REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL CONSIGLIO DI STATO IN SEDE GIURISDIZIONALE (SEZIONE QUARTA)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sui ricorsi in appello iscritti ai NRG 2381, 2416, 2417 e 2476 dell’anno 2004 proposti rispettivamente:

- quanto al primo (NRG. 2381/04), da

COMUNE DI ROMA, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Angela Raimondo, Enrico Lorusso e Andrea Manganelli, con i quali è elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21;

contro

SOC. I.G.I., Immobiliare e Gestione Investimenti S.r.l., e S.I.F.I.N. S.r.l., Società Immobiliare Finanziaria S.r.l., ognuna in persona del proprio legale rappresentante in carica, entrambe rappresentate e difese dall’avvocato Luigi Ferrari, con il quale sono elettivamente domiciliate in Roma, via Parioli, n. 124;

nonché

REGIONE LAZIO, in persona del presidente della giunta regionale in carica; C.E.P. – COSTRUZIONI EDILIZIE POLIFUNZIONALI s.p.a.; CONSORZIO COOPERATIVE COSTRUZIONI S.P.A.; COOPERATIVA EDILIZIA LAGO DI BOLSENA S.C. a R.L.; COOPERATIVA LINEA NUOVA S.C. a R.L.; COOPERATIVA SAGITTARIO 80 S.C. a R.L.; GO.SU. s.p.a.; COOPERATIVA EDILIZIA UNITER S.C. a R.L.; S.A.I.S.E.B., Società per Azioni Italiana Strade Edilizia Bonifiche; COOPERATIVA EDILIZIA ROMAGNOSI S.C. a R.L.; COOPERATIVA EDILIZIA VERDE COLLE S.C. a R.L.; COMES COSTRUZIONI E MANUTENZIONI EDILI E STRADE S.r.l.; SOGEIA COSTRUZIONI ECONOMICHE E POPOLARI S.r.l., ognuna in persona del proprio rispettivo legale rappresentante in carica, tutti non costituite in giudizio;

e nei confronti

CONSORZIO COOPERATIVE ABITAZIONE, ASSOCIAZIONE ITALIANA CASA, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Stella Richter e Pasquale Di Rienzo, con i quali è elettivamente domiciliato in Roma, viale G. Mazzini, n. 11;

- quanto al secondo (NRG. 2416/04), dalle

Società Cooperative Edilizie a r.l. ROMAGNOSI, LINEA NUOVA, SAGITTARIO 80, LAGO DI BOLSENA, VERDE COLLE, UNITER e dalle società GO.SU. s.p.a., S.A.I.S.E.B. – Soc. per AZ. Ital. Strade Edilizie Bonifiche p.a.; C.O.M.E.S. – Costruz. e Manutenz. Edil. e Strad. a r.l., C.E.P. – Costruz. Edil. Polifunz. p.a.; SOGELA Costruzioni r.l.; CONSORZIO COOPERATIVE COSTRUZIONI, ognuna in persona dei propri rispettivi legali rappresentanti in carica, tutte e rappresentate e difese dall’avvocato Giovanni Pallottino, con il quale sono elettivamente domiciliate in Roma, via Oslavia, n. 14;

contro

SOC. I.G.I., Immobiliare e Gestione Investimenti S.r.l., e S.I.F.I.N. S.r.l., Società Immobiliare Finanziaria S.r.l., ognuna in persona del proprio legale rappresentante in carica, entrambe rappresentate e difese dall’avvocato Luigi Ferrari, con il quale sono elettivamente domiciliate in Roma, via Parioli, n. 124;

nonché

COMUNE DI ROMA, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Andrea Manganelli, con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21; e

REGIONE LAZIO, in persona del presidente della giunta regionale in carica, non costituita in giudizio;

e nei confronti di

CONSORZIO COOPERATIVE ABITAZIONE, ASSOCIAZIONE ITALIANA CASA, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Stella Richter e Pasquale Di Rienzo, con i quali è elettivamente domiciliato in Roma, viale G. Mazzini, n. 11;

entrambi per l’annullamento della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II, n. 358 del 18 gennaio 2004;

- quanto al terzo (NRG. 2417/04), dalle

Società Cooperative Edilizie a r.l. ROMAGNOSI, LINEA NUOVA, SAGITTARIO 80, LAGO DI BOLSENA, VERDE COLLE, UNITER e dalle società GO.SU. s.p.a., S.A.I.S.E.B. – Soc. per AZ. Ital. Strade Edilizie Bonifiche p.a.; C.O.M.E.S. – Costruz. e Manutenz. Edil. e Strad. a r.l., C.E.P. – Costruz. Edil. Polifunz. p.a.; SOGELA Costruzioni r.l.; CONSORZIO COOPERATIVE COSTRUZIONI, ognuna in persona dei propri rispettivi legali rappresentanti in carica, tutte e rappresentate e difese dall’avvocato Giovanni Pallottino, con il quale sono elettivamente domiciliate in Roma, via Oslavia, n. 14;

contro

COMUNE DI ROMA, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Angela Raimondo, con la quale è elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21; e

FALLIMENTO SOCIETA’ COOPERATIVA A R.L. “CONSORZIO COOPERATIVE EDILIZIE ANAGNINE 73”, in persona del curatore in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Campagnola, con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, via Lutezia, n. 8;

nonché

REGIONE LAZIO, in persona del presidente della giunta regionale in carica, non costituita in giudizio;

SOC. IKEA ITALIA p.a., in persona del legale rappresentante in carica, entrambi non costituiti in giudizio;

e nei confronti di

CONSORZIO COOPERATIVE ABITAZIONE, ASSOCIAZIONE ITALIANA CASA, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Stella Richter e Pasquale Di Rienzo, con i quali è elettivamente domiciliato in Roma, viale G. Mazzini, n. 11;

- quanto al quarto (NRG. 2476/04), dal

COMUNE DI ROMA, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Angela Raimondo, Enrico Lorusso e Andrea Manganelli, con i quali è elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21;

contro

FALLIMENTO SOCIETA’ COOPERATIVA A R.L. “CONSORZIO COOPERATIVE EDILIZIE ANAGNINE 73”, in persona del curatore in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Campagnola, con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, via Lutezia, n. 8;

nonché

REGIONE LAZIO, in persona del presidente della Giunta regionale in carica;

GO.SU. S.p.a., Coop. Edil. UNITER a r.l.; S.A.I.S.E.B. S.p.A.; Coop. Romagnosi a r.l.; Coop. Edil. Verde Colle a r.l.; C.O.M.E.S. a r.l.; Consorzio Coop. Costruzioni; Soc. Coop. Linea Nuovo; Soc. Lago di Bolsena; Soc. Sagittario 80; IKEA S.p.A., ognuna in persona dei propri rispettivi legali rappresentanti in carica, tutti non costituiti in giudizio;

e nei confronti di

CONSORZIO COOPERATIVE ABITAZIONE, ASSOCIAZIONE ITALIANA CASA, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Stella Richter e Pasquale Di Rienzo, con i quali è elettivamente domiciliato in Roma, viale G. Mazzini, n. 11;

entrambi per l’annullamento della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II, n. 357 del 18 gennaio 2004;

Visti tutti gli atti di appello con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione delle Società I.G.I. S.r.l. – Immobiliare e Gestione Investimenti- e SIFIN S.r.l. – Società Immobiliare Finanziaria a r.l. – in tutti i giudizi; del Comune di Roma nei giudizi NRG. 2416/04 e NRG. 2417/04, nonché del Fallimento società cooperativa a r.l. “Consorzio Cooperative Edilizie Anagnina ’73, nei giudizi NRG. 2417/04 e NRG. 2476/04, ed il relativo appello incidentale; Visti gli atti di intervento ad adiuvandum in tutti i giudizi del Consorzio Cooperative Abitazione – Associazione Italiana Casa; Viste le memorie difensive prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive tesi difensive; Visto il dispositivo n. 373 del 1° giugno 2005; Visti tutti gli atti di causa; Relatore alla pubblica udienza del 31 maggio 2005 il consigliere Carlo Saltelli; Uditi per le parti gli avvocati Raimondo, anche per Lorusso e Manganelli; Ferrari, Stella Richter, Pallottino, Campagnola; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

