REPUBBLICA ITALIANA NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

sul ricorso in appello n. 602/2004 proposto da CARROCCIO BIAGIO E FRATELLI MARTELLI s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Antonino Mirone con domicilio eletto in Palermo, via Torricelli, 3 presso lo studio dell’avv. Giovanna Condorelli;

contro

il COMUNE DI BRONTE, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Agata Burtone con domicilio eletto in Palermo, via Sammartino, 4 presso lo studio dell’avv. Alba Tranchina;

per l'annullamento della sentenza del T.A.R. per la Sicilia – sezione staccata di Catania (sez. I) - n. 511/04 del 9 marzo 2004;

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’avv. A. Burtone per il comune di Bronte; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Vista l’ordinanza n. 547/04 del 21/6/2004 di questo C.G.A.; Visti gli atti tutti della causa; Relatore il Presidente Riccardo Virgilio; Uditi alla pubblica udienza del 3 febbraio 2005 l’avv. A. Mirone Russo per l’appellante e l’avv. A. Burtone per il Comune appellato; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO La società ricorrente esercita da decenni l’attività di produzione di manufatti di cemento, taglio di boschi, segherie, carbonizzazione lavorazione del legno in contrada Sciarotta, su un terreno di cui una parte, pari a mq. 1.350 è stata oggetto di occupazione d’urgenza da parte del Comune di Bronte nell’ambito di una procedura ablativa contestata dai ricorrenti con ricorso avanti al T.A.R. Sicilia il quale con sentenza n. 736 del 27 dicembre 1991 la dichiarava illegittima. La predetta sentenza è stata confermata in appello con sentenza n. 200 del 21 giugno 1996 di questo Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana. La società ricorrente, sul presupposto di avere conseguito notevoli danni dalla sottrazione dell’area de qua, anche se il Comune ha conferito ad essa un terreno limitrofo di cui è stato concesso l’uso gratuito, ha proposto ulteriore ricorso al T.A.R. Sicilia chiedendo l’integrale risarcimento dei danni subiti, anche con riferimento all’area non sottratta alla sua disponibilità, ma di fatto inutilizzabile a causa della sua modestissima dimensione (circa 200 metri quadrati). Il Comune di Bronte si è costituito in giudizio ed ha eccepito in via preliminare la prescrizione del diritto risarcitorio e, in via subordinata, nel merito, il rigetto del ricorso. Con la decisione qui impugnata il T.A.R. respingeva il ricorso accogliendo la eccezione di prescrizione sollevata dal Comune. Appella la società sostenendo con numerosi richiami di dottrina e giurisprudenza che la prescrizione non si era verificata. Nel merito reitera la richiesta di risarcimento dei danni subiti e ciò sotto vari profili confutando inoltre per talune voci le risultanze della C.T.U. disposta in prime cure. Conclude chiedendo che questo Consiglio annulli la sentenza del T.A.R. Catania n. 736/2003 e, per l’effetto: 1) dichiari il Comune tenuto al risarcimento dei danni arrecati per l’illecita occupazione dell’immobile di parte attrice, compresi quelli dovuti all’impossibilità di continuare l’esercizio dell’impresa nella parte residua dell’originario cantiere; quelli dovuti al blocco degli investimenti a partire dall’occupazione di urgenza, quelli che si produrranno sino ad almeno due anni dall’effettivo pagamento e quelli conseguenti alla sistemazione dell’area comunale; 2) liquidi i danni per il terreno, il relitto ed i fabbricati, apportando alla C.T.U. già acquisita, in prime cure in qualità di peritum peritorum, le correzioni evidenziate nell’atto di appello ed in particolare: - elevi il valore del terreno trasformato e del relitto in misura non inferiore a € 90,38 (£ 175.000) al mq. riferito al 1990; - liquidi il risarcimento per i fabbricati € 43.026,71 riferito al 1990 (£ 83.311.319) in qualunque caso e non solo per il caso di trasferimento dell’azienda; 3) liquidi i danni per il trasferimento coatto dell’intera azienda o in subordine per quello parziale, apportando alla C.T.U. già acquisita, in qualità di peritum peritorum, le correzioni evidenziate nel corpo del presente atto ed in particolare: - elevi il prezzo per l’acquisto di una nuova area per il trasferimento del cantiere ad una somma non inferiore ad € 30,99 nel 1990 (£ 60.000); - liquidi, anche in via equitativa, i danni connessi alle disfunzioni conseguenti alla duplicazione delle sedi; - liquidi, anche in via equitativa, i danni da trasferimento; 4) liquidi i danni per le spese per la sistemazione dell’area comunale, apportando alla C.T.U. già acquisita, in qualità di peritum peritorum, le correzioni evidenziate nel corpo del presente atto ed in particolare elevando il risarcimento ad € 71.271,06 nel 1990 (£ 138.000.000); 5) liquidi il risarcimento causato dal blocco degli investimenti nella misura determinata dal C.T.U., ossia nella misura degli interessi al tasso del 10%-11,59% maturati sull’importo del risarcimento del danno (stima autonoma del Godwill tasso normale di redditività per le aziende a domanda mediamente stabile); 6) liquidi, anche in via equitativa, il maggior costo degli investimenti; 7) in via istruttoria, ove necessario, ammetta i mezzi istruttori chiesti nell’appello e, ove si ritenesse non possibile la chiesta liquidazione equitativa, demandi al C.T.U. la detta liquidazione; 8) condanni il Comune al pagamento in favore degli attori solidalmente delle somme sub 2/6, oltre rivalutazione monetaria, interessi e spese di entrambi i gradi del giudizio, ivi comprese quelle già sostenute per la C.T.U.. Il Comune di Bronte si è costituito ed ha puntualmente controdedotto, e conclude chiedendo che venga dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e che comunque l’appello venga rigettato. Con memoria da ultimo depositata l’appellante con ampie argomentazioni sostiene che la controversia de qua appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo sia in base al testo dell’art. 35 del decreto legislativo 80/1988 vigente al momento della domanda avanti al T.A.R., non inciso dalla decisione della Corte costituzionale n. 281/2004, sia in base al testo attualmente vigente del medesimo art. 35 introdotto dall’art. 7 della L. 205/2000 sia in fine, in subordine in base al principio della perpetuatio juridictionis. Insiste pertanto per l’accoglimento dell’appello.

