CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE V - Ordinanza 22 marzo 2005 n. 1419 Pres. Carboni, est. Metro

1. Elezioni – Giudizio elettorale – Autenticazione sottoscrizioni elettorali – Contestazione – Modalità.

2. Elezioni – Giudizio elettorale – Potere di revoca dell’ammissione alle liste – Insussistenza - Conseguenze.

3. Elezioni – Giudizio elettorale – Revoca dell’ammissione alle liste – Obbligo di instairare il contraddittorio tra le parti – Sussiste.

1. Per contestare l’autenticazione delle sottoscrizioni elettorali occorre accertare la falsità nei modi previsti dalla legge.

2. La legislazione in materia elettorale non prevede un potere specifico di revoca dell’ammissione alle liste, pertanto l’esclusione dalle liste elettorali costituisce esercizio di poteri di annullamento ed occorre la comunicazione di avvio del procedimento.

3. In ordine alla revoca delle ammissioni alle liste, a prescindere dall’applicazione dell’articolo 7 L. 241/90, è comunque indispensabile instaurare un contraddittorio con la parte incisa dal provvedimento di revoca.

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GUGLIELMO SAPORITO

Giustizia cautelare elettorale 1 – I principi - 2 – Le elezioni come gli appalti -3 – L’impugnativa immediata - 4 – Conseguenze dell’annullamento - 5 – I poteri di riesame - 6 – Casisica: esclusione di liste di candidati - 7 - Rapporti tra ammissione della lista ed operazioni successive - 8 - L’individuazione del danno grave - 9 - Il problema della rinuncia   1 – I principi - L’individuazione del danno grave e della comparazione tra interessi sono applicati anche alle ipotesi di competizioni elettorali, dove candidati, partiti ed elettori si contrappongono per ottenere la corretta gestione del periodo di mandato elettorale. La fase cautelare, comunque venga decisa (ammettendo una lista, annullando le elezioni o meno) incide sul risultato collettivo e quindi coinvolge interessi di ben piu’ ampia portata rispetto a quelli dei soggetti presenti nella lite. Non e’ quindi un caso che, proprio in materia elettorale, ci si e’ posti il problema dell’opportunita’ di un pubblico ministero (come nelle liti elettorali innanzi l’AGO) e della possibilta’ di rinuncia, anche in appello (rinuncia di recente limitata nel TU sull’ambiente, art. 146 D.Lgs 42/2004).   2 – Le elezioni come gli appalti - La tutela urgente elettorale puo’ esser chiesta in due fasi: quando inizia la procedura (e’ questo il caso dell’ammissione od esclusione delle liste), oppure quando si concludono le operazioni elettorali (e si contestano ad esempio i voti assistititi o i conteggi). Nel primo caso, la volonta’ elettorale non si e’ ancora formata, si e’ in piena competizione e non dovrebbero aver peso elementi quali la completezza e pluralita’ dello scenario politico: cio’ e’ dimostrato dalla circostanza che, a volte, sono escluse anche liste della maggioranza politica. Nemmeno dovrebbe essere valutabile la natura spesso solo formale delle violazioni che causano l’esclusione delle liste, trattandosi di procedure da tempo collaudate ed in cui le garanzie di forma sono poste a tutela della delicatezza del procedimento. Infine, sempre in caso di impugnative antecedenti la consultazione, non vi e’ alcun favor per la partecipazione (agli antipodi, quindi, del contenzioso sulle gare di appalto), perche’ la rigidita’ procedurale prevale sul risultato finale. Nella seconda tipologia di liti amministrative elettorali in fase cautelare, dopo la consultazione e con la volonta’ degli elettori gia’ manifestata, per lo piu’ si discute di labili equilibri, di manciate di voti che farebbero spostare la maggioranza. In tal caso entra in gioco il rispetto per la volonta’ elettorale gia’ manifestatasi e la necessita’ di assicurare all’amministrazione una guida per il periodo del mandato (Cons. Stato, ord. 697/2002, citata di seguito). La rassegna che segue riguarda soprattutto le ipotesi cautelari di contestazione delle liste elettorali.   