CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE VI - Sentenza 10 marzo 2005 n. 995 Pres. Marrone, Est. Minicone

1. Processo amministrativo – Pubblico Impiego - Riesame del giudizio di congruenza delle mansioni – Autonoma impugnabilità – Condizioni – Medesimo contenuto del precedente atto – Irrilevanza.

2. Processo amministrativo – Procedimento amministrativo - Assenza di istruttoria – Sintomo della natura confermativa dell’atto precedente – Condizioni – Sindacabilità.

1. Ove l’Amministrazione, a seguito dell’istanza di riesame del giudizio di congruenza delle mansioni svolte dagli interessati, avvii un procedimento specifico per provvedere a tale riesame che si concluda con un’apposita deliberazione, quest’ultimo atto è suscettibile ex se di impugnazione, indipendentemente dalla circostanza che il suo contenuto finale non si discosti da quello della precedente determinazione, a suo tempo non contestata in via giudiziale.

2. L’assenza di istruttoria può essere sintomatica della natura meramente confermativa di un atto, laddove essa consegue all’intenzione dell’Autorità amministrativa di non rivisitare le determinazioni già adottate e non oppugnate. Qualora, invece, l’Amministrazione abbia avviato un procedimento di revisione, riconoscendo la legittimità della richiesta dei dipendenti in tal senso, l’atto finale di detto procedimento, può essere sindacato per tutti i vizi di violazione di legge e di eccesso di potere e, quindi, anche per non essere stati assunti, attraverso una congrua istruttoria, tutti gli elementi di conoscenza e di giudizio necessari ad una compiuta rappresentazione dei fatti.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 3103 del 2001, proposto

dall’UNIVERSITA’ DEGLI STUDI “LA SAPIENZA” DI ROMA, in persona del Rettore pro-tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale è per legge domiciliata, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

Sassu Maria Ester, Giugliano Anna, Conti Angela Giuseppina, Petrone Francesca, Cusanno Anna e Giuffrè Franco Donato, rappresentati e difesi dall’avv. Dino Dei Rossi, elettivamente domiciliati presso lo studio del medesimo in Roma, Via Giuseppe Gioacchino Belli n. 36;

per l'annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sez. III, n. 14 del 2 gennaio 2001.

