REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL CONSIGLIO DI STATO IN SEDE GIURISDIZIONALE (SEZIONE QUARTA)

Il Presidente della sezione ha pronunciato il seguente

DECRETO

sulla istanza iscritta al NRG 7479/2005, proposta

dall’avvocato Luigi Visconti, che si difende in proprio ed elettivamente domiciliato in Roma, viale Bruno Buozzi n. 99;

nei confronti di

Noyvallesina Engineering s.p.a. e GEA s.r.l.;

per la liquidazione degli onorari ai sensi dell’art. 28, l. n. 794 del 1942;

vista l’istanza di liquidazione degli onorari presentata dall’avvocato Luigi Visconti ai sensi dell’art. 28, l. n. 794 del 1942, depositata in data 21 settembre 2005; visto l’art. 29, l. n. 794 del 1942 cit. nella parte in cui dispone che il Presidente del tribunale o della Corte di appello fissi la camera di consiglio per la comparizione delle parti, con onere di notifica al ricorrente dell’istanza e del pedissequo decreto; vista la decisione della sesta sezione del Consiglio di Stato n. 820 del 1 marzo 2005, richiamata dall’istante a sostegno dell’applicabilità della l. n. 794 del 1942 al processo amministrativo;

considerato che le conclusioni cui è pervenuta la VI sezione non sono accoglibili sulla scorta delle seguenti argomentazioni: a) l’intera l. n. 794, sin dal suo univoco titolo, letteralmente appresta un rimedio processuale tipico per le sole ipotesi concernenti la mancata liquidazione dei corrispettivi dovuti agli avvocati per il patrocinio prestato davanti ai giudici civili, tanto che nel corpo degli artt. 28, 29 e 30, il riferimento è sempre e solo ad istituti del processo civile ed ai capi degli uffici giudiziari civili (giudice di pace, tribunale, corte d’appello) b) l’obbiettivo perseguito dalla legge – semplificare la liquidazione e riscossione degli onorari degli avvocati – è stato realizzato mediante un meccanismo procedurale che, nel presupposto pacifico della giurisdizione del giudice civile su controversie inerenti la determinazione di onorari professionali, modifica i criteri consueti di competenza, attribuendo la stessa all’ufficio giudiziario civile che ha risolto la causa principale, cui sono riferibili gli onorari dell’avvocato; c) la decisione della sesta sezione si discorda dalla costante ed unanime giurisprudenza della Cassazione (cfr. da ultimo Cass. civ. sez. II, 29 luglio 2004, n. 14394; sez. II, 27 marzo 1995, n. 3603; sez. II, 18 luglio 1991, n. 7993), che sul punto, attesa la ratio della legge in questione, ha affermato che la speciale procedura camerale prevista dalla l. n. 794 si riferisce esclusivamente ai compensi in materia giudiziale civile non potendo trovare applicazione ai processi penali, amministrativi, ovvero in materia stragiudiziale (alle stesse conclusioni perviene comunemente la dottrina); d) la tesi propugnata dalla sesta sezione, inoltre, conduce ad una grave comprensione dei diritti di difesa delle parti in quanto da un lato l’art. 29, co. 6, cit. qualifica come non impugnabile l’ordinanza che chiude lo speciale procedimento in esame, dall’altro, la assazione ha sempre ritenuto non appellabile il provvedimento in questione ma ricorribile innanzi a sé per violazione di legge a mente dell’art. 111, co. 7 Cost., mezzo di tutela che verrebbe meno se il rito speciale venisse importato nel processo amministrativo giacchè l’art. 111, co. 8,limita la solo motivo di giurisdizione il ricorso in cassazione avverso decisioni dei giudici amministrativi; e) non si configura alcuna ingiustificata discriminazione fra avvocati giacché, come ricordato dalla VI sezione il legislatore gode della più ampia discrezionalità nel modellare gli istituti processuali; al contrario la tesi propugnata dalla VI sezione, introduce un elemento distonico in relazione agli onorari dovuti ai difensori in materia penale, tributaria, contabile; la soluzione prescelta, ancorché invocabile de iure condendo, necessita, pertanto, di uno specifico adeguato intervento legislativo calibrato sulle peculiarità strutturali dei singoli processi; f) che comunque la cognizione di controversie che oppongono due privati (o comunque due soggetti che agiscono iure privatorum) in ordine alla liquidazione di crediti pecuniari derivanti dall’esercizio di un contratto d’opera professionale, esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo;

P.Q.M.