3 – L’impugnativa immediata - Una necessaria premessa riguarda i tempi dell’impugnativa: a rigor di legge, sarebbe possibile contestare la mancata ammissione di una lista anche al termine delle operazioni elettorali. In realta’ cio’ non avviene, perche’ la lite sulle liste, dopo le votazioni, sarebbe inutile. E’ per questo motivo che la giurisprudenza ammette la possibilita’ di impugnare l’esclusione di una lista fin dal momento in cui si pronuncia la commissione elettorale (Cons. Stato, Sez. V, 3 aprile 1990, n. 322; Id., 18 giugno 2001 n.3212; Id., 18 marzo 2002, n. 1565 e TAR Napoli sez. II, 12698/2003). Questo orientamento e’ espressione della volonta’ di adeguatamente tutelare l’interesse al corretto svolgimento della consultazione elettorale, perche’ se si ammette l’impugnabilita’ immediata dell’esclusione, si da per scontata la tutelabilita’ in sede cautelare della stessa posizione. In altri termini, se non fosse possibile una tutela cautelare, non vi sarebbe motivo di anticipare al primo atto del procedimento (la presentazione delle liste) la litigiosita’. Un fenomeno analogo e’ presente negli appalti pubblici, in cui si ammette il ricorso fin dalle prime battute concorsuali, per poter contare sulla tutela cautelare al fine di ottenere il bene della vita.   4 – Conseguenze dell’annullamento - Un ulteriore argomento da tenere presente e’ che, dopo un annullamento delle operazioni elettorali, vanno ammesse alla nuova consultazione sia le liste in precedenza illegittimamente ammesse, sia eventuali nuove e diverse liste. Anche il corpo elettorale sarà quello aggiornato, per non alterare i principi di democrazia. Infatti, escludendo dalla rinnovazione liste rappresentative di quote di elettorato, si determinerebbe un distacco tra corpo elettorale e organi rappresentativi ed il condizionamento dello stesso elettorato attivo, che non si concreta solo nella possibilita' di esprimere un voto, ma postula soprattutto la facolta' di scelta fra candidati e liste (Cons. Stato sez. V, 19 maggio 1998, n. 636; Id., 18 giugno 2001 n. 3212). Questo argomento e’ importante in quanto nega al rincorrente che ottenga una sentenza favorevole la possibilita’ di integrale realizzazione dello status quo ante. E ne esce altresi’ rafforzata la dimensione di interesse pubblico della sentenza, in questa specifica materia.   5 – I poteri di riesame - Infine, si ricorda che il potere cautelare dei magistrati va coordinato alla facolta’ di riesame concessa, in tempi brevissimi, alla stessa commissione elettorale che decide sull’ammissione di liste. Per un caso in cui si e’ sollecitata la commissione elettorale alla revisione del suo operato, si veda la sospensiva TAR Parma 8 aprile 1997 n. 145: in quel caso una lista esclusa per asserita assenza di attestazioni di autenticazione ha ottenuto di poter ritornare in Commissione elettorale per ottenere una revisione del suo operato. La motivazione è stata: “considerato che l’esposto esaminato dalla sottocommissione elettorale e’ stato presentato entro il 26° girono precedente quello delle elezioni (26.4.1997) e cioe’ il 31.3.1997, cosi’ rispettando il termine previsto dall’art. 33 u.co. del TU 570/19690 e succ. modif. per il riesame delle deliberazioni della Commissione elettorale (e, quindi, implicitamente per la presentazione degli esposti); ritenuto che la possibilita’ di riesame prevista dalle norme di cui sopra sembra possa ritenersi applicabile anche alle elezioni dei comuni con meno di 15.0’00 abitanti; vista la sentenza del Consiglio di Stato Sez. V, 5.9.1987 n. 531 che in un