DIRITTO

Osserva il Collegio che la controversia in esame non attiene sotto alcun profilo all’esercizio di pubblici poteri in materia di espropriazione per pubblica utilità, ma introduce esclusivamente una domanda risarcitoria. Invero la domanda azionata avanti al T.A.R. e qui riproposta in appello assume a presupposto, quale fatto pregresso e già coperto da giudicato, la illegittima occupazione di una porzione del fondo dell’appellante da parte del Comune di Bronte con conseguente irreversibile trasformazione dello stesso con la costruzione di una scuola elementare e la realizzazione di altre opere previste dal P.E.E.P. “Sciarrotta”. Non viene chiesto di accertare né in via principale, né in via incidentale la legittimità della azione amministrativa, ma si tratta esclusivamente di accertare e valutare in termini risarcitori il danno arrecato al diritto di proprietà del ricorrente da una attività amministrativa la cui illegittimità non viene in discussione poiché costituisce fatto storico coperto da un giudicato anteriore alla instaurazione della presente controversia. Peraltro il Collegio deve farsi carico della eccezione sollevata dal Comune di Bronte all’atto della costituzione e della ampia replica contenuta nella memoria da ultimo depositata dalla difesa dell’appellante. Entrambe infatti pongono la questione sulla perduranza o meno della giurisdizione di questo Consiglio sulla controversia de qua alla luce delle note decisioni della Corte costituzionale nn. 204 e 281 del 2004. La questione di giurisdizione appare rilevante sotto un duplice profilo: il primo riguarda la problematica della azione risarcitoria proposta nei confronti della Amministrazione avente a presupposto una decisione del giudice amministrativo passata in giudicato. Al riguardo la nota decisione n. 204/2004 della Corte costituzionale ha affermato che la giurisdizione in tema di risarcimento del danno ingiusto non costituisce una materia nuova attribuita alla giurisdizione (esclusiva o meno) del giudice amministrativo bensì uno strumento di tutela ulteriore da utilizzare per rendere giustizia al cittadino nei confronti della amministrazione. La Corte ha sottolineato le esigenze di concentrazione di giudizi davanti allo stesso giudice onde evitare l’inconveniente del cosiddetto doppio binario sovente verificatosi nel passato per cui il cittadino dopo aver adito i gradi di giustizia amministrativa per far dichiarare la illegittimità dell’atto o del provvedimento era costretto ad adire il giudice ordinario in tutti i suoi gradi per ottenere la tutela dei diritti patrimoniali conseguenziali. Peraltro l’anzidetta decisione della Corte costituzionale sembrerebbe avere posto l’accento in modo particolare sullo stretto legame esistente tra l’effetto conformativo o demolitorio della giurisdizione amministrativa e i connessi e conseguenziali riflessi sul piano patrimoniale. Si potrebbe quindi ritenere in una prima approssimazione che le esigenze di concentrazione dei giudizi vengano meno allorché la illegittimità della azione amministrativa sia accertata con decisione passata in giudicato. In tale ipotesi, infatti, la anzidetta illegittimità verrebbe valutata come mero presupposto di fatto della domanda risarcitoria senza alcuna possibilità di rivalutazione sotto tale profilo da parte di qualsiasi altro giudice. D’altra parte, dovrebbe essere anche considerato ex adverso che nell’azione risarcitoria promossa contro la Pubblica Amministrazione non rileva solamente la illegittimità (in ipotesi definitivamente accertata) della pregressa azione amministrativa, ma anche altri elementi quali la colpa dell’Amministrazione, il nesso di causalità, la prova del danno, etc.. Ciò potrebbe militare a favore della concentrazione del giudizio risarcitorio presso la stessa autorità giurisdizionale che, nella propria competenza, ha appunto previamente valutato la illegittimità dell’azione amministrativa. Dovrebbe essere altresì considerato che, ai sensi dell’art. 35 primo e quarto comma del decreto legislativo n. 80/1998 (non inciso dalle anzidette pronunce della Corte costituzionale) il risarcimento del danno può essere disposto anche attraverso la reintegrazione in forma specifica. Tale modalità risarcitoria, comune alla giurisdizione esclusiva come a