CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE VI - Sentenza 5 settembre 2005 n. 4520 Pres. Giovannini, est. Polito Ministero per le Infrastrutture ed i Trasporti (Avv. Stato) c. Italia Nostra ONLUS (n.c.), Associazione Ambientalista Marevivo (Avv.ti P. Stella Richter e S. Civitarese Matteucci), Comune di Pescara (Avv. G. Cerceo), S.r.l. S.I.P.E. (n.c.)

1. Opere pubbliche – Localizzazione – Conferenza di servizi – Decreto del Provveditore Regionale alle Opere Pubbliche concernente il raggiungimento dell’intesa Stato – Regioni – Autonoma impugnabilità – Sussiste – Conseguenze

2. Opere pubbliche – Localizzazione – Conferenza di servizi – Partecipazione di rappresentante non designato dall’organo comunale competente – Conseguenze

3. Opere pubbliche – Localizzazione –Art. 151 D. Lgs. 490 del 1999 - Intervento di alterazione dello stato dei luoghi oggetto di tutela paesistica – Obbligo di valutazione discrezionale tecnica dell’ autorità regionale di quella di legittimità da parte della Soprintendenza del Ministero per i Beni e le Attività Culturali territorialmente competente – Conseguenze in tema di partecipazione alla conferenza dei servizi – Partecipazione dell’organo ministeriale – Occorre

1. Il decreto del Provveditore Regionale alle Opere Pubbliche che attesta il raggiungimento dello intesa Stato – Regione a seguito di conferenza di servizi ex art. 3 del D.P.R. 393 del 1994, finalizzata alla localizzazione dell’opera di interesse statale difforme dalla disciplina dello strumento urbanistico, è di per sé idoneo ad incidere quelle posizioni di interesse afferenti alle condizioni di ambiente e naturalistiche della porzione di territorio interessata, alla cui tutela sono preposte determinate associazioni ambientalistiche. Ne consegue che tali associazioni sono legittimate tale decreto e ad instaurare il contenzioso sulla procedura di localizzazione dell’opera, senza che vi sia il bisogno di impugnare anche l’approvazione del progetto relativo all’esecuzione dell’opera stessa.

2. Per la partecipazione alla conferenza di servizi instaurata ai sensi dell’art. 3 D.P.R. 383 del 1994 per la localizzazione dell’opera pubblica di interesse statale occorre che il rappresentante dell’amministrazione coinvolta sia legittimato dall’organo competente ad esprimere la volontà dell’amministrazione medesima. In tal caso, ai sensi dell’art. 42, co. 2, lett. b) D.Lgs. 267 del 2000, è il Consiglio comunale (rientrando nei suoi compiti le deliberazioni sui piani territoriali ed urbanistici e su ogni successiva variante) l’organo competente a designare il rappresentante per la conferenza. Ne consegue che il rappresentante in conferenza che non sia stato designato dall’organo competente è inidoneo a manifestare la volontà dell’amministrazione, con la conseguenza che le determinazioni della conferenza di servizi si dovranno ritenere assunte senza il valido concorso della volontà di un (legittimo) rappresentante.

3. Ai sensi dell’art. 151 D. Lgs. 490 del 1999, ogni intervento di alterazione dello stato dei luoghi oggetto di tutela paesistica è assoggettato alla valutazione discrezionale tecnica dell’ autorità regionale (o di quella eventualmente sub-delegata) ed al successivo riesame di legittimità da parte della Soprintendenza del Ministero per i Beni e le Attività Culturali territorialmente competente. Ciò comporta che, affinché possa perfezionarsi l’assenso alla localizzazione dell’intervento in zona vincolata, debba garantirsi la presenza all’interno dalla conferenza dei servizi anche del predetto organo ministeriale.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N.4520/2005 Reg.Dec. N. 3014 Reg.Ric. ANNO 2004

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello proposto dal

Ministero per le Infrastrutture ed i Trasporti, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio per legge presso la sede della stessa in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

- Italia Nostra ONLUS, in persona del Presidente p.t., non costituitasi in giudizio;

