urbanizzazione). 1.3. A sua volta, in replica alle obiezioni contenute nell’atto di costituzione del Comune, la Coop. ricorrente deduce ulteriormente che: aa) in materia si controverte di obbligazioni patrimoniali nascenti dalla legge e si fa, dunque, questione di diritti soggettivi, il che rende irrilevante la mancata impugnazione del bando; bb) quest’ultimo sarebbe, tra l’altro, frutto di un mero errore materiale, poiché, prima della sua approvazione da parte del Consiglio (20.12.1996), la Giunta aveva deciso di emendarne il testo, precisando che in sede di prima fissazione del prezzo di cessione, questo era inteso come comprensivo delle opere di urbanizzazione; ma tale modifica non sarebbe stata recepita dal Consiglio; cc) l’originaria destinazione non abitativa dell’area sarebbe irrilevante, poiché la sua edificabilità fu stabilita con apposita Variante al PRG, precedente al bando pubblico n. 367 del 1996; dd) il bando imporrebbe, altresì, una clausola tipica dell’edilizia convenzionata, quale la riserva al Comune (per 8 anni) di una quota di alloggi da cedere in locazione ad equo canone. 1.4. Confrontate le prospettazioni delle parti con gli atti di causa e con le acquisizioni giurisprudenziali in materia, il Collegio ritiene preferibile la tesi complessivamente spiegata dal Comune resistente.

2.1. In primo luogo, non v’è dubbio che il “bando pubblico per assegnazione terreni di proprietà comunale per edilizia economica e popolare” (di cui alla deliberazione consiliare 20.12.1996, n. 367) costituisca la lex specialis della procedura indetta dal Comune di Forlì per l’alienazione di beni di sua proprietà (cfr. in termini, per una analoga procedura comunale: Cons. Stato, Sez. V, 25.1.2003, n. 357): senonché - a differenza di quanto ritiene Edilmil - la vincolatività delle prescrizioni dettate dalla suddetta lex specialis non è limitata alla sola fase di evidenza pubblica che precede la stipulazione del contratto, ma ben può investire la regolamentazione dei rapporti sostanziali tra ente pubblico e privati. Invero, occupandosi di controversie relative a siffatte procedure di alienazione, di recente il Giudice amministrativo ha affermato che, ove l’avviso d’asta per la vendita di un immobile comunale preveda espressamente un diritto di prelazione, l’Amministrazione ne risulta autovincolata, sicché non può successivamente mutare avviso e, disattendendo le norme che disciplinano l’espletamento di una pubblica gara, disconoscere il suddetto diritto “in palese violazione del principio di tutela dell’affidamento” (T.A.R. Marche, 3 marzo 2004, n. 86). 2.2. Facendo, dunque, applicazione degli anzidetti principi (in cui il Collegio si riconosce) al caso di specie, ne consegue: - che la questione (posta da Edilmil) dell’an debeatur degli oneri di urbanizzazione risulta indiscutibilmente risolta, con forza di lex specialis da osservarsi da tutte le parti della procedura concorsuale, dal bando allegato alla più volte citata deliberazione n. 367/96, laddove si legge testualmente che “i prezzi dei lotti (tra cui quello de quo) … non comprendono il contributo relativo alle opere di urbanizzazione primaria e secondaria; trattandosi di aree già urbanizzate, all’atto del rilascio della concessione edilizia, gli assegnatari dovranno versare al Comune di Forlì il contributo per oneri di urbanizzazione”; - che, stante l’evidente valore universale del principio di tutela dell’affidamento, la suddetta clausola sta a garantire (reciprocamente e inversamente, rispetto alla situazione delibata dalla citata decisione n. 86/2004 del TAR Marche) proprio l’alienante Comune di Forlì da inopinati e ingiustificati “mutamenti di avviso” (id est: contestazioni) dei soggetti assegnatari (che, quali partecipanti senza riserve alla gara, secondo le condizioni stabilite dell’apposito bando, avevano, con ciò, mostrato di conoscerle ed accettarle) circa la debenza degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria. 2.3. Né, in contrario, può rilevare alcunché il tenore della determinazione assunta - prima dell’approvazione consiliare - dalla Giunta municipale il 18 dicembre 1996, con cui si precisa che “in sede di prima fissazione del prezzo di cessione, questo era inteso comprensivo delle opere di urbanizzazione. Sicché, detto prezzo è modificato nel senso che la sua misura è pari al 45% di quello di mercato.” Invero: - sotto un profilo formale, la decisione di Giunta si riferisce alle opere di urbanizzazione (evidentemente quelle di cui sono dotate le aree già urbanizzate, tra cui figura - come si evince dal bando - quella di cui si controverte) e non agli oneri di urbanizzazione, per cui essa non fa che confermare l’inclusione, nel prezzo di vendita, delle prime e l’esclusione dei secondi; - da un punto di vista sostanziale, nessun errore materiale vizia la successiva deliberazione 20 dicembre 1996, n. 367 del Consiglio Comunale, che richiama nelle premesse la predetta seduta giuntale, in cui si è stabilito lo sconto del 55% sul valore di mercato stimato dal Servizio patrimonio del Comune, e la recepisce, tant’è che il prezzo di vendita stabilito nel relativo atto 11.3.1998 (lire 604 milioni) rispecchia detta proporzione rispetto al valore (lire 1.410.500.000), indicato nella perizia di stima, redatta dal suddetto Servizio e allegata alla medesima deliberazione n. 367/96. 