Respinge l’istanza meglio specificata in epigrafe.

Così deciso in Roma, lì 21/7/2005   FILIPPO LUBRANO Liquidazione onorari a favore degli avvocati amministrativisti: si accentua il movimento contrario del Giudice amministrativo La decisione che si annota riprende in esame la questione dell’applicabilità al processo amministrativo della speciale disciplina prevista dall’art. 28 della legge 13 giugno 1942, n. 794 per la liquidazione degli onorari dovuti al professionista forense. In materia è stata pubblicata la decisione del Consiglio di Stato Sezione Sesta 1 marzo 2005, n. 820, che ha affermato direttamente la soluzione positiva assorbendo in questo modo la questione di legittimità costituzionale sollevata dal ricorrente (cfr. ); successivamente in senso contrario si è pronunciato il Tribunale amministrativo della Campania Sezione Quarta con sentenza 7 settembre 2005, n. 11199 (cfr. ). La decisione contraria, ora pronunciata dalla Quarta Sezione del Consiglio di Stato, consiste in un decreto presidenziale in relazione al quale possono formularsi tre ordini di osservazioni.   1. Appare, innanzi tutto, singolare che il Presidente della Sezione, provvedendo come organo individuale, che quindi nell’impostazione dell’art. 28 della legge n. 794/1942 avrebbe soltanto il potere di intervenire come organo titolare del potere di liquidazione, abbia ritenuto di negare tale propria facoltà e di provvedere in senso negativo nonostante l’orientamento manifestato in precedenza dalla Sesta Sezione del Consiglio di Stato. Invero, un orientamento negativo (nel senso di non applicabilità della disciplina al processo amministrativo), per il suo carattere decisorio di una controversia avrebbe potuto essere affermato solo dall’organo al quale il potere decisorio è riconosciuto dall’ordinamento e, quindi, dalla Sezione in sede collegiale: una competenza di questo tipo non è certo riconosciuta (neppure in senso negativo) al Presidente che, come organo individuale, avrebbe solo potuto provvedere alla liquidazione nel presupposto dell’applicazione della norma speciale (applicabilità che non può essere negata dall’organo individuale, presupponendo tale valutazione un potere decisorio del quale il Presidente organo individuale non è titolare). Comunque, secondo i principi generali dell’ordinamento processuale amministrativo, trattandosi da parte di una distinta Sezione (la Sezione Quarta) del Consiglio di Stato di affermare un orientamento diverso rispetto a quello precedentemente affermato da altra Sezione (la Sezione Sesta) dello stesso Consiglio di Stato, la questione avrebbe dovuto essere correttamente rimessa all’Adunanza plenaria ai sensi di quanto previsto dall’art. 45, secondo comma, t.u. 26 giugno 1924, n. 1054. 2. Appaiono, comunque, notevolmente dubbie le argomentazioni svolte dal Presidente della Quarta Sezione a sostegno della propria valutazione negativa (singolare è, in relazione a quanto osservato nel precedente paragrafo 1, che il Presidente della Quarta Sezione affermi esplicitamente che “le conclusioni cui è pervenuta la VI sezione non sono accoglibili sulla scorta delle seguenti argomentazioni”). In proposito, infatti, si rileva che: a) è pacifico che, nella sua formulazione, la norma di cui l’art. 28 della legge n. 794/1942 ( e la stessa legge nel suo complesso) facessero riferimento esclusivo al processo civile: una tale constatazione, però, non tiene conto di come l’ordinamento processuale si sia evoluto dal 1942 ad oggi in oltre sessanta anni di sviluppo, onde in via evolutiva il complesso TT.AA.RR. – Consiglio di Stato ha assunto oggi una compiuta posizione di struttura processuale alla pari del giudice civile, onde risulta ad esso applicabile un sistema originariamente dettato solo per il processo civile e non per altre strutture processuali a quel momento quasi non definite a quei livelli; b) nella specie l’art. 28 della legge n. 794/1942 non ha semplicemente modificato i criteri consueti di competenza nell’ambito del giudizio civile ma, in considerazione delle peculiarità della questione (controversia tra professionista e cliente per il pagamento degli onorari), ha previsto un sistema del tutto speciale: tale sistema si fonda sul criterio dell’attribuzione di una funzione decisoria, inappellabile e con decisione che costituisce titolo esecutivo, al Capo dell’Ufficio giudiziario che ha pronunciato la sentenza nella quale il professionista ha patrocinato il cliente, secondo un principio di impostazione generale valido per ogni controversia e come tale non esclusivo al processo civile; c) la circostanza di un diverso orientamento della Corte dei Cassazione, peraltro