- l’Associazione Ambientalista Marevivo, in persona del Presidente p.t., costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dagli avv.ti Paolo Stella Richter ed Stefano Civitarese Matteucci, con domicilio eletto in Roma, via Principessa Clotilde, n. 2, presso l’avv.to Nino Paolantonio;

e nei confronti

- del Comune di Pescara, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv.to Giulio Cerceo, con domicilio eletto in Roma, via Principessa Clotilde, n. 2, presso l’avv.to Nino Paolantonio;

- della S.r.l. S.I.P.E., non costituitasi in giudizio;

per l'annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo, L’Aquila, n. 970/2003 del 27.11.2003;

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’ Associazione Ambientalista Marevivo e del Comune di Pescara; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Nominato relatore per la pubblica udienza del 17 dicembre 2004 il Consigliere Polito Bruno Rosario; Uditi per le parti l’ Avvocato dello Stato Varrone e l’avv. Di Rienzo per delega dell’avv. Stella Richter e dell’avv. Cerceo; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Con separati ricorsi proposti avanti al T.A.R. per l’ Abruzzo l’Associazione Ambientalista Marevivo, la WWF Italia ONLUS, l’Associazione Italia Nostra ONLUS, impugnavano, deducendo motivi di violazione di legge ed eccesso di potere in diversi profili, gli atti di localizzazione nell’ambito del Comune di Pescara delle opere di realizzazione di un complesso demaniale da adibire a sede del Comando Provinciale dei Carabinieri, in area posta all’interno della riserva naturale di interesse provinciale denominata “Pineta Dannunziana”, destinata dal vigente p.r.g. ad area di tipo F1, verde pubblico/parco pubblico, inclusa in più ampio comprensorio, assoggettato a piano particolareggiato di iniziativa pubblica, finalizzato ad assicurare la tutela e la riqualificazione della pineta. Con successivi motivi aggiunti le Associazioni ricorrenti si gravavano avverso il bando di gara e la successiva aggiudicazione in favore della S.r.l. SIPE dei lavori di realizzazione del predetto complesso demaniale, deducendo motivi di illegittimità in via derivata e di violazione dell’art. 151, comma quarto, del d.lgs. n. 490/1999, per la mancata partecipazione dell’ Amministrazione per i Beni Culturali e Ambientali al procedimento di localizzazione dell’intervento, anche in relazione alla funzione di controllo di legittimità del nulla osta paesistico rilasciato dalla Regione Abruzzo. Con sentenza n. 970/2003 del 27.11.2003 il T.A.R. per l’ Abruzzo dichiarava irricevibile il ricorso proposto dalla WWF Italia ONLUS e, disattesa l’eccezione di inammissibilità per la mancata chiama in giudizio dell’ Arma dei Carabinieri, accoglieva i restanti gravami rilevando in particolare: - che, premessa la specialità della disciplina dettata dall’art. 3 del d.P.R. 18.04.1994, n. 383, per l’acquisizione in conferenza di servizi di tutte i pareri approvazioni, autorizzazioni, nulla osta, necessari alla realizzazione dell’opera pubblica di interesse statale, in tale sede il rappresentante del Comune di Pescara non aveva espresso in modo univoco la volontà dell’ente predetto di introdurre variante al vigente strumento urbanistico, tanto più in assenza di una rituale designazione di detto funzionario da parte dell’organo consiliare del Comune; - che la localizzazione dell’opera di pubblica utilità era avvenuta senza la preventiva presentazione alla Regione, ai sensi dell’art. 55 del d.lgs. n. 112/1998, del quadro complessivo delle opere, comprensivo di quella oggetto di contenzioso, da realizzarsi da parte dell’ Amministrazione interessata in ambito regionale. - che non risultava predisposto un apposito e preventivo studio sugli effetti territoriali ed ambientali dell’opera. Il T.A.R. assorbiva i residui motivi. Avverso detta decisione ha proposto appello il Ministero per le Infrastrutture ed i Trasporti, che ha eccepito in via preliminare l’inammissibilità dei ricorsi proposti avanti al T.A.R., perché indirizzati avverso un atto prodromico ed endoprocedimentale rispetto al successivo decreto del Provveditore alle Opere Pubbliche di approvazione definitiva del progetto, ed ha contraddetto nel merito alle conclusioni del giudice di prime cure, ulteriormente illustrando in memoria le proprie tesi difensive. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Pescara e l’Associazione Ambientalista Marevivo, che con le rispettive memorie hanno contrastato i motivi di impugnazione e chiesto il rigetto dell’appello. All’udienza del 12 aprile 2005 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1). Non va condivisa l’eccezione di inammissibilità dei ricorsi di primo grado, formulata dal Ministero instante, per l’omessa impugnazione da parte delle associazioni ambientaliste “Italia Nostra” e “Marevivo” del decreto del Provveditore Regionale alle Opere Pubbliche di definitiva approvazione del progetto per l’esecuzione nel territorio del Comune di Pescara della sede del Comando Provinciale dei Carabinieri. Osserva la Sezione che il Provveditore Regionale alle Opere Pubbliche per l’Abruzzo con decreto del 07.02.2003, a seguito della convocazione ed espletamento della conferenza di servizi prevista dall’art. 3 del d.P.R. 18.04.1994, n. 393, dava atto del raggiungimento dell’intesa Stato/Regione per la localizzazione dell’opera di interesse statale difforme dalla disciplina dello strumento urbanistico, con effetto sostitutivo di “ogni concessione, assenso, nulla osta ed autorizzazione comunque denominata” necessaria per la realizzazione dell’opera pubblica. E’ indubbio che alla predetta determinazione di natura provvedimentale - che esplica effetti abilitativi quanto alla compatibilità edilizia, urbanistica e paesaggistica dei lavori da eseguirsi all’interno della riserva naturale di interesse provinciale denominata “Pineta D’Annunziana” ed introduce effetto derogatorio al vigente strumento urbanistico che comprende l’area di intervento in zona F1, verde pubblico/parco pubblico – si collega un’ immediata offensività alle posizioni di interesse afferenti alle condizioni di ambiente e naturalistiche della porzione di territorio interessata, alla cui tutela sono legittimate le associazioni ambientaliste che hanno introdotto il presente contenzioso. Segue, pertanto, l’onere di immediata impugnazione, onde non incorrere in decadenza, dell’atto che ha valenza modificativa dell’assetto del territorio (consentendo l’edificazione di un’opera per l’ordine e la sicurezza pubblica in zona destinata a verde e parco pubblico, oltreché oggetto di specifica tutela paesistica) e che, come innanzi detto, lede in via diretta l’interesse delle Associazioni convenute alla salvaguardia dei valori ambientali e paesaggistici della zona. Tale conclusione e, del resto conforme al concorde indirizzo della giurisprudenza amministrativa, che impone l’immediata impugnazione delle prescrizioni di piano che individuano specifiche destinazioni di zona o localizzazioni di interventi di pubblica utilità, che per gli effetti immediatamente conformativi dell’ “jus aedificandi”, rivestono potenzialità lesiva fin dal momento di perfezionamento dei relativi procedimenti di adozione ed approvazione. Il decreto del Provveditore Regionale alle Opere Pubbliche di definitiva approvazione del progetto per l’esecuzione dei lavori di costruzione della sede del Comando Provinciale dei Carabinieri - che ai sensi dell’art. 16, primo comma, della legge n. 109/1994 presuppone la compatibilità ambientale ed urbanistica dei lavori – costituisce conferma dell’attualità dell’interesse ad insorgere contro l’esito della conferenza di servizi che ha inciso sulle modalità e limiti di utilizzazione della porzione di territorio interessata dai lavori. Detto decreto individua gli aspetti tecnico/costruttivi dell’intervento, anche ai fini della determinazione in dettaglio degli oneri di spesa, ma resta del tutto distinto sul piano procedimentale dalla precedente fase di acquisizione in conferenza di servizi di ogni necessario atto autorizzatorio e assenso all’esecuzione dei lavori che, quanto alla conformità alle norme che regolano l’ azione amministrativa ed al corretto esercizio del potere, possono formare oggetto di autonoma tutela in sede giurisdizionale da parte dei soggetti le cui posizioni di interesse vengono ad essere lese dall’esito della deferenza di servizi.