I.1. Con ricorso notificato tra il 7 e l’8 novembre 2000 le società I.G.I. s.r.l. – Immobiliare e Gestione Investimenti .r.l. – e SIFIN S.r.l. – Società Immobiliare finanziaria a r.l., proprietarie in Roma di un vasto appezzamento di terreno sito in località Fattoria Rampa (o Tenuta Quadrato o Giardini di Tor Mezza Via), di circa 56344 metri quadrati, ricadente per la quasi totalità in zona E1 (espansione con piani comprensoriali unitari) del Piano regolatore generale del Comune di Roma e di particolare pregio sotto il profilo urbanistico – edilizio, chiedevano al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio l’annullamento: a) della determinazione dirigenziale n. 48 del 28 marzo 2000, non notificata, con cui era stata disposta l’occupazione delle aree di loro proprietà per l’esecuzione del piano di zona “B 37 Anagnina 2”, adottata con deliberazione del Consiglio Comunale n. 51 del 2 aprile 1998, mai notificata, oltre a tutti gli atti presupposti e connessi, tra in particolare: b) la delibera della Giunta regionale del Lazio n. 7387 del 1° dicembre 1987 di approvazione del secondo piano decennale per l’edilizia economica e popolare di Roma; 3) la delibera del consiglio comunale n. 51 del 2 aprile 1998 di adozione della X variante integrativa al piano suddetto denominata Anagnina; 4) la delibera del consiglio comunale di Roma n. 81 del 2 giugno 1999, così come modificata ed integrata dalla deliberazione n. 54 del 6 maggio 2000 di localizzazione ai sensi dell’art. 3 della legge n. 247/74 di programmi costruttivi assistiti da contributo pubblico, nella parte relativa alle aree comprese nel piano di zona B 37 Anagnina; 5) le deliberazioni della Giunta regionale, di estremi sconosciuti, di contributi e assegnazioni in diritto di superficie delle aree di proprietà delle società ricorrenti alle società intimate. A sostegno dell’impugnativa venivano sollevati quattro motivi di censura. Con il primo, rubricato “Violazione dell’art. 3, primo comma, del D.L. 02.05.1974, n. 115, quale sostituito dalla legge 27.6.1974 n. 242”, si sosteneva che la invocata normativa escludeva che un comune, quale quello di Roma, dotato di un piano di zona approvato potesse localizzare interventi di edilizia residenziale attraverso l’adozione di varianti al piano di zona in corso di attuazione. Con il secondo, lamentando “Violazione dell’art, 3 comma primo della legge 18 aprile 1962, n. 167 e successive modifiche ed integrazioni, eccesso di potere per difetto di istruttoria, di presupposti e di motivazione”, le società ricorrenti deducevano che la delibera del Consiglio comunale n. 51 del 2 aprile 1998, recante l’adozione della variante Anagnina 2 al II P.E.E.P. di Roma, si fondava su di un dimensionamento relativo al decennio 1985 – 1995 e perciò non più attuale e adeguato, tanto più che era mancata anche ogni verifica circa l’effettivo fabbisogno qualitativo di edilizia economica e popolare. Con il terzo, denunciando “Violazione dell’art. 5 della legge n. 167 del 1962 e successive modificazioni – Eccesso di potere per difetto di motivazione, errore, difetto dei presupposti, sviamento”, le società ricorrenti osservavano che la relazione finanziaria allegata alla delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998, oltre ad essere generica, superficiale e fondata su elementi aleatori, in quanto privi di qualsiasi riscontro probatorio, era altresì inattendibile circa l’ammontare degli indennizzi previsti in loro favore, determinati in misura assolutamente irrisoria. Con l’ultimo motivo di doglianza, veniva dedotto “violazione dell’art. 35 comma 11 della legge 22.10.1971, n. 865 e successive modificazioni ed integrazioni e dell’art. 7 della legge 30 aprile 1999, n. 136 – Eccesso di potere per errore, difetto di presupposti, illogicità”, in quanto, ad avviso delle società ricorrenti, la scelta di localizzare gli interventi del piano adottato, utilizzando la speciale procedura dell’art. 3 della legge n. 247 del 1974, era stata determinata dalla necessità di riservare tutte le aree ricompresse nel II P.E.E.P. e varianti integrative attuabili e ancora non assegnate alla riserva di proprietà, pari al 20% della cubatura di piano, ai sensi dell’art. 35, comma 11, della legge n. 865 del 1971, facendo applicazione dei criteri e delle determinazioni di cui alle precedenti delibere consiliari n. 271 del 1991 e n. 110 del 1997; ciò senza rendersi conto che, alla luce delle disposizioni interpretative del comma 11 dell’articolo 35 della legge n. 865 del 1971, contenute nell’articolo 7 della legge n. 136 del 1999, le scelte operate dall’amministrazione comunale avrebbero dovuto essere assoggettate a verifica per isolare previamente le aree per le quali era possibile l’esercizio della prelazione prevista dalla legge (il che rendeva del tutto irrilevante i criteri adottati con le ricordate delibere conciliari n. 217 del 1991 e n. 110 del 1997). I.2. L’adito Tribunale, sez. II, con la sentenza n. 358 del 18 gennaio 2004, nella resistenza del Comune di Roma, nonché delle società C.E.P., Costruzioni Edilizie Polifunzionali S.p.A.; Consorzio Cooperative Costruzioni S.p.A.; Cooperativa Edilizia Lago di Bolsena a r.l.; Cooperativa Linea Nuova a r.l.; Cooperativa Sagittario 80 a r.l.; GO.SU. S.p.A.; Cooperativa Edilizia Uniter a r.l.; S.A.I.S.E.B. Società per azioni Italiana Strade Edilizia Bonifiche p.a.; Cooperativa Edilizia Romagnoli a r.l.; Cooperativa Edilizia Verde Colle a r.l.; C.O.M.E.S. Costruzioni e Manutenzioni Edili e Strade a r.l.; S.O.G.E.L.A. Costruzioni Economiche e Popolari a r.l., dopo aver respinto l’eccezione di tardività del ricorso sollevata dal Comune di Roma e dopo aver dichiarato infondato il primo motivo di censura, accoglieva il ricorso alla stregua del secondo motivo di censura e annullava la delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998 (con effetti caducanti sugli atti impugnati delle procedure espropriative), in quanto la adottata variante integrativa del piano per l’edilizia economica e popolare era fondata su di un fabbisogno non più attuale (quello del decennio precedente 1985/1995), senza neppure dare conto, in ogni caso, dell’effettività del fabbisogno da soddisfare, a nulla rilevando né che essa fosse fondata sulla necessità di individuare aree sostitutive di quelle risultate non disponibile, trattandosi di una variante essenziale, né che si trattasse di una localizzazione, fondata sulla sola esistenza di finanziamento assegnati, tale principio essendo valido soltanto per le localizzazioni operate ai sensi dell’articolo 51 della legge n. 865 del 1971. I.3. Avverso tale statuizione ha proposto appello il Comune di Roma (NRG. 2381/04) che, dopo aver ripercorso il tormentato iter amministrativo sfociato nell’approvazione della impugnata deliberazione consiliare n. 51 del 2 aprile 1998 di adozione della X variante integrativa al II P.E.E.P. di Roma, ha: 1) reiterato l’eccezione di tardività del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, erroneamente respinta, per la mancata impugnazione della delibera consiliare n. 110 del 4 luglio 1997, recante “Linee generali di indirizzo per gli interventi di edilizia residenziale pubblica” per la localizzazione dei restanti finanziamenti per l’edilizia pubblica non ancora perenti; 2) contestato l’assunto dei primi giudici, secondo cui la X variante integrativa al II P.E.E.P. di Roma, adottata con la ricordata delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998, richiedeva