REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 11014 del 2004, proposto dai

signori PARENTE Leopoldo e PARENTE Danilo, rappresentati e difesi dall’avv. Enrico Angelone, con il quale sono elettivamente domiciliatati in Roma, Piazza Barberini n. 12 presso lo studio dell’avv. Claudia De Curtis.

CONTRO

COMUNE DI CEPPALONI, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Andrea Abbamonte, elettivamente domiciliato in Roma, via degli Avignonesi, n. 5, presso lo studio del medesimo.

E NEI CONFRONTI DI

MIGNONE Maria, rappresentata e difesa dall’avv. Enrico Soprano, elettivamente domiciliato in Roma, via degli Avignonesi, n. 5, presso lo studio del medesimo.

per l’annullamento della sentenza del TAR Campania (Sezione VI) 19 luglio 2004, n. 10555.

Visto il ricorso con i relativi allegati. Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ceppaloni e di Mignone Maria. Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese. Visti gli atti tutti della causa; Relatore alla pubblica udienza del 22 marzo 2005, il Consigliere Costantino Salvatore. Uditi l’avv. Angelone per gli appellanti, l’avv. Soprano per Mignone e l’avv. Abbamonte per il Comune di Ceppaloni. Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

I signori Leopoldo Parente e Danilo Parente, con ricorso al TAR Campania, sede di Napoli, impugnavano: a) l’autorizzazione n. 8 del 5 maggio 2004 rilasciata a titolo gratuito dal Dirigente del S.U.E. del Comune di Ceppaloni alla signora Maria Mignone, per la realizzazione di un'autorimessa interrata, al servizio di un fabbricato per civile abitazione in piazza dei Martiri della frazione S. Giovanni del Comune di Ceppaloni; b) la delibera del Consiglio Comunale di Ceppaloni, n.11 del 9 aprile 2004, avente ad oggetto la presa d'atto dei pareri tecnico-legali in merito alla richiesta di autorizzazione a costruire l'autorimessa interrata di cui al provvedimento indicato al punto che precede; c) ogni atto connesso, consequenziale o preordinato ai precedenti. I ricorrenti, residenti nella Frazione S. Giovanni di Ceppaloni in via adiacente a Piazza dei Martiri, esponevano che l’area per cui è causa era destinata dal Piano di Recupero del Comune di Ceppaloni, approvato nel lontano 1988, a “verde pubblico”, vincolo decaduto, per avvenuto decorso del quinquennio in assenza dell’approvazione di strumenti attuativi, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, con la conseguenza che l’area in questione era da considerarsi nel regime giuridico previsto per le cd. “Zone bianche”. Aggiungevano che, in tale situazione la signora Maria Mignone presentava domanda di autorizzazione edilizia gratuita, ai sensi dell’art. 6, comma 2, della legge regionale 28 novembre 2001, n. 19, per la costruzione nell’area indicata di un’autorimessa pertinenziale al proprio fabbricato da realizzare, tuttavia, presso un immobile ubicato su un lotto diverso da quello di insistenza del fabbricato medesimo. Le censure rivolte contro i provvedimenti impugnati concernevano l’atipicità del provvedimento, posto che a seguito dell’entrata in vigore del D.P.R. n. 380 del 2001, contenente il T.U. sull’edilizia, gli unici titoli edilizi sono il “permesso di costruire” e la “denuncia di inizio attività”, la necessità che l’intervento, stante la natura di “nuova costruzione” venisse sottoposto a permesso di costruire, con conseguente obbligo di pagare il contributo di costruzione, l’impossibilità di rilasciare il titolo edilizio attesa la natura di “zona bianca”, sprovvista di qualsiasi strumentazione urbanistica generale, dell’area su cui insiste la costruzione e, quindi, soggetta ai rigorosi limiti previsti dall’art. 9 del testo unico avanti citato, l’impossibilità, stante l’assenza di qualsiasi pianificazione urbanistica generale, di consentire la realizzazione di fabbricati “in deroga agli strumenti urbanistici”, non essendo possibile derogare, per principio di logica prima ancora che di diritto, ad una prescrizione inesistente. Al ricorso resistevano sia il Comune di Ceppaloni sia la controinteressata signora Mignone, che ne contestavano la fondatezza. Il ricorso era respinto dal TAR Campania con la sentenza specificata in epigrafe, resa in forma semplificata, contro la quale gli originari ricorrenti hanno proposto il presente appello, chiedendone l’integrale riforma. Il Comune di Ceppaloni e la signora Mignone si sono costituiti anche in questo grado del giudizio. Tutte le parti hanno ulteriormente illustrato le proprie tesi difensive con apposite memorie. L’appello è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 22 marzo 2005.