2). Nel merito la sentenza del T.A.R. appellata, che ha accertato la non valida partecipazione del Comune di Pescara alla conferenza di servizi convocata ai sensi dell’art. 3 del d.P.R. n. 383/1994 per la localizzazione dell’opera pubblica di interesse statale risultata non conforme alle norme dei primi urbanistici ed edilizi, merita conferma, anche se con integrazione ella motivazione. Stabilisce al primo comma il menzionato art. 3 che alla conferenza di servizi partecipano altresì, “previa deliberazione degli organi rappresentativi, il comune o i comuni interessati”. Detta disposizione - anche ad eccedere alla tesi dell’istante Ministero sull’ integrazione della regolamentazione dettata dall’ art. 3, per lo svolgimento della conferenza di servizi nella materia “de qua”, con le disposizioni dettate in via generale dagli artt. 14 e segg. della legge 07.08.1990, n. 241, per tutti i casi di contestuale valutazioni in conferenza degli interessi pubblici di contenuto diverso coinvolti dal procedimento amministrativo - non risulta derogata dalla normativa da ultimo richiamata. L’art. 14 ter, comma sesto, della legge n. 241/1990 conferma, infatti che l’ amministrazione convocata partecipa alla conferenza di servizi con proprio rappresentante “legittimato dall’organo competente” ad esprimere la volontà dell’amministrazione medesima. Nel caso in esame il rappresentante del Comune di Pescara ha partecipato alla conferenza di servizi in virtù di delega conferita del Sindaco con atto n. 62 del 09.01.2003. Tuttavia - stante la valenza della conferenza di servizi convocata ai sensi dell’art. 3 del d.P.R. n. 383/1994 a modificare lo strumento urbanistico generale quanto alla localizzazione dell’opera pubblica di interesse statale – la designazione del rappresentante del Comune di Pescara doveva avvenire su deliberazione del Consiglio Comunale, al quale l’art. 42, comma secondo, lett. b), del d.lgs. 18.08.2002, n. 267/2000, riserva la competenza a deliberare sui piani territoriali ed urbanistici e su ogni successiva variante. Le determinazioni della conferenza di servizi di cui all’adunanza del 21.01.2003 – alle quali è fatto richiamo nel provvedimento del Provveditore Regionale alle Opere Pubbliche per l’ Abruzzo che ha dichiarato raggiunta l’intesa Stato/Regione quanto all’accertamento di conformità dell’opera di interesse statale – sono state quindi assunte senza il valido concorso della volontà di un rappresentante del Comune di Pescara a ciò abilitato. Né può considerasi acquisito, in base al disposto di cui all’art. 14 ter, comma settimo, della legge n. 241/1990, l’assenso del Comune di Pescara per non aver quest’ultimo notificato all’ Amministrazione procedente il proprio dissenso entro trenta giorni dalla cognizione dell’ atto conclusivo del procedimento, ovvero proposto impugnativa avverso la stesso. Tale disposizione trova, invero, applicazione nei casi in cui “il rappresentante non abbia espresso definitivamente la volontà dell’ amministrazione rappresentata” e presuppone, quindi, che ci sia stata una valida partecipazione dell’ente alla conferenza di servizi tramite un soggetto validamente designato dall’organo competente, evenienza che, per le ragioni innanzi esposte, non si è verificata nella fattispecie di cui è controversia.