una verifica dell’effettività del fabbisogno abitativo futuro da soddisfare: ciò in quanto la stessa attuazione del II P.E.E.P. (sull’adeguatezza del cui dimensionamento si era già pronunciata l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la decisione n. 12 del 1997) era avvenuta per fasi successive a mezzo di apposite varianti, tra cui quella in esame, finalizzate a reintegrare la dotazione dell’originario P.E.E.P., così come puntualmente chiarito nella delibera consiliare n. 110 del 4 luglio 1997; 3) sottolineato la natura di variante sostitutiva – integrativa della variante adottata con la delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998 e, quindi, sostanzialmente tecnica e non essenziale, come erroneamente ritenuto dai primi giudici, non essendovi stato alcun ampliamento della complessiva dotazione di aree destinate dal II P.E.E.P. all’edilizia residenziale pubblica, bensì una mera sostituzione di aree per realizzare e completare la manovra edilizio – urbanistica approvata proprio con il II P.E.E.P., del tutto coerentemente, del resto, con la durata ventennale del piano per l’edilizia economica e popolare; 4) evidenziato che le censure mosse dalle società ricorrenti alle scelte dell’amministrazione non avevano provato né la arbitrarietà di queste ultime e tanto mano la loro irragionevolezza, tanto più che le ragioni dell’attualità del fabbisogno abitativo stimato per il decennio 1985/1995 erano state ampiamente evidenziate nella delibera consiliare n. 110 del 4 luglio 1997, così che del tutto erroneamente i primi giudici avevano ritenuto fondata la censura di eccesso di potere per difetto di istruttoria, di presupposti e di motivazione della più volte citata delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998 (e ciò a maggior ragione se si teneva conto che la adottata – e contestata – variante al P.E.E.P., in virtù della sua particolare funzione, sopra delineata, non comportava alcun nuovo o maggiore sacrificio per l’interesse privato rispetto a quello derivante dall’approvazione dell’originario P.E.E.P.; 5) rilevato la contraddittorietà della motivazione della impugnata sentenza anche rispetto al sistema normativo delineato dal legislatore, in cui, al fine di dare adeguate risposte alle esigenze della popolazione (destinataria degli interventi di edilizia agevolata e sovvenzionata), la disciplina del finanziamento pubblico che consentiva la localizzazione degli interventi si intersecava con quella dell’adozione e dell’approvazione del piano di zona, così che non potevano invocarsi vizi di difetto di istruttoria e motivazione circa il dimensionamento di una variante al P.E.E.P., quale quella in esame, in relazione alla localizzazione dell’intervento, per il quale è stato emanato l’atto di occupazione impugnato in primo grado. Si sono costituiti in giudizio la società I.G.I. S.R.L. – IMMOBILIARE E Gestione Investimenti s.r.l. e la società SIFIN S.r.l. – Società Immobiliare Finanziaria a r.l. – che hanno dedotto l’inammissibilità e l’infondatezza dell’avverso gravame, di cui hanno chiesto il rigetto. E’ intervenuto ad adiuvandum il Consorzio Cooperative di Abitazione Associazione Italiana Case – A.I.C. -, società Coop. A r.l., assegnataria di aree destinate all’edilizia residenziale pubblica nell’ambito del piano di zona Casale Rosso, rientrante nel P.E.E.P. adottato con la deliberazione n. 51 del 2 aprile 1998, sottolineando innanzitutto il proprio interesse ad ottenere una pronuncia che limiti l’eventuale annullamento della citata deliberazione n. 51 del 2 aprile 1998 al piano di zona Anagnina 2, su cui insistono le proprietà delle società I.G.I. S.r.l. e SIFIN S.r.l., stante la scindibilità delle statuizioni della predetta delibera in relazione ai vari piani di zona in essa contenuti, pena la inammissibilità del ricorso di primo grado per vizio del contraddittorio, e aderendo, in subordine, alle tesi dell’appellante Comune di Roma. Con ordinanza n. 2251 del 18 maggio 2004 la IV Sezione del Consiglio di Stato, accogliendo la domanda cautelare, ha sospeso l’efficacia della sentenza impugnata nella considerazione che “i motivi di appello, per la loro delicatezza e complessità, necessitano dell’approfondimento proprio della fase di merito” e che, d’altra parte “allo stato, nella valutazione dei contrapposti interessi in gioco, appaiono prevalenti quelli pubblici al completamento dell’intervento”. I.4. La predetta statuizione n. 358 del 18 gennaio 2004 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione II, è stata gravata anche dalle società cooperative edilizie a responsabilità limitata Romagnosi, Linea Nuova, Sagittario 80, Lago di Bolsena, Verde Colle, Uniter e dalle società GO.SU. S.p.A., S.A.I.S.E.B. – Società per Azioni Italiana Strade Edilizie Bonifiche per azioni, C.O.M.E.S. – Costruzione e Manutenzione Edilizie e Stradali a r.l., C.E.P. Costruzioni Edilizie Polifunzionali p.a., SOGELA Costruzioni a r.l. e Consorzio Cooperative Costruzioni (NRG. 2416/04), nella qualità di assegnatarie di interventi di edilizia pubblica agevolata, quali soggetti attuatori del piano di zona B/37 Anagnina 2 e portatrici di finanziamenti pubblici (giusta delibere della Giunta regionale del Lazio n. 3556 e 3557 del 1998 e n. 309 del 2000). A sostegno dell’appello sono stati articolati due ordini di censura. Con il primo hanno lamentato che in modo assolutamente superficiale, frutto di un approssimativo esame del materiale probatorio in atti, i primi giudici avevano accolto il secondo motivo del ricorso proposto in primo grado dalle società I.G.I. S.r.l. e SIFIN S.r.l., erroneamente qualificando come variante essenziale quella adottata con la delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998, laddove essa costituiva una semplice variante sostitutiva finalizzata all’attuazione del P.E.E.P. e quindi conservativa dell’originario piano, così che, per un verso, non sussistevano i vizi di difetto di istruttoria e di motivazione, inopinatamente riscontrati dai primi giudici, e, per altro verso, era legittima la localizzazione ex articolo 3 della legge n. 274 del 1974, che si inseriva in un piano per l’edilizia economica e popolare dotato del valido presupposto del fabbisogno da soddisfare ed era oltretutto già finanziato. Col secondo motivo, poi, hanno evidenziato che i primi giudici avevano addirittura dimenticato di tener conto della riunione, disposta in sede interlocutoria, del ricorso proposto dalle società I.G.I. s.r.l. e SIFIN S.r.l. (NRG. 19310/2000) a quello proposto dal Fallimento Soc. Coop. Consorzio Cooperative Edilizie Anagnina 73 (NRG. 8375/2000), entrambi rivolti avverso gli stessi provvedimenti. In questo giudizio si sono costituiti le società I.G.I. S.r.l. e SIFIN S.r.l., insistendo per il rigetto del gravame siccome improponibile, inammissibile ed infondato. Si è costituito il Comune di Roma, aderendo sostanzialmente alle tesi degli appellanti. E’ intervenuto ad adiuvandum il Consorzio Cooperative di Abitazione Associazione Italiana Casa – A.I.C., che ha ribadito quanto già dedotto nell’intervento spiegato nel ricorso NRG. 2381/04. Con ordinanza n. 2252 del 18 maggio 2004 la IV Sezione del Consiglio di Stato ha sospeso l’efficacia della impugnata sentenza alla stregua delle stesse considerazioni svolte nella coeva ordinanza 2251. II.1. Anche il Fallimento della società Cooperativa a r.l. “Consorzio Cooperative Edilize Anagnina ‘73”, proprietario di un’area di complessivi 44.154 