DIRITTO

1. La prima questione concerne la violazione del principio di “tipicità” degli atti amministrativi, atteso che l’autorizzazione gratuita, prevista dall’art. 6, comma 2 della legge regionale 28 novembre 2001, n. 19, sarebbe stata espunta dall’ordinamento positivo per effetto dell’entrata in vigore del T.U. dell’edilizia approvato con D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, che, com’è noto, ha previsto due soli titoli edilizi: la denunzia inizio attività (D.I.A) e il permesso di costruire. Il motivo è stato respinto dal TAR sul rilievo che, a fronte della chiara disposizione regionale, la forma del provvedimento autorizzativo era vincolata, posto che la realizzazione del parcheggio, per il quale era stata presentata la domanda, era prevista in “area libera” Ad avviso del primo giudice, la normativa applicabile nella specie è quella regionale e, quindi, correttamente l’amministrazione comunale ha conferito al provvedimento abilitativo la forma indicata dalla menzionata legge regionale. Gli appellanti censurano questa conclusione ed insistono nella loro tesi, osservando che, per effetto dell’art. 10 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, la citata disposizione della legge regionale deve considerarsi abrogata. Il Collegio osserva che, senza entrare nel merito dell’avvenuta abrogazione o meno della disposizione regionale, si tratta di questione meramente nominalistica che non incide sulla disciplina sostanziale dell’intervento, come emerge dallo stesso testo unico dell’edilizia, il quale, all’art. 137, al comma 1, indica, tra le norme che restano in vigore, la legge 24 marzo 1989, n. 122, e, al comma 3, modifica il comma 2 dell’art. 9 di quest’ultima legge, nel senso che l’esecuzione delle opere e degli interventi di cui al comma 1 è soggetta a denuncia di inizio di attività. Ove poi si consideri che lo stesso legislatore regionale, con l’art. 49 della legge 22 dicembre 2004, n. 16, ha sostituito il comma 2 della legge regionale n. 19 del 2001, nel senso la realizzazione dei medesimi interventi è soggetta, non più ad autorizzazione gratuita, ma a permesso di costruire non oneroso, resta confermata l’assoluta irrilevanza della forma prescelta, in vigenza del vecchio testo, stante la diversità meramente nominalistica dei due titoli edilizi.

2. La seconda censura che viene rivolta alla sentenza appellata concerne la possibilità che il parcheggio venga realizzato su lotto diverso da quello dell’immobile cui è destinata l’autorimessa. Secondo gli appellanti, tale previsione contenuta nel richiamato comma secondo dell’art. 6 della legge regionale citata, sarebbe venuta meno per effetto dell’abrogazione di tale disposizione, con conseguente applicazione dell’art. 9 del DPR n. 380 del 2001, che non permette nuove costruzioni e, quindi, la realizzazione del parcheggio, fino a quando la Regione non avrà provveduto a disciplinare nuovamente la materia. Anche questa doglianza deve essere disattesa, perché la possibilità di realizzazione dell’autorimessa trova comunque la sua fonte nell’art. 9, comma 1 della legge 24 marzo 1989, n. 122, espressamente mantenuta in vigore dall’art. 137, comma 1 del testo unico sull’edilizia.