3). Il T.A.R. per l’ Abruzzo ha, inoltre, esattamente individuato un ulteriore vizio di legittimità da cui è affetto il procedimento di localizzazione dell’ opera di interesse statale difforme dallo strumento urbanistico, in relazione alla mancata osservanza degli adempimenti previsti dall’art. 55 del d.lgs. 31.03.1998, n. 112. Stabilisce la richiamata disposizione che “le procedure di localizzazione delle opere pubbliche di interesse di amministrazioni diverse dalle regioni e dagli enti locali sono attivate previa presentazione alla regione, ogni anno, da parte dell’ amministrazione interessata di un quadro complessivo degli intereventi compresi nella propria programmazione triennale, da realizzarsi nel territorio regionale”. Ove all’ approvazione dei relativi progetti segua la variazione degli strumenti urbanistici vigenti “l’amministrazione procedente è tenuta a predisporre, insieme al progetto, uno specifico studio sugli effetti urbanistico-territoriali e ambientali dell’opera o dell’intervento e sulle misure necessarie per il suo inserimento nel territorio comunale”. Dette incombenze, con segnato riferimento all’opera di cui si discute, non risultano essere stati assolti, né sul piano formale (presentazione annuale del programma triennale degli interventi) e, cosa più grave, né sul piano sostanziale (studio sugli effetti urbanistici ed ambientali), ove si consideri che l’intervento è localizzato in zona di p.r.g. di tipo F1, verde pubblico/parco pubblico, inclusa all’interno della riserva naturale di interesse regionale denominata “Pineta D’Annunziana”, con destinazione in base al piano di assetto della riserva in zona C, attrezzature per il verde, ed interessata da vincoli specifici di tutela paesistica per effetto dei dd.mm. 13 e 31 maggio 1965. L’attività di studio sulla incidenza urbanistico/territoriale e ambientale dell’opera e sulla contestuale previsione di ogni misura di compatibilizzazione ed inserimento nell’assetto del territorio si configura necessariamente prodromica al momento deliberativo in seno alla conferenza di servizi cui, secondo il modulo procedimentale disciplinato dall’art. 3 del d.P.R. n. 383/1994, segue in via diretta l’effetto di variante al vigente strumento urbanistico.

4). l’Associazione Ambientalista Marevivo ripropone in memoria ulteriori vizi del procedimento di localizzazione della sede provinciale dell’ Arma C.C. ai sensi dell’ art. 3 del d.P.R. n. 383/1994 – dichiarati assorbiti dal giudice di prime cure – afferenti alla mancata partecipazione alla conferenza di servizi del Ministero per i Beni e le Attività Culturali ed all’assoluta carenza di motivazione dell’autorizzazione paesistica rilasciata dalla Regione Abruzzo. I motivi di legittimità dedotti sono entrambi fondati. Quanto al primo di essi è noto che, ai sensi dell’art. 151 del d.lgs. 29.10.1999, n. 490, ogni intervento di alterazione dello stato dei luoghi oggetto di tutela paesistica (circostanza che ricorre nel caso di specie) è assoggettato alla valutazione discrezionale tecnica dell’ autorità regionale (o di quella eventualmente sub-delegata) ed al successivo riesame di legittimità da parte della Soprintendenza del Ministero per i Beni e le Attività Culturali territorialmente competente. Ciò comporta che, affinché possa perfezionarsi l’assenso alla localizzazione dell’intervento in zona vincolata, debba garantirsi la presenza all’interno dalla conferenza dei servizi anche dell’organo ministeriale, che nel caso di specie non ha invece partecipato ai lavori. Quanto al secondo profilo di doglianza l’autorizzazione paesistica rilascia dalla Regione Abruzzo si limita ad una stretta ricognizione della disciplina di tutela della zona di insediamento della Caserma C.C. ed al richiamo all’art. 9 della L.R. n. 96/2002 che, all’interno della riserva naturale consente, in via derogatoria, la realizzazione di “opere per l’ordine e la sicurezza pubblica”. La circostanza che la tipologia di intervento risulti ammessa in astratto nell’ ambito della zona vincolata non esime, tuttavia, l’organo preposto alla tutela dall’ obbligo di esternare, in sede di autorizzazione dell’intervento modificativo, l’ “iter” logico e valutativo, osservato ai fini della comparazione del progetto, nelle sue dimensioni ed impatto, con i valori naturalistici e di ambiente di cui la zona è espressione, così che possa essere portato ad attuazione in armonia e senza radicale ablazione dei valori medesimi. Per le considerazioni che precedono l’appello va respinto. Le spese del giudizio possono essere compensate fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge l’appello in epigrafe. Spese compensate. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale - Sez. VI - nella Camera di Consiglio del 12 aprile 2005, con l'intervento dei Signori: Giorgio Giovannini Presidente Sabino Luce Consigliere Luigi Maruotti Consigliere Carmine Volpe Consigliere Polito Bruno Rosario Consigliere rel. ed estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA il..05/09/2005 (Art. 55, L.27/4/1982, n.186)