metri quadrati, suddivisi in due lotti, ricompressa nel più vasto comprensorio destinato dal Comune di Roma all’attuazione del piano di zona “Anagnina 2” (II P.E.E.P.), in località Fattoria Rampa, con ricorso giurisdizionale notificato il 16 maggio 2000 chiedeva al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (NRG. 8375/2000) l’annullamento: 1) della determinazione dirigenziale n. 48 del 28 marzo 2000, con cui era stata disposta l’occupazione delle aree di sua proprietà necessarie per la costruzione del piano di zona “B37 Anagnina” e della relativa comunicazione (prot. 23453 del 13 aprile 2000) di immissione in possesso, nonché degli atti presupposti e connessi, tra cui: 2) la delibera della Giunta regionale del Lazio n. 7387 del 1° febbraio 1987 di approvazione del secondo piano decennale per l’edilizia economica e popolare di Roma; 3) la delibera del Consiglio Comunale di Roma n. 51 del 2 aprile 1998 di adozione della X variante integrativa al piano suddetto denominata Anagnina 2; 4) la nota 6395 del 20 novembre 1998 del Dip. IX U.O. n. III del Comune di Roma; 5) la delibera del Consiglio comunale di Roma n. 81 del 2 marzo 2000 di localizzazione ai sensi dell’art. 3 della legge n. 247 del 1974 di programmi costruttivi assistiti da contributo pubblico, nella parte relativa alle aree comprese nel piano di zona B37 Anagnina; 6) la disposizione dirigenziale n. 35 del 17 maggio 1999; 7) la disposizione dirigenziale n. 73 del 14 settembre 1999; 8) la nota del Dip. IX U.O. n. III prot. 450 del 2 marzo 2000 e, per quanto occorra, le delibere del consiglio comunale di Roma n. 19 del 1999 e n. 23 del 1997. L’impugnativa era affidata a tre ordini di censure, concernenti rispettivamente: a) la violazione dell’articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, per omessa comunicazione di avvio del procedimento ablatorio; b) la violazione dell’articolo 6 della legge 8 luglio 1986, n. 349, e del D.P.C.M. 10 agosto 1988, n. 377, per omesso compimento della fase procedimentale relativa alla valutazione di impatto ambientale; c) la violazione dell’articolo 35, comma 11, della legge 22 ottobre 1971, n. 865, per omessa previsione, nell’ambito delle aree comprese nei piani approvati ai sensi della legge n. 167 del 1962 della quota minimale del 20% da destinare all’assegnazione in proprietà a cooperative edilizie o a singoli, con preferenza per i proprietari espropriati. Con atto notificato tra il 18 ed il 21 luglio 2000 il fallimento ricorrente proponeva motivi aggiunti. II.2. L’adito Tribunale, sezione II, con la sentenza n. 357 del 19 gennaio 2004, nella resistenza del Comune di Roma, nonché delle società GO.SU. S.p.A.; Cooperativa Uniter a r.l.; S.A.I.S.E.B. – Società per Azioni Italiana Strade Edilizia Bonifiche S.p.A.; Cooperativa Edilizia Romagnosi a r.l.; Cooperativa Edilizia Verde Colle a r.l.; C.O.M.E.S. Costruzioni e Manutenzioni Edili e Strade a r.l.; Consorzio Cooperative Costruzioni Linea Nuova e Sagittario 80, respinte le eccezioni di inammissibilità del ricorso originario, rigettava in quanto infondati i tre motivi del ricorso principale, ma accoglieva il primo motivo di censura sollevato con i motivi aggiunti, annullando la delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998, con effetti caducanti sugli atti impugnati della procedura espropriativi, in quanto la adottata variante integrativa del piano per l’edilizia economica e popolare era fondata su di un fabbisogno non più attuale (quello del decennio 1985/1995), senza neppure dar conto dell’effettività del fabbisogno asseritamente da soddisfare, a nulla rilevando, né che essa fosse fondata sulla necessità di individuare aree sostitutive di quelle originariamente individuate ma successivamente non disponibili, né che si trattasse di una localizzazione fondata sulla sola esistenza di finanziamenti assegnati, tale principio essendo valido soltanto per le localizzazioni operate ai sensi dell’articolo 51 della legge 22 ottobre 1971, n. 865. II.3. Avverso tale statuizione hanno proposto appello (NRG. 2417/04) le società cooperative a responsabilità limitata Romagnoli, Linea Nuova, Sagittario 80, Lago di Bolsena, Verde Colle, Uniter, nonché le società GO.SU. S.p.A.., S.A.I.S.E.B. – Società per Azioni Italiana Strade Edilizia Bonifiche S.p.A.; C.O.M.E.S. Costruzioni e Manutenzioni Edili e Strade a r.l., C.E.P. – Costruzioni Edilizie Polifunzionali, SOGELA Costruzioni a r.l. e Consorzio Cooperative Costruzioni, chiedendone la riforma alla stregua di quattro motivi di gravame. Con i primi due gli appellanti hanno sostenuto che del tutto erroneamente i primi giudici avevano respinto le eccezioni di inammissibilità del ricorso di primo grado sia perché, essendo rivolto all’annullamento del decreto di occupazione di urgenza, era necessaria la notifica a tutti i controinteressati assegnatari delle aree, sia perché (in relazione – in particolare – al terzo motivo del ricorso principale e al secondo, terzo, quarto, sesto [in parte] e settimo motivo del ricorso per motivi aggiunti) le censure così sollevate non attenevano alla conservazione del patrimonio del fallito, bensì alla affermazione di una diversa modalità attuativa degli interventi ed al riconoscimento di diritti edificatori esclusi dalla normale attività di un fallimento. Con il terzo ed il quarto messo di gravame sono state sollevate doglianza del tutto analoghe a quelle spiegate avverso la coeva sentenza n. 358 del 18 gennaio 2004 con il ricorso NRG. 2416/04 proposto da In questo giudizio: a) si è costituito il Comune di Roma, aderendo sostanzialmente alle tesi degli appellanti; b) è intervenuto ad adiuvandum il Consorzio Cooperative di Abitazione Associazione Italiana Casa, A.I.C.; c) si è costituito il Fallimento Società Cooperativa a r.l. “Consorzio Cooperative Edilizie Anagnina ‘73” che, con atto notificato il 23 marzo 2004, ha spiegato appello incidentale riproponendo, in via subordinata all’eventuale accoglimento dell’appello principale, i tre motivi dell’appello principale, a suo avviso, frettolosamente respinti dai primi giudici. Con ordinanza n. 2259 del 18 maggio 2004 questa Sezione ha sospeso l’efficacia della sentenza impugnata, con la stessa motivazione di cui alle già ricordate ordinanze in pari data n. 2251 e 2252. II.3. Anche il Comune di Roma ha chiesto la riforma della predette statuizione n. 357 del 18 gennaio 2004 della seconda sezione del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, alla stregua degli stessi motivi svolti nel ricorso NRG. 2381/04 nei confronti dell’altra sentenza dello stesso Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione II, n. 358 del 18 gennaio 2004. Anche in questo giudizio è intervenuto ad adiuvandum il Consorzio Cooperative di Abitazione Associazione Italiana Casa, A.I.C., mentre il Fallimento Società Cooperativa a r.l. “Consorzio Cooperative Edilizie Anagnina ‘73”, oltre a chiedere il rigetto dell’avverso gravame per inammissibilità ed infondatezza, ha altresì spiegato appello incidentale, riproponendo, in via subordinata all’eventuale accoglimento dell’appello principale, i tre motivi dell’appello principale, a suo avviso, frettolosamente respinti dai primi giudici. Con ordinanza n. 2258 del 18 maggio 2004 questa Sezione ha sospeso l’efficacia della sentenza impugnata, con la stessa motivazione di cui alle già ricordate ordinanze in pari data n. 2251, 2252 e 2259. Tutte le parti hanno diffusamente illustrate le proprie rispettive tesi difensive.