caso analogo ha ritenuto, in conformita’ ad altre pronunce, la possibilita’ di regolarizzazione della autentica delle firme di presentazione delle liste, nei termini di cui sopra; vista infine la sentenza del Consiglio di Stato sez. V, 3.4.1990 n. 322, Accoglie l’istanza di sospensione del provvedimento impugnato disponendo che la sottocommissione elettorale circondariale di Castelnuovo Monti si riunisca nuovamente alla presenza degli esponenti entro quattro gironi da oggi per esaminare la regolarita’ della documentazione originale e la sua conformita’ alla copia presentata dagli esponenti in allegato all’esposto gia’ esaminato, e per deliberare, in caso di verifica positiva, e qualora nulla d’altro osti, l’ammissione della lista di cui trattasi alle elezioni”. In effetti, sollecitare il riesame da parte della Commissione elettorale applica la tecnica del remand, che non sovrappone il giudice all’amministrazione e consente di rettificare l’operato di dell’amministrazione senza impadronirsi dei suoi poteri.   6 – Casisica: esclusione di liste di candidati - Il TAR Brescia, con sentenza 899/1999 ha respinto il ricorso avverso un provvedimento di una commissione elettorale circondariale che non aveva ammesso una lista per dubbi sulla autentica delle firme (autentiche inferiori a quello previsto dall’art.3, secondo comma della l. 30.4.1999 n.120). Con ordinanza n. 358 del 28.5.1999, il Tribunale aveva respinto l’istanza di ammissione con riserva della lista alle consultazioni elettorali. Il TAR Veneto, con sentenza 951 del 2000 ha accolto il ricorso avverso un’esclusione di una lista per carente corrispondenza fra le generalità risultanti nella dichiarazione di accettazione della candidatura e quelle del certificato di iscrizione nelle liste elettorali. La domanda cautelare era stata accolta, con ordinanza della Sezione 2^ n. 652 del 3.6.99. Il TRGA di TRENTO con sentenza 219/2000, ha accolto il ricorso avverso una ricusazione di lista per le elezioni comunali del 14 maggio 2000 per mancanza sulle schede della data di autentica della firma e di accettazione delle candidature. Con ordinanza n. 83 in data 28 aprile 2000 era stata accolta l’istanza cautelare contenuta nel ricorso, con conseguente ammissione della lista a partecipare alle elezioni, consultazioni che sono state spostate al 4 giugno 2000 con provvedimento 2 maggio 2000 del Presidente della Regione Autonoma Trentino-Alto Adige. Il TAR Lazio, sez. II bis, ha esaminato il caso di una lista con firme apposte su fogli mobili, uniti a mezzo di spillatura; il 25 maggio 2004, con decreto presidenziale n. 2815/2004, veniva accolta l’istanza di misure cautelari provvisorie; nella camera di consiglio del 3 giugno 2004 è stata respinta l’istanza incidentale di sospensione del provvedimento impugnato. Nel merito, il ricorso e’ poi stato respinto con sentenza 12362 del 2004. In tema di ricusazione di lista per violazione del termine di presentazione (fattispecie di elezioni europee) e di rigetto della richiesta di tutela cautelare, si segnala anche l’ ordinanza sospensiva 18 maggio 2004 n. 2719 del TAR Lazio. L’esclusione di una lista dalla competizione regionale per insufficiente numero presentatori non e’ stata sospesa dal Consiglio di Stato (ordinanza 1879 del 14 aprile 2000 ) non essendo sufficiente la mera prospettazione di illeciti penali a fondare il fumus boni iuris; l’ordinanza di primo grado, anch’essa sfavorevole alla lista esclusa, e’ del TAR Lazio n. 2838 del 6 aprile 2000. Ammette in via cautelare le liste escluse alla competizione elettorale TAR Palermo n. 1348 del 31 ottobre 1996 (per elezioni regionali siciliane). In tema di contrassegni elettorali facilmente confondibili e di rigetto della richiesta tutela cautelare , Cons. Stato, V, Ordinanza