DIRITTO

L’omissione contestata agli odierni convenuti è di non aver curato la trasmissione, attraverso il procedimento della notificazione, del verbale di contestazione delle commesse infrazioni, rilevate, queste ultime, all’esito dell’effettuato sopralluogo sui terreni dei beneficiari delle provvidenze economiche comunitarie. Più precisamente, gli stessi procedettero alla notificazione delle suddette contestazioni, ma oltre il termine decadenziale di 180 giorni fissato dall’art.4 della L. n.898/1986, sì da determinare il conseguente ed inevitabile provvedimento di archiviazione da parte dell’Ispettorato di Salerno. Il Collegio ritiene di poter affermare, nel quadro della sistemazione dei momenti procedurali e delle competenze richiamate e coinvolte nella considerata fase sanzionatoria, che ai funzionari regionali e dell’ALSIA incaricati delle indagini spettasse, giusta il disposto del suddetto art.4, il compito di procedere all’accertamento della intervenuta violazione, di redigere il relativo processo verbale e di notificare lo stesso ai “destinatari” – secondo l’espressione della legge – ovvero a coloro che si resero responsabili della infrazione o violazione. Dei descritti momenti procedimentali, quello da ultimo evocato, e relativo alla notificazione – peraltro assoggettata ad un limite temporale perentoriamente indicato in 180 giorni – risulta espressamente e dettagliatamente disciplinato dalla legge di riferimento. Non può dunque esservi dubbio alcuno circa la sussistenza in capo ai funzionari deputati allo svolgimento delle rilevazioni di controllo o di conformità dell’obbligo di notificare ai soggetti che si rendevano autori della constatata infrazione il relativo verbale di contestazione che conteneva – evidentemente – anche la sanzione all’uopo comminata. Tanto è agevolmente e serenamente ricavabile da una “piana” lettura della norma di riferimento. E sempre lungo il tracciato di una lettura e di un’argomentazione logica e funzionale dell’impianto procedurale creato dal legislatore nella materia in esame, deve anche affermarsi – sia pure per via implicita e, questa volta, deduttiva – che sugli stessi funzionari incombesse anche l’obbligo, che si atteggia quale antecedente logico-giuridico di quello esplicitato dalla norma, di curare la redazione del verbale di contestazione della sanzione, con conseguente indicazione della infrazione integrata e della misura sanzionatoria irrogata. Ed è in tale passaggio ricostruttivo, pienamente coerente con l’ideale ed ottimale disegno procedimentale finalizzato al perfezionamento della funzione punitivo – sanzionatoria, che la condotta seguita da tutti gli odierni convenuti segnala l’intervenuta emersione di una “frattura procedimentale” che ha di fatto compromesso il conseguimento dello scopo voluto dal legislatore con la norma contenuta nell’art.4 più volte richiamato. Ed infatti, osserva il Collegio, pur volendo ritenere i funzionari “accertatori” astretti all’obbligo della notificazione della contestazione al fine della irrogazione della sanzione, essendo l’accertamento delle discordanze dei dati posti a fondamento della irregolare erogazione del contributo risoltosi con la formazione del verbale a tal uopo specifico compilato e sottoscritto in contraddittorio (e dunque inconferentemente richiamato dalla difesa dei convenuti per legittimare comunque la bontà dell’operato degli stessi), effettiva incertezza sussisteva sulla natura e sul contenuto di tale distinto verbale specificamente deputato alla comminazione della sanzione. Né contribuiva a risolvere la descritta incertezza operativa la lettera della norma contenuta nell’art.4 della L. 898/86, dove viene richiamato esplicitamente il momento della notificazione, e non della redazione, del verbale. Il convincimento di questo Giudice su tale aspetto è corroborato dall’esame delle tecniche di redazione delle schede informative relative ai controlli sull’adempimento degli impegni, dalle quali si ricava come la voce relativa alla redazione del verbale di contestazione, letteralmente indicata come: ”verrà redatto verbale di contestazione per l’applicazione di sanzioni amministrative” sia contrassegnata dall’apposizione del “NO” nel relativo riquadro. Segno, questo, che i