DIRITTO

I. In via preliminare la Sezione deve disporre, ai sensi dell’articolo 335 C.P.C. (ex pluribus, C.d.S., sez. IV, 22 giugno 2004, n. 4401; 15 giugno 2004, n. 3983;), la riunione degli appelli iscritti al NRG. 2318/04 e al NRG. 2416/04, in quanto diretti avverso la stessa sentenza n. 358 del 18 gennaio 2004 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda, nonché di quelli iscritti al NRG. 2417/04 e 2476/04, anch’essi diretti avverso la stessa sentenza n. 359 del 18 gennaio 2004, pure del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda. Deve, poi, disporsi la riunione tra di loro dei predetti appelli, già riuniti a due a due, in quanto, pur essendo rivolti avverso sentenze diverse, essi concernono tutti la medesima questione e cioè la legittimità, sotto i vari profili prospettati, della delibera del Consiglio comunale di Roma n. 51 del 2 aprile 1998, di adozione della X variante integrativa al P.E.E.P. denominato Anagnina e dei successivi atti della procedura espropriativi.

II. Passando alla trattazione degli appelli, la Sezione ritiene opportuno procedere innanzitutto all’esame dei primi due ricorsi in appello (NRG. 2381/04 e 2416/04), entrambi proposti avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. II, n. 358 del 18 gennaio 2004, osservando quanto segue. II.1. Con il primo motivo di gravame il Comune di Roma (NRG. 2381/04) ha dedotto l’erroneità della sentenza impugnata per aver respinto, in modo superficiale e con motivazione affatto condivisibile, l’eccezione di tardività del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado proposto dalle società I.G.I. s.r.l. – Immobiliare e Gestioni Investimenti a r.l. – e SIFIN s.r.l. – Società Immobiliare Finanziaria a r.l.; ha pertanto riproposto la predetta censura sul presupposto della omessa impugnazione da parte delle ricorrenti della delibera consiliare n. 110 del 4 luglio 1997, che aveva già individuato le aree di loro proprietà per la localizzazione dei programmi di edilizia residenziale pubblica. L’assunto non è meritevole di accoglimento. Come emerge dalla sua lettura, la delibera consiliare n. 110 del 4 luglio 1997 ha per oggetto “Linee generali di indirizzo per gli interventi di edilizia residenziale pubblica – Individuazione delle aree da destinare a programmi di edilizia residenziale pubblica da sottoporre a sondaggio archeologico ai sensi dell’art. 2, comma 78, della legge 23 dicembre 1996, n. 662”, che l’amministrazione comunale di Roma ha inteso adottare per gli interventi di edilizia residenziale pubblica una serie di “scelte generali”, da attuarsi - dichiaratamente - con successivi provvedimenti. Si è dunque in presenza di un atto di natura sostanzialmente programmatoria e preparatoria, di selezione delle aree da sottoporre alle opportune verifiche ai fini dell’eventuale successiva localizzazione degli interventi di edilizia residenziale pubblica; tale interpretazione trova conferma dalla lettura della relazione tecnica ad essa allegata, laddove, in particolare nel penultimo comma del paragrafo intitolato “Premessa”, viene precisato – tra l’altro - che “la presente proposta di deliberazione riguarda la individuazione di una serie di aree da sottoporre a sondaggi archeologici preventivi ai fini della loro utilizzazione per la localizzazione dei programmi di edilizia residenziale pubblica”. Alla predicata natura programmatica e preparatoria della delibera in questione consegue che i proprietari delle aree in essa individuate non avevano l’onere di immediata impugnazione della stessa, difettando gli indispensabili carattere di attualità e concretezza del vulnus alla loro posizione dominicale: infatti, la scelta delle aree così operata era, in realtà, solo provvisoria, essendo destinata a consolidarsi (ovvero anche a venir meno) soltanto all’esito delle opportune indagini (tenendo conto non solo degli studi di fattibilità, ma anche degli interessi storici, artistici, architettonici e archeologici da tutelare, eventualmente presenti nelle aree inizialmente prescelte) e, dunque, solo per effetto dei successivi provvedimenti di attuazione del programma di edilizia residenziale pubblica. La delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998 conforta ulteriormente tale assunto, laddove nel suo percorso motivazionale evidenzia che “le aree individuate con la citata deliberazione del Consiglio Comunale n. 110/97 sono state sottoposte a delle prime verifiche operative relative alla fattibilità dei nuovi piani di E.R.P. e dal complesso iniziale di 20 aree sono state selezionate le aree di Acilia Saline, Casale Rosso, Massimina Villa Paradiso e Anagnina 2”. D’altra parte, se volesse sostenersi la natura immediatamente precettiva della delibera consiliare n. 110 del 4 luglio 1997 in ragione della effettiva destinazione delle aree scelte alla realizzazione di programmi di edilizia residenziale pubblica (considerando, quindi, gli eventuali esiti negativi dei relativi studi di fattibilità, ivi compresi gli accertamenti sull’esistenza di interessi storici, artistici, architettonici e archeologici come condizioni risolutive delle predette scelte), la delibera stessa andava notificata, o quanto meno comunicata, direttamente ai singoli proprietari interessati ai fini della decorrenza del termine di impugnazione, non essendo sufficiente a tal fine la mera pubblicazione della delibera stessa all’albo pretorio (C.d.S., sez. VI, 7 febbraio 1990, n. 66; sez. IV, 1° aprile 1999, n. 493, e 18 marzo 1999, n. 308, secondo cui il termine per impugnare il piano di zona per l’edilizia economica e popolare decorre dalla notifica al proprietario delle aree inserite nel piano dell’avviso di avvenuta sua approvazione, ai sensi dell’articolo 8, comma 5, della legge 18 aprile 1962, n. 167) . Essendo – pacificamente – mancato l’espletamento di tale formalità, non può ritenersi fondata, come del resto giustamente rilevato dai primi giudici, l’eccezione di tardività del ricorso di primo grado proposto dalle società società I.G.I. s.r.l. – Immobiliare e Gestioni Investimenti a r.l. – e SIFIN s.r.l. – Società Immobiliare Finanziaria a r.l., non avendo l’appellante Comune di Roma provato che le società ricorrenti avessero comunque avuto effettiva e completa conoscenza della delibera da oltre sessanta giorni prima della notifica del ricorso. II.2. Sgomberato il campo dall’eccezione preliminare, possono essere esaminati congiuntamente i quattro motivi di merito del gravame proposto dal Comune di Roma (ricorso NRG. 2381/04) ed il primo motivo dell’appello proposto dalle Società Cooperative Edilizie a r.l. Romagnoli, Linea Nuova, Sagittario 80, Lago di Bolsena, Verde Colle, Uniter e dalle società GO.SU. S.p.A., SA.I.S.E.B. – Società per azioni Italiana Strade Edilizia Bonifiche per azioni, C.O.M.E.S., Costruzioni e Manutenzioni Edilizie e Stradali a r.l., C.E.P. – Costrzioni Edilizie Polifunzionali p.a., SOGELA Costruzioni r.l. e Consorzio Cooperative Costruzioni (NRG. 2416/04), tutti essendo rivolti a rivendicare e a sostenere la legittimità della delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998, a loro avviso inopinatamente annullata dai primi giudici sul presupposto della sua natura di variante essenziale al II piano per l’edilizia economica e popolare e, quindi, per difetto di motivazione, di presupposti e di istruttoria. La soluzione di tali censure impone alcune osservazioni in punto di fatto. II.2.1. Invero con la avversata delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998 il Comune di Roma ha adottato la X variante integrativa/sostitutiva del II P.E.E.P. di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167, con l’inserimento dei piani di zona B36 Acilia Saline (760 stanze/abitanti), B35 Massimina Villa Paradiso (500 stanze/abitanti), Anagnina 2 (1465 stanze/abitanti) e B34 Casale Rosso (765 stanze/abitanti) per complessive 3490 stanze. Come si ricava dalla lettura della sua motivazione, essa si inserisce nell’articolato e tormentato iter di attuazione del II P.E.E.P. del Comune di Roma, adottato giusta delibere della Giunta municipale n. 3133 del 13 aprile 1985, ratificata con delibera consiliare n. 61 del 4 marzo 1986, e del Consiglio Comunale n. 62, pure del 4 marzo 1986 (recante l’esame delle controdeduzioni alle osservazioni presentate) e approvato dalla Giunta regionale n. 7387 del 1° dicembre 1987. Al riguardo giova evidenziare che, proprio proprio in sede di approvazione del predetto II P.E.E.P., l’organo regionale, pur condividendone il complessivo dimensionamento, stralciava dall’approvazione alcuni progetti (San Lorenzo I e II, Casale di Guegna, Anagnina, Decima), variando il dimensionamento di Mistica e Cesano; per quanto concerne lo stralcio dell’insediamento D5 - Anagnina, veniva indicato “…che l’intera superficie già prevista dovrà essere oggetto di un nuovo studio in relazione all’esito della procedura di cui alla L.R. 1/86”: ciò in quanto non solo le aree previste nel progetto ricadevano nella parte residua di un più ampio comprensorio la cui originaria destinazione E1 (secondo il piano regolatore generale approvato con D.P.R. 16 dicembre 1965) era stata (in parte) modificata in zona O (ristrutturazione urbanistico – edilizia), giusta variante al piano regolatore generale approvata con deliberazione della Giunta regionale n. 4777 del 3 agosto 1983, per quanto parte delle stesse aree erano interessate a procedure giurisdizionali relative ad usi civici. La Giunta regionale, poi, precisando che, per effetto di tutte le osservazioni svolte (ivi compresa quella relativa al ricordato stralcio della previsione dell’insediamento D5 – Anagnina), “la previsione insediativa del 2° P.E.E.P. si riduce da 120.200 a 96.30 stanze, corrispondenti al 50,5% del fabbisogno di edilizia residenziale indicata come detto dal Comune in 500.000 stanze. Nella misura percentuale suddetta sono, ovviamente, comprese le 156.000 stanze residuate dal 1° P.E.E.P.”, raccomandava espressamente al Comune di Roma “di provvedere, con appositi atti formali, alle integrazioni che si rendessero necessarie per il ripristino della originaria previsione significando che eventuali nuovi insediamenti potranno essere individuati, a preferenza, nell’ambito dei comprensori di espansione (zone E1) di P.R.G. le cui aree sono state già in parte impegnate dal 2° P.E.E.P. ora esaminato. Ciò al fine di realizzare il più possibile una uniformità progettuale ed una interdipendenza funzionale di insediamenti caratterizzati da omogeneità revisionale di P.R.G.”