3. Il terzo profilo del primo motivo d’appello ed il terzo motivo d’appello possono essere esaminati congiuntamente, perché si riferiscono entrambi all’applicabilità, nel caso di specie, della disciplina sostanziale delle cd. “zone bianche”. Il giudice di primo grado ha escluso che il caso controverso ricadesse nella disciplina prevista dall’art. 9 del testo unico dell’edilizia, sul rilievo che il citato art. 6, comma 2 della legge Regionale n. 19 del 2001 - che regola direttamente la fattispecie - prevede la realizzazione di parcheggi in aree libere .. anche in deroga agli strumenti urbanistici vigenti. Ulteriore conferma della correttezza di tale conclusione sarebbe ricavabile, ad avviso del TAR, dall'art.137 dello stesso DPR n. 380 del 2001, che indica “fra le disposizioni in materia di edilizia che restano in vigore”, anche la legge 24 marzo 1989 n. 122 (cd. "Legge Tognoli). L'art. 9, comma 1, di tale ultima legge, prevedendo che i proprietari di immobili possono realizzare nel sottosuolo degli stessi ovvero nei locali siti al piano terreno dei fabbricati, parcheggi da destinare a pertinenza delle singole unità immobiliari, anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi vigenti”, dimostrerebbe, al di là di ogni ragionevole dubbio, che la norma di cui all'art. 9 DPR n. 380 del 2001 non è applicabile alla tipologia edilizia dei “parcheggi destinati a pertinenza delle singole unità immobiliari”. Sotto un primo profilo, la statuizione sarebbe erronea, perché, una volta venuta meno per abrogazione della previsione di realizzare, in deroga agli strumenti generali, parcheggi in aree libere su lotti diversi da quello di insistenza dell’immobile principale (contenuta nel richiamato comma secondo dell’art. 6 della legge regionale citata), la fattispecie ricadrebbe interamente nella disciplina di cui all’art. 9 del DPR n. 380 del 2001, che non permette nuove costruzioni e, quindi, la realizzazione del parcheggio In tale quadro, sarebbe inconferente il richiamo all’art. 9, comma 1, della legge 24 marzo 1989, n. 122 (cd. “legge Tognoli”), posto che questa disposizione si riferirebbe, proprio come il primo comma (ancora vigente) dell’art. 6 della legge regionale n. 19 del 2001, solo alle ipotesi in cui il parcheggio debba essere realizzato nel medesimo lotto di insistenza del fabbricato principale, richiedendo in tali casi la denuncia di inizio attività. La legge Tognoli, difatti, avrebbe previsto la possibilità di realizzare parcheggi in deroga agli strumenti urbanistici, soltanto nelle ipotesi in cui il parcheggio sia pertinenziale anche dal punto di vista “strutturale”, vale a dire sia asservito non solo “funzionalmente” ad un immobile principale, ma sia anche realizzato nel “sottosuolo” ovvero nel “pian terreno” di edificio che insiste sullo stesso lotto del fabbricato, circostanza questa che non ricorre nella specie. L’assunto non può essere condiviso. Gli appellanti non considerano che l’art. 17, comma 90 della legge 15 maggio 1997, n. 127, ha modifico l'art. 9 della legge 24 marzo 1989, n. 122, inserendo al comma 1, dopo il primo periodo, il seguente: "Tali parcheggi possono essere realizzati, ad uso esclusivo dei residenti, anche nel sottosuolo di aree pertinenziali esterne al fabbricato, purchè non in contrasto con i piani urbani del traffico, tenuto conto dell'uso della superficie sovrastante e compatibilmente con la tutela dei corpi idrici". Ne deriva che, diversamente da quanto sostenuto dagli appellanti, proprio il comma 1 dell’art. 9 della legge n. 122 del 1989 – tuttora vigente, come correttamente rilevato dal TAR, per esplicita previsione dell’art. 137, comma 1 del Testo Unico sull’edilizia – consente la realizzazione di parcheggi anche al di fuori dell’area di sedime su cui insiste il fabbricato al quale devono essere legati da un vincolo di pertinenzialità. Vincolo che, nel caso di specie, risulta espressamente previsto sia dal comma 5 dell’art. 6 della legge regionale 28 novembre 2001, n. 19 sia dall’autorizzazione rilasciata alla controinteressata al punto m) delle condizioni generali e che, ovviamente, l’amministrazione è tenuta a perfezionare mediante apposita stipula e relativa trascrizione. Ed è appena il caso di precisare che, ai fini della legittimità della procedura di realizzazione di un parcheggio pertinenziale e del rispetto dell'art. 9 della legge n. 122 del 1989, non è indispensabile che il vincolo pertinenziale debba preesistere, richiedendosi solo che detto vincolo venga previsto e, poi, effettivamente costituito e trascritto nelle forme prescritte (C.d S., Sez. V, 26 maggio 2003, n. 2852). A conclusioni negative deve pervenirsi anche con riguardo al secondo motivo d’appello, con il quale si deduce che la possibilità della deroga opera solo in presenza di strumenti urbanistici generali effettivamente vigenti, ma non nelle ipotesi in cui, come quella in esame, gli strumenti urbanistici siano assenti e non siano mai stati approvati. E’ facile replicare a questo proposito che il Comune di Ceppaloni non è sprovvisto di strumenti urbanistici generali, in quanto, come dedotto dalle parti resistenti ha adottato un PRG, attualmente all’esame per i rilievi della Regione, e, prima di questo, era dotato di un Programma di Fabbricazione, pacificamente assimilabile al Piano regolatore ed è dotato di un Piano di recupero. In tale contesto, non sembra possano sussistere dubbi sull’applicabilità al caso in esame, della deroga tanto più se si tiene conto che l’intervento consiste nella realizzazione di un’autorimessa totalmente interrata e riguarda, quindi, la realizzazione di opere che, come i parcheggi, costituiscono standards urbanistici obbligatori a servizio degli immobili residenziali preesistenti e risultano vincolati a pertinenza dell'immobile abitativo.