sospensiva 1 giugno 2004, n. 2571; TAR Torino, Ordinanza sospensiva 27 maggio 2004, n. 679; T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE II Ordinanza sospensiva 26 maggio 2004, n. 2827 In tema di presentazione di liste con raccolta di firme e di esonero per partiti e gruppi politici, il Consiglio di Stato sez. VI, con Ordinanza sospensiva 4 giugno 2004, n. 2579 e T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE I Ordinanza sospensiva 26 maggio 2004, n. 2881 hanno respinto l’istanza cautelare, vedi di un elettore che si opponeva alla partecipazione della lista alla competizione elettorale.   7 - Rapporti tra ammissione della lista ed operazioni successive - si è detto innanzi nel parallelo tra l’impugnazione di gare di appalto e liti elettorali: proseguendo sul tema: si richiama l’attenzione sulla necessita’ che, all’indomani dell’impugnativa di una esclusione di lista, vi sia anche la contestazione sull’esito della tornata elettorale (atto consequenziale), così come in tema di appalti si deve impuganre anche l’assegnazione definitiva. La II Sezione del TAR di Napoli, con sentenza 12698/2003 ha deciso il caso di una lista presentata per la tornata elettorale comunale originariamente indetta per i giorni 25/26 maggio 2003 e successivamente differita ai giorni 8/9 giugno 2003. Tale lista aveva partecipato alla competizione elettorale per effetto di ordinanza cautelare del Consiglio di Stato (in primo grado l’esito cautelare era stato sfavorevole agli esclusi). Lo stesso TAR Campania aveva poi, con sentenza n. 5497/2003, respinto il ricorso nel merito. Adito da controinteressati per ottenere l’annullamento dei risultati elettorali, il TAR ha osservato che la riammissione della lista per effetto di un provvedimento giurisdizionale cautelare non puo’ intendersi viziata e comunque i controinteressati, per poter validamente contestare il risultato delle elezioni, avrebbero dovuto impugnare il decreto prefettizio di differimento delle elezioni adottato a seguito dell’ammissione con riserva della lista. Questa tesi e’ stata confermata in appello dal Consiglio di Stato (decisione Sez. V, 182/2005). Di rilievo, nel caso esaminato, e’ anche il meccanismo del rinvio della data delle elezioni al fine di rendere eseguibile la sospensiva. Il TAR Latina con ordinanza del 27 maggio 1999 ha ammesso con riserva una lista alla competizione, lista poi risultata vincitrice. La lite verteva sulla necessita’ dell’apposizione del contrassegno sul modulo da sottoscrivere in alternativa alla descrizione del contrassegno stesso ed e’ stata decisa nel merito con sentenza 21 ottobre 1999, n. 638, riformata peraltro dal Consiglio di Stato (sez. V ricorso 524/2000). E’ di rilievo l’affermazione del Consiglio di Stato, secondo la quale la sentenza di appello che respinge il ricorso dopo che le lezioni si sono svolte con la partecipazione della lista ammessa con riserva, travolge gli effetti delle operazioni elettorali svolte in esecuzione dell’ordinanza di primo grado. Con sentenza 16417/04 il TAR Napoli, Sez. II ha deciso della legittimita’ dell’operato di una commissione, che ha dichiarato non valida una lista perche’ presentata oltre il termine (ore 12.00 del 29° giorno precedente l’elezione). Con ordinanza n. 3099 del 27 maggio 2004 e’ stata accolta l’istanza cautelare ai fini dell’ammissione con riserva della lista motivando nei seguenti termini “considerato che la lista è stata dichiarata non valida per la sua tardiva presentazione in quanto questa è stata effettuata, secondo quanto attestato dal Segretario comunale, alle ore 12.05; rilevato, tra l’altro, che la lista precedente aveva iniziato le operazioni alle ore 11.45 e che il Segretario comunale ha attestato con nota n. 3301 del 24.5.04 la presenza del ricorrente