. In relazione a tale raccomandazione, oltre che per l’esecuzione di alcune pronunce giurisdizionali, l’amministrazione comunale, come si desume dalla relazione tecnica allegata alla ricordata deliberazione consiliare n. 110 del 4 luglio 1997, ha provveduto all’adozione di ben nove varianti integrative al II P.E.E.P., precedentemente a quella di cui alla delibera controversa, tutte finalizzate alla sua attuazione, nel rispetto del dimensionamento approvato dall’organo regionale. II.2.2 Sulla scorta di tali fondamentali precisazioni in punto di fatto, la Sezione osserva che anche la delibera consiliare n. 110 del 4 luglio 1997 e la successiva (contestata) n. 51 del 2 aprile 1998, devono essere collocate proprio nell’ambito del complesso procedimento inerente al II P.E.E.P., rappresentando, secondo la stessa ratio cui si è ispirato il predetto II P.E.E.P. (imperniato, come si legge nella delibera regionale di approvazione, secondo un processo di elaborazione per livelli successivi), la prima, il momento programmatico e preparatorio di selezione delle aree, e la seconda, il momento di scelta definitiva delle aree occorrenti all’ulteriore realizzazione e completamento della manovra edilizia contenuta nel predetto II P.E.E.P.: che ciò rappresenti la caratteristica e la finalità delle predette deliberazioni è confermato dall’esame della tabella denominata “Sintesi cronologica delle variazioni quantitative del II P.E.E.P.” (allegata alla più volte citata delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998), da cui emerge inconfutabilmente che l’ammontare delle stanze/abitanti, risultante dell’inserimento nel II P.E.E.P. dei piani di zona B36 Acilia Saline, B35 Massimina Villa Paradiso, Anagnina 2 e B34 Casale Rosso, pari a 3490, rientra perfettamente (e ampiamente) nella necessità residua del P.E.E.P. (pari ancora a 28.295 stanze/abitanti), secondo il dimensionamento approvato dalla Regione Lazio. Dalla ulteriore documentazione versata in atti dall’amministrazione comunale appellante, in particolare dalla delibera della Giunta comunale n. 53 del 23 marzo 2005, recante proposta al Consiglio comunale avente ad oggetto “Individuazione di nuove aree da destinare a programmi di edilizia residenziale pubblica da sottoporre a sondaggio archeologico ai sensi dell’art. 2 comma 78 della legge 23 dicembre 1996 n. 662” e dalla allegata relazione tecnica, emerge, poi, che non solo che le previsioni contenute nella manovra di edilizia economica e popolare di cui al II P.E.E.P., così come approvato dalla giunta regionale, non hanno avuto ancora completa ed integrale attuazione, per quanto il predetto II P.E.E.P. è destinato a chiudersi con residuo di 22.414. II.2.3. Dal coacervo di tali elementi, la Sezione è dell’avviso che, diversamente da quanto rilevato dai primi giudici, la X variante integrativa/sostitutiva al II P.E.E.P., di cui alla delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998, non possa essere qualificata come una variante essenziale o di aggiornamento (che, al contrario, incidendo sul dimensionamento del piano implica una nuova e aggiornata analisi del fabbisogno di edilizia economica e popolare, C.d.S., sez. IV, 14 ottobre 1997, n. 1199). Invero, come si è avuto modo di rilevare, la variante in esame non ha comportato alcuna modifica dell’originario dimensionamento del II P.E.E.P., così come approvato dall’organo regionale, ma si è limitata ad inserire nel quadro generale della manovra di edilizia economica e popolare già delineata, le aree (i piani di zona) occorrenti alla sua effettiva attuazione, sostituendo quelle risultate inadeguate o inutilizzabili, secondo un procedimento complesso, segnato dalla necessità, per un verso, di adeguarsi alle raccomandazioni formulate dall’amministrazione regionale e, per altro verso, di tener conto delle risorse finanziarie di volta in volta disponibili. L’attuazione del piano di edilizia economica e popolare (II P.E.E.P.) è avvenuta quindi secondo una ragionevole (e per altro non contestabile) tecnica di fase successiva e progressive, sempre nel rispetto dell’originario dimensionamento: ciò, poi, è tanto più evidente se si tiene conto che, come puntualizzato dall’amministrazione comunale di Roma nella memoria difensiva conclusiva, le aree incluse nel piano di zona Anagnina 2, di cui alla delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998, sono addirittura in parte coincidenti con quelle di cui al progetto D5 – Anagnina di cui alla originaria previsione del II P.E.E.P. (e stralciate dalla giunta regionale in sede di approvazione del piano). Trova, dunque, innumerevole elementi di conferma l’assunto, sostenuto dall’amministrazione comunale appellante, secondo cui la X variante integrativa/sotitituva del II P.E.E.P., così come correttamente denominata, lungi dall’atteggiarsi come una modifica sostanziale delle originarie previsioni del piano, si sia caratterizza proprio (ed esclusivamente) per la sua natura di atto integrativo di quello (e sostitutivo nella parte in cui esso non ha potuto trovare attuazione, nel caso dell’area Anagnina, per lo stralcio dell’originario progetto da parte dell’organo regionale), essendo rimasto intatto il dimensionamento e dunque il fabbisogno di edilizia economica e popolare. Non sussistono, pertanto, i riscontrati vizi di difetto di istruttoria, di presupposti e di motivazioni, tutti incentrati, invero, sulla natura di variante essenziale erroneamente riconosciuta alla X variante al II P.E.E.P. di cui alla delibera n. 51 del 2 aprile 1998. D’altra parte, ad ulteriore confutazione delle conclusioni cui sono erroneamente pervenuti i primi giudici, la Sezione non può non rilevare che non sarebbe neppure logico, razionale e/o ragionevole ritenere che in occasione di tali interventi, per loro stessa natura attuativi del piano approvato, dovesse procedere al rilevamento ed alla stima del nuovo fabbisogno, aggiornando i dati della popolazione e prendendo a riferimento un nuovo arco temporale: in questo modo, infatti, si sarebbe dato luogo ad un nuovo P.E.E.P. ovvero ad un aggiornamento di quello vigente; del resto la necessità di porre a fondamento dei predetti interventi una rinnovata istruttoria in ordine alle sopravvenute (nel corso di attuazione dello stesso piano) eventuali modificazione dei dati della popolazione e del relativo nuovo fabbisogno edilizia (che si assume dalle società ricorrenti in primo grado essere minore) si svilirebbe la stessa previsione legislativa della durata (ventennale) del piano per l’edilizia economica e popolare e la sua funzione di atto di programmazione, costringendo le amministrazioni comunali ad interventi episodi, casuali, privi di qualsiasi disegno omogeneo e quindi dettati da mere circostanze contingenti ed emotive (di per sé stesse, quindi, inadatte ed inadeguate al perseguimento dell’interesse pubblico). Sono, pertanto, fondati i motivi di appello in esame proposti dalla Comune di Roma (NRG. 2381/04) e dalle società cooperative edilizie a responsabilità limitata Romagnosi, Linea Nuova, Sagittario 80, Lago di Bolsena, Verde Colle, Uniter e dalle società GO.SU. S.p.A., S.A.I.S.E.B. – Società per Azioni Italiana Strade Edilizie Bonifiche per azioni, C.O.M.E.S. – Costruzione e Manutenzione Edilizie e Stradali a r.l., C.E.P. Costruzioni Edilizie Polifunzionali p.a., SOGELA Costruzioni a r.l. e Consorzio Cooperative Costruzioni (NRG. 2416/04): ciò comporta l’annullamento della impugnata sentenza. II.2.4. La Sezione deve a questo punto, per completezza, farsi carico dell’esame del terzo e del quarto motivo del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado (assorbiti dalla decisione di primecure in virtù dell’accoglimento del secondo motivo di doglianza), atteso che nelle memoria difensiva in data 14 maggio 2004 le originarie ricorrenti ne fanno espresso (anche se equivoco) richiamo (non potendo, per converso, delibarsi il primo motivo di ricorso che, in quanto espressamente respinto, doveva essere proposto nella forma dell’appello, anche incidentale). Entrambi i motivi sono privi di fondamento. Quanto alla asserita insufficienza della previsione finanziaria occorrente per l’attuazione del piano di zona Anagnina 2 (terzo motivo del ricorso introduttivo), è sufficiente osservare che le relative doglianze sono generiche, apodittiche e prive di qualsiasi indizio probatorio, limitandosi a definire “fuori della realtà” le indennità di espropriazione così determinabili, sulla base di evidenti convinzioni e considerazioni di carattere esclusivamente soggettivo; d’altra parte, non può non rilevarsi che la presunta inadeguata determinazione o indicazione della indennità di espropriazione non può costituire vizio di legittima del decreto di espropriazione o del provvedimento che dichiara la pubblicità utilità di un’opera, nonché la indifferibilità ed urgenza dei relativi lavori. Ugualmente infondata è la censura, sollevata con il quarto motivo del ricorso di primo grado, in ordine alla asserita illegittimità della utilizzazione della speciale procedura di cui all’articolo 3 del D.L. 2 maggio 1974, n. 115, convertito con modificazioni dalla legge 27 giugno 1974, n. 247, per la localizzazione degli interventi nell’ambito del piano di zona Anagnina 2 le cui aree sarebbero state tutte riservate alla cessione in proprietà, in quanto, secondo le società ricorrenti, violando microscopicamente le disposizioni contenute nell’articolo 3, comma 63, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, e dell’articolo 7, comma 4, della legge 30 aprile 1999, n. 136, non sarebbe stata fatta la necessaria verifica delle aree per le quali era possibile l’esercizio della prelazione di legge. Invero, prescindendo da ogni questione circa l’interesse delle società ricorrenti a sollevare una tale censura, è sufficiente rilevare che l’amministrazione comunale di Roma nelle delibere consiliari n. 110 del 4 luglio 1997 e n. 51 del 2 aprile 1998 non ha compiuto alcuna scelta circa l’assegnazione in proprietà o in diritto di superficie delle aree incluse nei nuovi piani di zona, limitandosi, al punto 2, lett. A, della prima ricordata deliberazione, a “confermare, anche alla luce delle modifiche all’art. 35 della legge 865/71, introdotte dalla legge di accompagnamento alla Finanziaria 1997, la scelta della quota del 20% delle volumetrie da cedere in proprietà all’interno del piano delle zone con priorità ai proprietari (cooperative, imprese, singoli espropriati)”. A tale indirizzo, programmatico, ha fatto seguito la delibera consiliare n. 19 del 2 marzo 1999, con cui sono stati effettivamente stabiliti i “criteri per l’assegnazione in diritto di superficie di aree destinate ad interventi di edilizia residenziale pubblica”, con la individuazione di una serie di procedure per addivenire alla cessione in proprietà di aree ai sensi dell’articolo 35, comma 11, della legge n. 865 del 1971, dell’articolo 46 della legge n. 457 del 1978 e dell’articolo 3, comma 63, della legge n. 662 del 1996, cui è stata data attuazione con la successiva deliberazione n. 852 del 28 luglio 2000. D’altra parte, ad avviso della Sezione, occorre tenere ben distinta la procedura di approvazione del piano di zona ovvero, come nel caso di specie, la sostituzione di aree all’interno del piano di edilizia economica e popolare, con quella relativa all’assegnazione delle aree in superficie o in diritto di proprietà. II.2.5. L’accoglimento nel merito degli esaminati motivi di appello esclude qualsiasi rilevanza del secondo motivo di gravame sollevato nel ricorso NRG. 2416/04, circa il vizio della sentenza impugnata per non aver tenuto conto della omessa riunione, disposta già in sede interlocutoria, con il ricorso proposto dal Fallimento della Società Cooperativa Consorzio Edilizie Anagnina ’73; ciò senza contare che in questa sede la Sezione ha comunque disposto la riunione (par. I) degli appelli proposti avverso la sentenze n. 357 e 358 del 18 gennaio 2004 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sez. II). II.2.6. In conclusione, in conseguenza dell’accoglimento degli esaminati motivi di appelli, la sentenza n. 358 del 18 gennaio 2004 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. II, deve essere riformata e, per l’effetto, deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado dalle società I.G.I. S.r.l., Immobiliare e Gestione Investimenti S.r.l., e SIFIN s.r.l. – Società Immobiliare Finanziaria a r.l.