quella generale di legittimità, in non poche evenienze può attuarsi soltanto (così come nel giudizio di ottemperanza) attraverso la imposizione di un facere specifico all’Amministrazione, ovvero attraverso la nomina di un commissario ad acta, ed il successivo controllo del giudice amministrativo sul suo operato, modalità, queste, che, in via generale, non possono essere richieste e disposte dal giudice ordinario. Tuttavia va anche considerato che le anzidette ragioni appaiono meno rilevanti nelle ipotesi di azioni risarcitorie per equivalente e, più in generale, in tutte quelle in cui l’effetto conformativo del giudicato non è più perseguibile per ragioni di fatto e/o di diritto e nelle quali il cittadino (come nella specie) aziona esclusivamente un diritto di credito nei confronti della Amministrazione. In conclusione, occorre valutare se la giurisdizione sui diritti patrimoniali conseguenziali, dopo le decisioni nn. 204 e 281 del 2004, si riferisce ad una conseguenzialità che può anche essere soltanto sostanziale (v. già in questo senso A.P. n. 4/2003) ovvero se tale conseguenzialità oltre che sostanziale deve ormai emergere anche sul piano processuale, con l’effetto di far dipendere, in quest’ultimo caso, la giurisdizione della A.G.A. dalla contestuale richiesta di annullamento dell’atto e conseguente risarcimento, e quella della A.G.O. dalla scelta dell’interessato nel senso di far prima consolidare gli effetti della illegittimità e, successivamente, di privilegiare il risarcimento per equivalente. In questo senso sembrerebbe già orientarsi la giurisprudenza delle Sezioni unite (ord. 24 settembre 2004 n. 19200) che richiama il proprio precedente insegnamento di cui alla nota decisione n. 500/1999. Nella anzidetta ordinanza si afferma infatti che, salvo le ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, l’azione di risarcimento per lesioni di interessi legittimi va sempre proposta davanti al giudice ordinario. La recente decisione della Adunanza Plenaria di questo Consiglio n. 10/2004 sembra invece ribadire l’orientamento della precedente A.P. n. 4/2003 affermando la giurisdizione del giudice amministrativo anche in caso di domande risarcitorie autonome purché conseguenti a controversie comprese nell’ambito della sua giurisdizione (esclusiva o meno) ancorché passate in giudicato. Sembra peraltro opportuno riproporre ex professo la questione data la sua rilevanza ed anche in considerazione della sua connessione con la seguente. Il secondo profilo della giurisdizione, che rileva in modo particolare nella fattispecie in esame, concerne la azione risarcitoria proposta avanti al giudice amministrativo in relazione ad una fattispecie di irreversibile trasformazione di un fondo conseguente ad una occupazione dichiarata illegittima con decisione passata in giudicato e cui non hanno fatto seguito ulteriori provvedimenti della Pubblica Amministrazione. Nelle decisioni citate nn. 204 e 281 del 2004 la Corte costituzionale ha dichiarato illegittimo l’art. 34 del decreto legislativo 80/1998 nella parte in cui attribuiva alla giurisdizione amministrativa anche i “comportamenti” della Pubblica Amministrazione. Peraltro, la Corte costituzionale non ha esteso la pronuncia di incostituzionalità all’art. 53 del D.P.R. 327/2001 il quale, in tema di espropriazione per pubblica utilità, continua ancora ad attribuire al giudice amministrativo tutte le controversie aventi ad oggetto i comportamenti dell’Amministrazione. Si può prescindere dalla problematica indotta dall’art. 43 dell’anzidetto D.P.R. 327/2001 (utilizzazione senza titolo del bene) atteso che nella fattispecie in esame (anteriore alla entrata in vigore del predetto D.P.R.) neppure poteva ipotizzarsi il procedimento ivi delineato, e la questione perciò si rincentra sullo stabilire se, dopo le citate decisioni della Corte costituzionale, e malgrado la vigenza del predetto art. 53 D.P.R. 327/2001, il risarcimento del danno conseguente ad ogni ipotesi di occupazione illegittima rientri nella competenza del giudice ordinario ovvero se debba considerarsi reintrodotto nell’ordinamento il discrimine (dagli incerti confini anche nel passato) tra occupazione acquisitiva di competenza del giudice amministrativo ed occupazione usurpativa di competenza del giudice