Francesca all’interno della casa comunale prima delle ore 12.00; ritenuto che in un caso dubbio quale quello in esame, il minimo spostamento orario, accompagnato da circostanze fattuali che, ad una prima delibazione, non sembrano imputabili ai presentatori della lista, non appare idoneo a giustificare l’esclusione della lista (cfr. Cons. Stato, V, n. 2297/01; Cons. Stato, V, n. 1271/02; Cons. Stato, V, n. 1706/03)”. Nel merito, il ricorso e’ stato poi dichiarato improcedibile per mancata impugnazione del successivo atto di proclamazione degli eletti, irrimediabilmente consolidato. Il Consiglio di Stato, Sez, V, con decisione 5.9.2002 n.4464 ha esaminato il caso di una commissione elettorale che ha ricusato una lista: il TAR di Napoli, dopo aver ammesso in sede cautelare la lista alla competizione, ha respinto il ricorso (sentenza sezione seconda, n. 5464 del 14 dicembre 2001). In sede di appello, al Consiglio di Stato e’ stata chiesta la correzione dei risultati elettorali, con estromissione di due eletti per la lista che aveva illegittimamente partecipato alle elezioni. Il primo giudice, nonostante la lista avesse potuto partecipare alla competizione elettorale grazie ad un’ ordinanza cautelare di sospensione del provvedimento impugnato, ha definito la questione “del tutto estranea al thema decidendum fissato dai ricorrenti, rappresentato esclusivamente dall’atto di esclusione dalla competizione elettorale della lista DS". La tesi dell'appellante era che la definizione nel merito del giudizio amministrativo comportasse l'automatica caducazione degli effetti, sia dell'ordinanza cautelare emanata nelle more della definizione della lite, sia del provvedimento adottato in esecuzione dell'ordinanza stessa: quindi, nell'ipotesi di accoglimento della domanda di sospensione dell'atto impugnato cui consegua il rigetto del ricorso, il giudice dovrebbe esplicitamente rimuovere anche quegli ulteriori effetti prodotti dalla misura cautelare che non siano automaticamente caducati. Questa tesi non e’ stata condivisa dal giudice di appello, perche’ la caducazione automatica dell'eventuale provvedimento interinale emanato in esecuzione dell'ordinanza di sospensione dell'atto impugnato innanzi al giudice amministrativo, che consegue alla pubblicazione della sentenza definitiva, trova un limite negli effetti indiretti e mediati che si sono prodotti a causa della disciplina interinale del rapporto. In particolare, secondo il Consiglio di Stato l'effetto caducatorio non si estende ad ogni ulteriore atto adottato sul presupposto degli effetti dell'ordinanza cautelare, che incida su parti diverse da quelle originarie le quali traggano il fondamento della loro situazione soggettiva da una pluralità di presupposti, taluni dei quali non riconducibili all'oggetto del giudizio originario. In altri termini, "l'annullamento in sede giurisdizionale dell'ammissione di una lista ad una competizione elettorale non implica la caducazione "ipso iure" dei successivi atti del procedimento elettorale, ne' consente al giudice amministrativo di annullare per illegittimità derivata gli atti di proclamazione degli eletti se non ve ne sia stata tempestiva e rituale impugnazione, a pena di decadenza dell'azione e di consolidazione degli effetti di tali provvedimenti." (Consiglio Stato sez. V, 3 febbraio 1999, n. 116). Nel caso di specie l’esito del giudizio di primo grado ha determinato una situazione di giuridica incompatibilità tra la validità del provvedimento di esclusione della lista e la sua partecipazione alla competizione elettorale, ma la domanda di annullamento dell'atto di proclamazione degli eletti e di correzione dei risultati elettorali non e’ stata ritualmente proposta in primo grado. La conseguenza, secondo il Consiglio di Stato, è che il giudice amministrativo, quando è chiamato a decidere sulla legittimità del provvedimento di esclusione di una lista dalla competizione elettorale, non può autonomamente correggere i risultati elettorali.   