III. Si può ora procedere all’esame degli altri due ricorsi in appello ricorsi in appello proposti rispettivamente dalle società cooperative a responsabilità limitata Romagnoli, Linea Nuova, Sagittario 80, Lago di Bolsena, Verde Colle, Uniter, nonché le società GO.SU. S.p.A.., S.A.I.S.E.B. – Società per Azioni Italiana Strade Edilizia Bonifiche S.p.A.; C.O.M.E.S. Costruzioni e Manutenzioni Edili e Strade a r.l., C.E.P. – Costruzioni Edilizie Polifunzionali, SOGELA Costruzioni a r.l. e Consorzio Cooperative Costruzioni (NRG. 2417/04) e dal Comune di Roma (NRG. 2476/04), entrambi avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. II, n. 357 del 18 gennaio 2004 che, accogliendo il primo dei motivi aggiunti proposti dal Fallimento della società Cooperativa a r.l. “Consorzio Cooperative Edilizie Anagnina ‘73”, ha anch’essa annullato la delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998, sul presupposto della natura essenziale della X variante integrativa/sostitutiva adottata con la delibera stessa. III.1. La Sezione osserva, al riguardo, che, poiché il terzo ed il quarto motivo del gravame proposto dalle le società cooperative a responsabilità limitata Romagnoli, Linea Nuova, Sagittario 80, Lago di Bolsena, Verde Colle, Uniter, nonché le società GO.SU. S.p.A.., S.A.I.S.E.B. – Società per Azioni Italiana Strade Edilizia Bonifiche S.p.A.; C.O.M.E.S. Costruzioni e Manutenzioni Edili e Strade a r.l., C.E.P. – Costruzioni Edilizie Polifunzionali, SOGELA Costruzioni a r.l. e Consorzio Cooperative Costruzioni, così come i motivi di appello dell’amministrazione comunale di Roma, sono sostanzialmente identici a quelli già esaminati per i ricorsi NRG. 2381/04 e 2416/04, è sufficiente richiamare le articolate considerazioni sopra svolte nei paragrafi II.2.1., II.2.2. e II.2.3., alla stregua dei quali gli appelli devono essere accolti, con consequenziale annullamento della impugnata sentenza (potendo così soprassedersi dall’esame dei primi due motivi dell’appello proposto dalle le società cooperative a responsabilità limitata Romagnoli, Linea Nuova, Sagittario 80, Lago di Bolsena, Verde Colle, Uniter, nonché le società GO.SU. S.p.A.., S.A.I.S.E.B. – Società per Azioni Italiana Strade Edilizia Bonifiche S.p.A.; C.O.M.E.S. Costruzioni e Manutenzioni Edili e Strade a r.l., C.E.P. – Costruzioni Edilizie Polifunzionali, SOGELA Costruzioni a r.l. e Consorzio Cooperative Costruzioni, incentrati sulla dedotta erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui erano state respinte le eccezioni di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio, riproponendole). III.2. Devono essere esaminati i tre motivi degli appelli incidentali proposti, in entrambi i ricorsi in esame, dal Fallimento della Società Cooperativa “Consorzio Cooperative Edilizie Anagnina ‘73”, con cui sono stati sostanzialmente riproposti i tre motivi del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado espressamente respinti, in quanto infondati, dai primi giudici. Nessuno di tali motivi è meritevole di accoglimento. Quanto al presunto vizio di mancata comunicazione dell’avvio del procedimento, appuntato nei confronti del decreto di occupazione di urgenza, è sufficiente ricordare il consolidato indirizzo giurisprudenziale (ex multis, C.d.S., sez. IV, 27 ottobre 2003, n. 6631; 14 aprile 2003, n. 1040) secondo cui il decreto di occupazione di urgenza è atto di mera attuazione del provvedimento dichiarativo della pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori, così che le garanzia procedimentale relative alla partecipazione possono essere appuntate solo verso quest’ultimo; sennonché nel caso di specie, poiché l’atto che viene in questione è un atto di pianificazione (escluso dall’applicazione della legge 7 agosto 1990, n. 241) le censure ammissibili potevano riguardare il mancato rispetto delle relative forme di pubblicità, censure che – invece – sono del tutto mancate (ciò senza contare che l’amministrazione comunale di Roma ha specificamente dedotto, senza alcuna contestazione sul punto, di aver dato puntuale applicazione a tutte le disposizioni normative al riguardo). D’altra parte, come puntualmente rilevato dai primi giudici, senza che sul punto l’appellante incidentale abbia svolto alcuna osservazione, la censura di violazione dell’articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, non può considerarsi estesa anche al procedimento di localizzazione, non essendo stato in tal senso precisato nel ricorso introduttivo del giudizio ed inammissibile essendo al riguardo il richiamo operato solo nella memoria conclusiva del giudizio di primo grado. Quanto alla dedotta violazione della normativa in materia di impatto ambientale, non vi è ragione di discostarsi dalle condivisibile conclusioni cui sul punto sono pervenuti i primi giudici, secondo cui, anche ad ammettere che la localizzazione contestata potesse farsi rientrare tra i “progetti di sviluppo urbano” (circostanza che l’amministrazione comunale contesta e che d’altra parte non è stata neppure opportunamente provata dall’appellante incidentale), non sussisterebbe l’obbligo per l’amministrazione comunale di avviare (facoltativamente) il procedimento di valutazione di impatto ambientale, trattandosi di progetto di estensione inferiore a 40 ettari. E’ appena il caso di osservare che l’appellante incidentale, evidentemente consapevole della infondatezza della censura proposta, nell’ultima memoria difensiva modifica o quanto meno chiarisce l’ambito della censura stessa, rilevando che l’amministrazione comunale avrebbe inammissibilmente frazionato l’intervento per sottrarlo alla procedura di impatto ambientale; in tal modo, tuttavia, ad avviso della Sezione, viene inammissibilmente introdotto un diverso profilo di censura (eccesso di potere per sviamento e travisamento), senza minimamente sforzarsi di dare prova, anche a livello indiziario, della riconducibilità dell’intervento in esame alla categoria dei “progetti di sviluppo urbano”. Quanto all’ultimo motivo di censura, indipendentemente da ogni questioni circa l’interesse, è sufficiente richiamare le considerazioni svolte al paragrafo II.2.4.. Gli appelli incidentali devono essere pertanto respinti. III.3. Restano da esaminare, per completezza, i motivi proposti in primo grado dal Fallimento della Società Cooperativa “Consorzio Cooperative Edilizie Anagnina ‘73” con il ricorso per motivi aggiunti, assorbiti dalla impugnata decisione. Anch’essi devono essere respinti. Innanzitutto, come del resto correttamente rilevato dall’amministrazione comunale di Roma, non è stata evocata in giudizio in prime cure la Regione Lazio, così che ogni censura direttamente involgente tale ente (con particolare riguardo a presunti vizi del finanziamento pubblico dell’intervento oggetto di controversia) non può neppure essere presa in considerazione. In ordine alla censura relativa alle modalità di esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo dei relativi oneri, oltre all’evidente difetto di interesse, stante la mancata qualità di impresa della appellante incidentale, si osserva che l’amministrazione comunale ha precisato che le imprese effettivamente operanti in tale campo possiedono i requisiti di cui agli articoli 17, 18, 30 e 31 del D.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34, senza che sul tale punto sia stata fatta alcuna contestazione. Generica, apodittica e priva di qualsiasi supporto probatorio è la censura relativa alla violazione di presunte disposizioni del Piano stralcio adottato dall’autorità di bacino del Tevere con riferimento alle aree inserite nel piano di zona Anagnaina II, non essendo stata provata l’esistenza di misure di salvaguardia idonee ad inibire l’adozione di provvedimenti pianificatori da parte dell’amministrazione comunale. La censura relativa all’asserito sovradimensionamento degli standards urbanistici rispetto a quelli minimi previsti dal D.M. n. 1444 del 1968 è anch’essa infondata, atteso che non solo tale sovradimensionamento non può costituire da solo motivo di illegittimità, rientrando tale scelta nell’ambito del potere discrezionale dell’amministrazione comunale (C.d.S., sez. IV, 23 marzo 2000, n. 1561), per quanto esso comporta eventualmente soltanto una più incisiva e singolare motivazione nell’ipotesi in cui vengano lesi particolari situazioni di interesse qualificato (derivante per esempio da convenzioni di lottizzazione o da accordi di diritto privato dell’amministrazione, C.d.S., sez. IV, 7 luglio 1981, n. 542; 10 dicembre 2003, n. 8146), circostanze che, in ogni caso, non si rinvengono nel caso di specie. Del tutto contraddittoria, oltre che oscura ed equivoca, è la censura in esame con riferimento alla presunta mancata considerazione ai fini del calcolo degli standards della cubatura di due casali insistenti sulle aree di cui al piano di zona Anagnina II: ad avviso della Sezione è decisiva, ai fini del rigetto della stessa, la considerazione dello stesso (ingiustamente) contestato sovradimensionamento degli standard, così che, in ogni caso, sarebbe irrilevante anche la pretesa loro omessa considerazione. Non costituisce motivo di illegittimità dei provvedimenti contestati la asserita insufficienza delle previsioni finanziarie destinate al pagamento delle indennità espropriative: al riguardo si rimanda a quanto già osservato al paragrafo II.2.4. Infine, non può non rilevarsi che il quarto comma dell’articolo 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, prevede che sulle aree comprese nei piani di zona “il comune o il consorzio concede il diritto di superficie per la costruzione di case di tipo economico o popolare e dei relativi servizi urbani e sociale”, cosa che rende del tutto gratuite ed infondate (oltre che generiche e comunque di non facile comprensione) le censure volte a contestare la legittimità dei provvedimenti impugnati sull’asserito presupposto che le aree del piano di zona dovrebbero essere finalizzate esclusivamente alle abitazioni popolari, con esclusione delle cubatura non residenziali.