4. Un’ultima precisazione occorre fare relativamente all’incidenza della procedura avviata dalla Soprintendenza di Caserta con nota 7 ottobre 2004, n. 21482, per l’apposizione del vincolo indiretto a tutela del “Palazzo Foglia”, riconosciuto di notevole interesse storico, artistico e architettonico con D.M. 19 gennaio 1987. Si può convenire con gli appellanti che, a norma dell’art. 45 del D. Lgs 22 gennaio 2004, n. 42, è vietata qualsiasi trasformazione dello stato dei luoghi nelle more dell’adozione del decreto definitivo di vincolo dalla data di comunicazione dell’avvio del procedimento, ma è vero, altresì, che tale nota di avvio è successiva all’autorizzazione n. 8 del 5 maggio 2004, rilasciata dal comune e contestata dagli appellanti. A conferma che tale procedura non incide sulla realizzazione del parcheggio, si può osservare che, nella stessa nota della soprintendenza, al punto 4 delle prescrizioni, si consente il completamento degli interventi in corso, se rispettosi delle precedenti prescrizioni, con l’unico di vieto di incrementare gli attuali volumi, e che la stessa Soprintendenza, con successiva nota del 12 gennaio 2005, ha precisato che nell’ambito della tutela indiretta in corso di imposizione sulla particella n. 105 del foglio 18, è espressamente previsto il mantenimento del progetto in questione. Anche dal punto di visto di tale particolare tutela del bene storico artistico costituito dal “Palazzo Foglia”, il progettato ed eseguito intervento risulta corretto. In conclusione, l’appello deve essere respinto. Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sez. IV), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe specificato, lo respinge. Spese del grado compensate. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 22 marzo 2005 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sez. IV), riunito in camera di consiglio con l'intervento dei signori:

Paolo Salvatore - Presidente Costantino Salvatore - Consigliere est. Filippo Patroni Griffi - Consigliere Pierluigi Lodi - Consigliere Dedi Rulli - Consigliere