8 - L’individuazione del danno grave - Argomenti utili per individuare il danno grave da far valere in sede cautelare, possono trarsi dalle vicende relative alle elezioni nelle Regioni Abruzzo e Molise. In Molise, le elezioni furono annullate con sentenza di quel TAR n. 58 del 7 marzo 2001, per illegittimità dell'ammissione delle liste Udeur, Partito dei Verdi, partito SDI e Partito dei Comunisti Italiani. Questa sentenza e’ stata poi in parte riformata da Sez. V 18 giugno 2001 n. 3212, ma in precedenza, in sede di incidente cautelare, con ordinanze del 30 marzo 2001, n.1956, 1985 e n. 1986 la V Sezione aveva gia’ sospeso l'esecuzione della sentenza appellata, per il danno conseguente all’interruzione della legislatura regionale. Con ordinanza n. 4123 del 24.7.2001 e’ stata respinta la sospensiva su un’istanza di revocazione della decisione 3212/2002. Ragionamento analogo e’ stato adottato per la Regione Abruzzo, dove si discuteva della candidabilita’ di un soggetto: il Consiglio di Stato ha sospeso la sentenza del TAR L’Aquila 17.1.2002 n. 7, sentenza che aveva annullato la tornata elettorale. Nella citata ordinanza, il Consiglio di Stato sottolinea la prevalenza alla continuita’ ed all’operativita’ nei limiti dell’ordinaria amministrazione e della trattazione degli affari indifferibili ed urgenti (Sez. V, 19.2.2002 n. 697). Nel merito, con decisione 2333 del 2002, la sentenza TAR e’ poi stata riformata.   9 - Il problema della rinuncia - Il TAR Lecce, pronunciandosi con sentenza, ha ritenuto con sentenza illegittima l’esclusione di una lista dalla competizione elettorale (sentenza 9 maggio 2002 n. 1752). Tuttavia, con ordinanza cautelare (Cons. Stato, V Sez., 21 maggio 2002 n. 1998) il giudice di appello ha sospeso la sentenza TAR impedendo la partecipazione della lista alle elezioni. Nel merito, l’appello e’ poi stato oggetto di rinuncia, dopo le elezioni. In tale situazione, il TAR Lecce ha sottolineato che il percorso necessario e’ quello della rinnovazione delle elezioni, ripristinando sia il diritto di elettorato passivo (della lista esclusa) che quello di pieno e incondizionato elettorato attivo. In conseguenza, con ordinanza n. 1092 del 4 dicembre 2003, ha respinto la domanda cautelare con la quale si chiedeva di sospendere l’operato del commissario straordinario nominato per la gestione del Comune nel periodo antecedente le nuove elezioni. Nella stessa vicenda si segnala la decisione della V Sezione, 6775 del 10 dicembre 2002, che ha ritenuto ammissibile la rinuncia al ricorso elettorale in appello, da parte del soggetto rimasto soccombente in primo grado, soggetto che aveva ottenuto dal giudice di appello la sospensione della sentenza impugnata e quindi anche la sospensione del provvedimento oggetto del ricorso in primo grado. In tale situazione, la rinuncia comporta l' improcedibilità dell' appello ed il consolidamento degli effetti della materia appellata.   * * *   Infine, per poter intuire il metro di valutazione del danno grave, in materia di operazioni elettorali, e’ utile uno sguardo alle ordinanze cautelari del TAR Bologna n. 771 del 22 novembre 1997 e del TAR Reggio Calabria 925 del 18.11.1997, che hanno sospeso l’ indizione delle elezioni Consiglio di presidenza giustizia amministrativa, argomentando dal danno alla rappresentatività e dal fumus boni iuris del dubbio sulla composizione con membri laici e sulla prevalenza componenti del Consiglio di Stato rispetto ai componenti dei T.A.R. (la questione e’ poi atta dichiarata manifestamente inammissibile da Corte Cost. 20.11.1998 n. 377).