IV. In conclusione, previa riunione, gli appelli in esami devono essere accolti e, per l’effetto, in riforma delle sentenze n. 357 e n. 358 del 18 gennaio 2004 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. II, devono essere respinti i ricorsi proposti in primo grado dalle Società I.G.I. – Immobiliare e Gestioni Investimenti – S.r.l. e da S.I.F.I.N S.r.l. – Società Immobiliare Finanziaria, nonché dal Fallimento Consorzio Cooperative Edilizie Anagnina ‘73; devono essere respinti gli appelli incidentali proposti da quest’ultimo nei ricorsi NRG. 2417/04 e 2476/04. La complessità delle questioni trattate giustifica la integrale compensazione delle spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione Quarta, definitivamente pronunciando sugli appelli proposti rispettivamente dal Comune di Roma (NRG. 2381/04) e dalle Società Cooperative Edilizie a r.l. Romagnoli, Linea Nuova, Sagittario 80, Lago di Bolsena, Verde Colle, Uniter e dalle società GO.SU. S.p.A., SA.I.S.E.B. – Società per azioni Italiana Strade Edilizia Bonifiche per azioni, C.O.M.E.S., Costruzioni e Manutenzioni Edilizie e Stradali a r.l., C.E.P. – Costrzioni Edilizie Polifunzionali p.a., SOGELA Costruzioni r.l. e Consorzio Cooperative Costruzioni (NRG. 2416/04) avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. II, n. 358 del 18 gennaio 2004, nonché dalle Società Cooperative Edilizie a r.l. Romagnoli, Linea Nuova, Sagittario 80, Lago di Bolsena, Verde Colle, Uniter e dalle società GO.SU. S.p.A., SA.I.S.E.B. – Società per azioni Italiana Strade Edilizia Bonifiche per azioni, C.O.M.E.S., Costruzioni e Manutenzioni Edilizie e Stradali a r.l., C.E.P. – Costrzioni Edilizie Polifunzionali p.a., SOGELA Costruzioni r.l. e Consorzio Cooperative Costruzioni (NRG. 2417/04) e dal Comune di Roma (NRG. 2476/04), nonché sugli appelli incidentali spiegati in questi ultimi due ricorsi dal Fallimento della società cooperativa a r.l. “Consorzio Cooperative Edilizie Anagnina ‘73” avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. II, n. 357 del 18 gennaio 2004, così provvede: - Riunisce tutti gli appelli; - Accoglie gli appelli principali proposti dal Comune di Roma (NRG. 2381/04 e 2476/04) e dalle società cooperative Romagnoli ed altre (NRG. 2416/04 e 2417/04) e l’appello incidentale proposto dal Fallimento Consorzio Cooperative Edilizie Anagnina ‘73 (in entrambi i ricorsi) e, per l’effetto, in riforma delle impugnate sentenze respinge i ricorsi proposti in primo grado da Società I.G.I. – Immobiliare e Gestioni Investimenti – S.r.l. e da S.I.F.I.N S.r.l. – Società Immobiliare Finanziaria, nonché dal Fallimento Consorzio Cooperative Edilizie Anagnina ‘73; - Compensa interamente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 31 maggio 2005, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta - con la partecipazione dei signori:

VENTURINI LUCIO - Presidente RULLI DEDI MARINELLA - Consigliere POLI VITO - Consigliere SALTELLI CARLO - Consigliere est. DE FELICE SERGIO - Consigliere