2.4. Avendo, dunque, il bando di gara espressamente previsto la regola dell’assoggettamento dei futuri interventi edilizi agli oneri di urbanizzazione, è evidente che, in difetto di impugnazione delle corrispondenti clausole, tale regola vale a disciplinare in concreto l’assetto dei rapporti sostanziali tra le parti su questo punto, eventualmente anche in contrasto con le norme generali vigenti in materia. L’uno e l’altro dei suddetti principi sono pacifici in giurisprudenza, secondo la quale: - il bando costituisce la lex specialis dell'intero procedimento concorsuale, le cui prescrizioni devono essere osservate sia dall'Amministrazione (la quale, avendole adottate, si è autovincolata, affinché fosse rispettata la trasparenza e la correttezza della procedura concorsuale) che dai concorrenti, non essendo suscettibili di disapplicazione fino a quando non vengano rimosse nelle forme di legge (in tal senso, C.G.A. 23 giugno 1989 n. 233; Cons. Stato, Sez. V, 25 febbraio 1991 n.195; 13 febbraio 1993 n.250; 20 maggio 2002, n.2717; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, 1 febbraio 1999, n. 275 e Sez. II, 17 maggio 2001, n. 740); - il contenuto del bando prevale sulle norme generali eventualmente difformi, con conseguente onere di impugnare le clausole che si assumono illegittime (Consiglio Stato, sez. V, 4 agosto 2000, n. 4304). Ne deriva che - in assenza di impugnativa, da parte della Coop. ricorrente, delle prescrizioni del bando in ordine alla corresponsione degli oneri di urbanizzazione per l’edificazione realizzata sull’area ceduta dal Comune - tali prescrizioni prevalgono in ogni caso sulla normativa regolamentare (tabelle parametriche) dettata in materia dal Comune medesimo, risultando così indifferente l’astratta ascrivibilità dell’intervento de quo alla previsione del punto 1.6.5. di tali tabelle (come sostiene Edilmil), ovvero a quella del precedente punto 1.6.4. (come oppone il Comune): il tutto sulla scorta di una divergente ricostruzione del momento in cui l’area stessa sarebbe divenuta edificabile. 2.5. Ugualmente privo di significatività ed incidenza giuridica risulta il silenzio dell’atto notarile 11.3.1998 sul “capitolo oneri”, potendo, semmai, la forza cogente del bando essere infirmata solo da una espressa (ma di alquanto dubbia liceità) previsione contraria, contenuta nella convenzione-compravendita 2.6. Infine, sfornito di consistenza è anche l’ultimo argomento difensivo svolto da Edilmil (negli scritti ed in sede di discussione orale), con il quale si tenta di valorizzare, sotto il profilo giuridico, la clausola del bando che imponeva a carico delle cooperative assegnatarie l’onere di riservare al Comune di Forlì, per 8 anni, una quota di alloggi che l’Ente avrebbe ceduto in locazione ad equo canone; e, sotto il profilo fattuale, la circostanza che effettivamente la Coop. ricorrente abbia adempiuto tale onere. Entrambi gli elementi valgono, infatti, al più, a qualificare ulteriormente (in aggiunta, cioè, alle specifiche pattuizioni ex artt. 7 e 8 legge n. 10/77, contenute nella convenzione 11.3.1998) la fattispecie di cui è causa come sussumibile nell’edilizia convenzionata (il che è, del resto, quanto espressamente deduce la ricorrente nel ricorso introduttivo e nella memoria finale); ma i benefici che ne conseguono si limitano, ai sensi del citato art. 7 legge 10/77 (applicabile, ratione temporis, alla controversia in esame), all’esonero dal pagamento del contributo commisurato al costo di costruzione, e non anche di quello afferente gli oneri di urbanizzazione (esenzione che costituisce l’oggetto della pretesa azionata con il presente ricorso).

3. Per l’insieme delle considerazioni che precedono, tale pretesa non può essere accolta ed il ricorso all’esame deve essere respinto. La controversia presenta, tuttavia, sufficienti tratti di peculiarità da giustificare l’integrale compensazione, tra le parti, delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna – Bologna, Sezione Seconda, definitivamente pronunziando sul ricorso in epigrafe, lo RESPINGE e compensa integralmente, tra le parti, le spese di giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna, il 14 ottobre 2004.