non di carattere assoluto, è di limitato rilievo, soprattutto ove si consideri la materia in cui è stato affermato tale orientamento diverso e in particolare: c1) nei confronti dei processi penali, che si qualificano oggettivamente in modo diverso rispetto ai processi civili, ai quali sono invece assimilabili i processi amministrativi; c2) nei confronti della materia stragiudiziale, per la quale evidentemente manca il presupposto dell’ufficio giudiziario che abbia pronunciato in ordine alla causa alla quale si riferisce la controversia tra professionista e cliente per la determinazione degli onorari (il riferimento all’orientamento dottrinale è poi irrilevante in quanto, a parte che non sono note posizioni della dottrina in ordine allo specifico problema relativo ai giudizi amministrativi, è noto che in tempi passati la dottrina è stata variamente disattesa dalla giurisprudenza quando questa non riteneva di seguirne l’orientamento, basti pensare alla pluridecennale controversia in tema di risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi); d) è vero che si tratta di ordinanza non impugnabile e che ciò comprime i diritti di difesa delle parti (che, peraltro, possono partecipare alla fase di trattazione della questione nel grado base), ma tale compressione è tipica dell’istituto in questione e non si vede perché debba assumere rilievo allorquando il giudizio si svolge dinanzi al Giudice amministrativo: d’altro canto la ritenuta ricorribilità alla Corte di Cassazione per violazione di legge sarebbe applicabile anche alla liquidazione operata dal Giudice amministrativo, data la specialità della determinazione non rientrante nel complesso delle decisioni dei Giudici amministrativi ricorribili in Cassazione solo per motivi attinenti alla giurisdizione; e) il profilo della disparità di trattamento rispetto ai giudizi civili è al contrario incontestabile e da questo punto di vista la questione avrebbe meritato approfondimento in senso positivo (per vedere se questa disparità di trattamento non fosse ragione per superare l’apparente contenuto limitativo dell’art. 28 della legge n. 794/1942) e non in senso negativo (per negare il profilo di costituzionalità, che in termini diversi forse si sarebbe potuto sollevare anche nei confronti dei giudizi penali, tributari e contabili); f) normalmente le questioni tra privati in materia di crediti pecuniari derivanti da contratto d’opera esulano dalla giurisdizione amministrativa: è piuttosto da porre il problema se la ritenuta applicabilità della procedura dell’art. 28 della legge n. 794/1942 non costituisca riconoscimento di una giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo connessa al precedente giudizio di legittimità e quindi prospettabile anche in relazione all’orientamento restrittivo manifestato dalla Corte costituzionale con la sentenza 6 luglio 2004, n. 204. 3. La considerazione svolta nel precedente paragrafo alla lettera e) pone, poi, il problema dell’analisi della disciplina di cui all’art. 28 della legge n. 794/1942 dal punto di vista costituzionale e, in particolare, se la limitazione ai giudizi civili e non ad altri giudizi ad essi assimilabili direttamente (giudizio amministrativo) o indirettamente (giudizi penali, tributari e contabili) non costituisca causa di illegittimità costituzionale della norma ”in quanto non prevede”. Anche il Presidente della Quarta Sezione, allorquando nel proprio decreto afferma che la prospettata “soluzione prescelta, ancorché invocabile de iure condendo, necessita, pertanto, di uno specifico adeguato intervento legislativo calibrato sulle peculiarità strutturali dei singoli processi”, in effetti mostra di seguire l’esigenza sostanziale che è stata alla base dell’orientamento della Sesta Sezione: dimentica, però, che, allorquando c’è un’esigenza di innovazione legislativa e manchi l’iniziativa del legislatore, si può porre il problema della legittimità costituzionale della norma che rimane in vigore con prescrizioni discriminatrici in dipendenza dell’inerzia del legislatore e tale intervento dell’organo della legittimità delle leggi può essere attivato solo dalla prospettazione dell’organo giudicante. E’, quindi, questa se mai la linea che doveva essere seguita, ma da questo punto di vista il Presidente della Quarta Sezione si è in modo ulteriore arrogato un potere decisorio del quale non era affatto titolare, impedendo anche alla Sezione organo giudicante di accertare se nella specie non sussistesse un profilo di non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale della norma limitativa dell’applicazione dello speciale istituto al solo giudizio civile.