funzionari convenuti odierni erano certi, già al momento di effettuazione delle rilevazioni dei dati dei terreni interessati, di non dover curare la compilazione e la formazione di alcun atto ulteriore. I predetti verbali, una volta trasmessi ai dirigenti di settore gerarchicamente sovraordinati per il prescritto ulteriore esame, avrebbero dovuto sollecitare l’attenzione su una così macroscopica – ed errata . affermazione formalizzata dai funzionari incaricati dell’ispezione, sì da richiamare l’osservanza di ulteriori, ed evidentemente ignorati, adempimenti che la legge poneva “a chiusura” del percorso di accertamento delle irregolarità intrapreso. Il silenzio invece serbato dagli organi di direzione o di coordinamento amministrativo induceva evidentemente coloro che avevano proceduto ad effettuare le ispezioni, ed a redigere nelle forme di cui si è detto il relativo verbale, a ritenere concluso e definito il proprio operato. Solo successivamente, nel febbraio del 2001, agli stessi veniva trasmesso un supporto informatico contenente il modello di contestazione con correlata irrogazione della sanzione. Tuttavia, giova ribadire, ed indipendentemente da tale ultima circostanza produttiva di conseguenze sul mancato rispetto dei tempi di contestazione delle riscontrate infrazioni, ciò che decolora sensibilmente lo spessore e la caratura dell’elemento psicologico della condotta tenuta dai convenuti odierni, è la dichiarata e manifestata affermazione, conosciuta dai soggetti preposti alla cura, in via sovraordinata, della procedura organizzatoria delle verifiche e dei controlli, di avere adempiuto, nei termini, nelle forme e nei contenuti consacrati nei relativi verbali, ai compiti demandati. Peraltro, osserva ancora il Collegio, il descritto equivoco operativo, con le dannose conseguenze per l’Erario bene evidenziate nell’atto di citazione, sarebbe stato evitabile sol che si fosse provveduto, all’atto del conferimento degli incarichi ispettivi “de quibus”, a formalizzare linee di indirizzo generale dirette ad orientare l’attività dei funzionari sugli aspetti ritenuti di maggior rilievo nell’economia procedurale: al contrario, la rilevata e, per taluni aspetti, sorprendente informalità dei mandati operativi depone verso l’auspicato affidamento del successo dell’iniziativa di ispezione e di controllo all’osservanza di una prassi forse consolidata ma non idonea, una volta adottata, ed ai fini dell’accertamento della responsabilità amministrativa, a costituire parametro valutativo della sussistenza della gravità della colpa. A tale ultimo riguardo, occorre ribadire come la rilevanza dell’elemento psicologico della colpa grave costituisca un vero e proprio “limite soggettivo” all’affermazione della responsabilità amministrativa, dal legislatore considerato ormai come un “proprium” di questa. Compito di questo Giudice, consacrato e confermato dalla copiosa giurisprudenza formatasi in materia, è quello di qualificare la entità dell’elemento psicologico calibrandone la valutazione non in riferimento ad un modello astratto ed ideale di comportamento esigibile, quanto in relazione alla condotta che nel caso concretamente verificatosi sia stata osservata dal presunto responsabile: in altre parole, la scelta amministrativa o operativa, omissiva o commissiva, adottata “contra ius” deve dispiegare ed evidenziare la gravità propria nel contesto organizzativo, procedimentale e temporale nel quale è sorta e si è manifestata. Tale metodo di approccio, che il Collegio definisce “complesso”, costituisce la vera ragione fondante l’attualità e la originalità dell’istituto della responsabilità amministrativa. Nel rispetto di questa metodologia, che non è solo e tanto interpretativa quanto qualificatoria, questo Giudice ritiene di non poter attribuire alla condotta omissiva tenuta nel caso in esame dagli odierni convenuti quella valenza di riprovevolezza tale da qualificare la stessa come grave. La indubbia superficialità emersa nella cura dei compiti ispettivi da parte dei funzionari ai quali gli stessi erano stati affidati, pur integrando una colpevole disattenzione verso l’adozione degli strumenti utili al conseguimento di uno degli obbiettivi caratterizzanti l’incarico conferito, tale da lasciare