ordinario e parallele attribuzioni delle conseguenti controversie risarcitorie. L’orientamento del Consiglio, almeno nell’immediato, sembrerebbe orientato in questo senso e cioè di ritenere nella competenza del giudice ordinario le controversie del tipo di quella in esame e, in particolare, la decisione della quarta Sezione n. 6328 del 2004 esclude dalla giurisdizione generale di legittimità (dopo le decisioni nn. 204 e 281 citate) tutte le controversie riconducibili al concetto di occupazione usurpativa e quindi, a fortiori, anche tutte quelle risarcitorie. Sembrerebbe quindi sposata una tesi, tutto sommato sostanzialistica della giurisdizione con l’inconveniente peraltro di ricadere nelle incertezze lamentate nel passato circa la difficoltà di individuare una linea di demarcazione tra le due occupazioni e, più in generale, tra carenza di potere e scorretto uso del potere (v. Cass. SS.UU. ord. 22 novembre 2004 n. 21944; 7 dicembre 2004 n. 22892; 14 gennaio 2005 n. 600). La stessa Sezione, tuttavia con decisione n. 99 del 2005 sembra avere espresso un principio in parte diverso affermando che nelle controversie risarcitorie concernenti ogni fattispecie di occupazione illegittima, sia essa acquisitiva che usurpativa, non rileverebbe più, ai fini della giurisdizione, l’anzidetta distinzione, ma occorrerebbe invece avere riguardo, agli stessi fini, alla circostanza che la azione risarcitoria sia o meno collegata alla richiesta di annullamento degli atti posti in essere dall’Amministrazione. In altri termini, le domande risarcitorie per una occupazione, divenuta illegittima per qualsiasi causa, domande che non siano pregiudizialmente collegate alla richiesta di annullamento di atti amministrativi, resterebbero di competenza del giudice ordinario, mentre invece (per evitare il cosiddetto doppio binario) resterebbero di competenza del giudice amministrativo tutte le domande risarcitorie collegate pregiudizialmente alla impugnazione di atti amministrativi ritenuti illegittimi e ciò anche indipendentemente dal carattere acquisitivo o usurpativo della occupazione medesima. In questo senso sembrerebbe che la problematica sulla giurisdizione risarcitoria in tema di occupazione illegittima venga in parte a ricollegarsi anche con il primo e più generale quesito su esposto, circa la pregiudizialità necessaria, processuale o meno, della azione di annullamento dell’atto amministrativo illegittimo rispetto alla conseguenziale domanda risarcitoria. In questo caso tuttavia l’inconveniente sarebbe rappresentato, come già accennato, dal far dipendere in molti casi la giurisdizione da vicende a carattere processuale per lo più basate su considerazioni di mera convenienza. Sembrerebbe quindi opportuno che dopo le pronunce del giudice delle leggi gli anzidetti interrogativi vengano nuovamente sottoposti, attesa lo loro rilevanza, alle decisioni dell’Adunanza Plenaria sia sotto il profilo più generale, sia con riferimento alla più ristretta problematica delle occupazioni illegittime. Il Collegio, infine, non riterrebbe di poter accedere alla tesi dell’appellante secondo cui nel caso concreto si potrebbe prescindere dalla questione di giurisdizione e ciò in virtù di una esegesi estensiva della perpetuatio iurisdictionis di cui all’art. 5 c.p.c. dal momento che, come è noto, la pronuncia di incostituzionalità non costituisce mutamento legislativo della giurisdizione e che gli effetti della dichiarazione di incostituzionalità trovano l’unico limite nei rapporti esauriti (v. da ultimo Cassazione 6487 del 2002). In tale situazione il Collegio ritiene opportuno ex art. 10 quarto comma del D.P.R. 373/2003 rimettere la soluzione della intera controversia alla Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale non definitivamente pronunciando sull’appello indicato in epigrafe, ne rimette l’esame all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato.

Così deciso in Palermo, addì 3 febbraio 2005 dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, in camera di consiglio, con l'intervento dei Signori: Riccardo Virgilio, Presidente ed estensore, Pier Giorgio Trovato, Giorgio Giaccardi, Antonino Corsaro, Francesco Teresi, componenti.

F.to IL PRESIDENTE ED ESTENSORE Riccardo Virgilio

DEPOSITATA IN SEGRETERIA il 18 FEBBRAIO 2005