trasparire una non accurata professionalità, non può, proprio perché non isolabile dal microcosmo organizzativo nel quale non aveva ricevuto una ottimale e piena agibilità operativa, essere valutata come grave, anche in ragione della considerazione, svolta “infra”, che in essa non è percepibile in pieno, l’elusione di quella soglia di attenzione e di diligenza valutabile “ex ante” ed in riferimento alla specifica professionalità del dipendente pubblico quale presidio posto al minimale corretto svolgimento dell’azione amministrativa. Il Collegio ritiene, inoltre, di pronunciarsi in merito al regime delle spese legali. Si premette che, come è noto, la materia è regolata da due disposizioni legislative: la prima, comma 2-bis dell'art. 3 della legge 639 del 1996, prevede che "in caso di definitivo proscioglimento….le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei conti sono rimborsate dall'amministrazione di appartenenza". L'altra, art. 18 del d.l. 67 del 1997 (convertito con legge 135 dello stesso anno), dispone che "le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali….e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall'Avvocatura dello Stato". Al riguardo si sono formati due orientamenti giurisprudenziali. Secondo il primo di essi, la Corte dei conti ha il potere, con la sentenza di proscioglimento, di procedere alla liquidazione di tali spese. In base all'altro orientamento invece non sussisterebbe alcuna norma che rimetta al giudice contabile la pronuncia in ordine al rimborso delle spese stesse. Quest'ultima tesi si basa, oltre che sull'argomento meramente testuale e sistematico (assenza, nelle disposizioni legislative anzidette, di una specifica norma in tal senso) anche su due altri aspetti. Si fa infatti notare che la questione dell'eventuale diritto, del convenuto poi definitivamente prosciolto, al rimborso delle spese legali è questione estranea al giudizio poiché afferisce ad un rapporto, quello fra convenuto stesso ed amministrazione di appartenenza, che rispetto al giudizio è diverso ed estraneo. Si aggiunge che altrettanto estranea al giudizio è una delle due parti di questo rapporto, cioè l'amministrazione di appartenenza: in sostanza, verrebbe pronunciata condanna di una parte che non è presente in giudizio, il che appare inammissibile. Le considerazioni poste alla base del secondo orientamento appaiono corrette e condivisibili e certamente inducono ad escludere la possibilità, per il giudice, di condannare l'amministrazione a rifondere le spese al convenuto prosciolto. Tuttavia l'interpretazione delle citate disposizioni non può arrivare al punto di inibire al giudice di adottare qualsiasi decisione in materia, non essendo dubbio che, se è vero che il rapporto fra convenuto ed amministrazione di appartenenza è estraneo al giudizio - ed altrettanto va detto per una delle due parti (amministrazione) - non è certamente estranea al giudizio stesso la statuizione sulla sorte che devono subire le spese legali, essendo essa connessa, fra l'altro, alle motivazioni della sentenza di proscioglimento. In applicazione di questo principio, è dunque possibile che il giudice proceda, ove ne ravvisi i motivi, alla compensazione delle spese legali, escludendo cioè, nel caso di specie, l'applicazione delle disposizioni che ne prevedono l'accollo all'amministrazione di appartenenza. Ove invece non vengano ravvisati i presupposti per la compensazione, la questione sarà regolata nel rapporto diretto fra convenuto ed amministrazione d'appartenenza. Nella fattispecie in giudizio sussistono invero giusti motivi per un'integrale compensazione delle spese processuali, desumibili dal fatto che, se è vero che l'assoluzione dei convenuti è principalmente dovuta alla circostanza che gli elementi raccolti in istruttoria non sono stati sufficienti a dimostrare con assoluta certezza la gravità della colpa attribuibile alla condotta tenuta, è bensì vero che, come risulta dalla esposizione in fatto e dalle considerazioni in diritto, i molteplici indizi raccolti sono apparsi tali da non poter fare escludere, con altrettanta sicurezza, una loro negligenza, sia pure lieve, nella conduzione e nella interpretazione “gestoria” dei compiti accertativi agli stessi demandati.