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio degli appellati; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore alla pubblica udienza del 19 novembre 2004 il Cons. Giuseppe Minicone; Uditi l’avv. dello Stato Vessichelli e l’avv. Dei Rossi; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato il 17 dicembre 1993, i sigg.ri Sassu Maria Ester, Giugliano Anna, Conti Angela Giuseppina, Petrone Francesca, Cusanno Anna e Giuffrè Franco Donato, in servizio presso la I e la II Clinica ostetrica e ginecologica dell’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, inquadrati nel profilo di ostetrico, livello VI bis, impugnavano, innanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, il provvedimento 19 ottobre 1993, con il quale, in sede di riesame dell’istanza da essi avanzata per l’accertamento della congruenza delle loro mansioni, era stata riaffermata la spettanza del livello di appartenenza e, quindi, negato il VII livello. A sostegno dell'impugnativa deducevano sia con l’atto introduttivo sia con motivi aggiunti: a) - Violazione dell'art. 1 della legge n. 63 del 1989, eccesso di potere per errore nei presupposti, illogicità, ingiustizia manifesta e disparità di trattamento, essendo incomprensibile come all'esame per il VII livello fosse stata ammessa la sola dipendente Marisa Messina, attesa l'identicità delle loro mansioni rispetto a quelle di quest’ultima. b) - Violazione dell'art. 1 della legge n. 63 del 1989, eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità e ingiustizia manifesta, in quanto l'apposita Commissione non aveva svolto alcuna istruttoria o lo aveva fatto in modo superficiale. c) - Violazione dell'art. 1 della legge n. 63 del 1989, eccesso di potere per falsità nei presupposti, illogicità, ingiustizia manifesta, difetto di istruttoria e contraddittorietà, giacché l'Amministrazione non aveva considerato che i ricorrenti avevano sempre svolto il coordinamento del personale ausiliario ed infermieristico generico e professionale, nonché che quest'ultimo era inquadrato nel VI livello come gli ostetrici che lo dirigevano e coordinavano. d) - Violazione dell'art. 1 della legge n. 63 del 1989, eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria, non emergendo le ragioni del diniego. e) - Violazione dell'art. 1 della legge n. 63 del 1989, eccesso di potere per falsità nei presupposti, difetto di istruttoria, illogicità e ingiustizia manifesta, tenuto conto che con atti formali l'Università aveva già accertato la loro equiparazione al personale ospedaliero con qualifica di operatore professionale coordinatore, liv. VII, ai sensi del D.P.R. n. 761 del 1979 e del D.P.R. n. 384 del 1990, nonché che la loro attività rientrava, comunque, nella declaratoria della VII q.f. di cui al D.P.C.M. 24 settembre 1981, poiché richiedeva una specifica preparazione a livello universitario o formazione equivalente, comportava l'esercizio di una notevole autonomia, del coordinamento del personale ausiliario ed infermieristico nonché l'assunzione di responsabilità anche per l'attività svolta da tale personale; inoltre, era stato trascurato l'obbligo dei ricorrenti, quali impiegati di clinica universitaria, di formazione professionale e di didattica nei confronti degli allievi ostetrici, con conseguente funzione di coordinamento e supervisione gerarchica, funzione non svolta dagli ostetrici ospedalieri. f) – Eccesso di potere per falsità dei presupposti, illogicità e ingiustizia manifesta, contraddittorietà, difetto di motivazione e difetto assoluto di istruttoria, in quanto né la Commissione nominata per il riesame della situazione relativa all'applicazione della legge n. 63 del 1989, né il Consiglio di amministrazione avevano svolto alcuna istruttoria e chiesto alcuna informativa sulla reale posizione degli ostetrici richiedenti il VII livello. g) - Eccesso di potere per falsità dei presupposti, illogicità e ingiustizia manifesta, difetto assoluto di istruttoria e contraddittorietà, perché non era stato considerato che l'istante Anna Giugliano aveva dichiarato in domanda di aver svolto attività di coordinamento, al pari della dipendente Messina, ma anche, a differenza di questa, di essere in possesso del diploma di abilitazione a funzioni direttive, il quale, come evidenziato dalla stessa Commissione, è l'unico titolo di studio che differenzia i profili del VII livello dagli omologhi del VI ed ancorché nella seduta del 14 ottobre 1993 il Rettore avesse preannunciato la convocazione degli uffici, affinché entro 24 ore indicassero il titolo di studio di ciascun interessato. h) - Eccesso di potere per falsità dei presupposti, illogicità e ingiustizia manifesta, contraddittorietà, difetto di istruttoria, giacché neppure era stato considerato che la ricorrente Maria Ester Sassu svolgeva attività di coordinamento dell'ambulatorio di ginecologia oncologica, attestata già nel 1988; che la ricorrente Francesca Petrone aveva dichiarato in domanda di svolgere mansioni di vice-maestra della scuola di ostetricia minore (ruolo comportante capacità professionale, specifica competenza tecnica, predisposizione di programmi didattici, cioè i capisaldi della declaratoria di VII q.f.), nonché che ella aveva espletato attività di coordinamento nell'ambulatorio di senologia della II Clinica ostetrica e nel reparto di patologia della gravidanza; che la ricorrente Anna Cusanno aveva svolto attività di coordinamento nell'ambulatorio di sterilità della I e II Clinica ostetrica e nel reparto di Patologia della gravidanza; che i ricorrenti Angela Giuseppina Conti e Franco Donato Giuffrè erano stati responsabili della richiesta e fornitura dei medicinali presso il servizio interno di farmacia, nonché della richiesta e della tenuta dei registri dei medicinali stupefacenti, ed in relazione a tali attività avevano coordinato il personale ausiliario addetto al servizio. i) - Eccesso di potere per falsità dei presupposti, illogicità e ingiustizia manifesta, difetto di istruttoria, in quanto tutti i ricorrenti avevano dichiarato in domanda di effettuare l'assistenza alla visita del primario alle inferme e di recepire direttamente gli ordini relativi all'andamento generale del servizio, ovverosia compiti rientranti nella declaratoria del VII livello del D.P.C.M. 24.9.1981 richiamato nello schema prestampato di domanda. Il giudice adito, disattese le eccezioni di irricevibilità e inammissibilità del ricorso, sollevate dall’Amministrazione universitaria, e condivisa, invece, l’eccezione di inammissibilità della domanda di accertamento del preteso diritto dei ricorrenti all’inquadramento nella VII qualifica funzionale, ha accolto il ricorso per il profilo impugnatorio, sul rilievo che il provvedimento negativo circa la spettanza del VII livello non risultava sorretto né da una motivazione congrua né dalla necessaria attività istruttoria. Di conseguenza, il T.A.R. ha annullato la deliberazione del 19 ottobre 1993, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione. Avverso detta decisione ha proposto appello l’Università, reiterando, innanzi tutto, l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, in quanto rivolto contro un atto confermativo della determinazione di inquadramento nell’attuale livello, già conosciuto dai ricorrenti fin dal 21 gennaio 1993. La natura confermativa dell’atto, sarebbe, del resto, avvalorata proprio dall’assenza di istruttoria, rilevata dal T.A.R. Nel merito, l’Amministrazione ha sostenuto l’erroneità della sentenza appellata, in quanto, da un lato, la valutazione di ascrivibilità delle mansioni ad un determinato profilo sarebbe attività vincolata, come tale non avente necessità di motivazione; dall’altro, i ricorrenti non avevano svolto alcun rilievo circa l’organizzazione del servizio, che consentiva la presenza di una sola posizione di coordinamento e non di “quaranta”, come preteso dagli interessati. Si sono costituiti in giudizio gli appellati, chiedendo il rigetto del gravame in quanto infondato. Alla pubblica udienza del 19 novembre 2004 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. L’Università degli Studi La Sapienza di Roma si duole della sentenza con la quale il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha accolto, per difetto di motivazione e di istruttoria, il ricorso proposto dagli odierni appellati, in servizio presso la I e la II Clinica ostetrica e ginecologica, inquadrati nel profilo di ostetrico, livello VI bis, contro il provvedimento che ha loro negato l’inquadramento, ai sensi dell’art. 1 della legge n. 63/1989, nel VII livello, in relazione alle mansioni svolte. 2. L’appello è infondato. 3. Va, innanzi tutto, disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado (già respinta dal T.A.R. e riproposta in questa sede come motivo di gravame), sorretta dal rilievo che l’atto impugnato sarebbe confermativo del precedente inquadramento, conosciuto fin dal 21 gennaio 1993 e non tempestivamente gravato. E’ sufficiente osservare al riguardo (come del resto già esaurientemente argomentato dal primo giudice) che l’Amministrazione, a seguito dell’istanza di riesame del giudizio di congruenza delle mansioni svolte dagli interessati con il livello VI bis, non si è limitata a ribadire sic et simpliciter le proprie precedenti determinazioni in proposito, ma ha accettato di avviare un procedimento specifico per provvedere a tale riesame, che si è concluso con un’apposita deliberazione del Consiglio di amministrazione in data 19 ottobre 1993. Quest’ultimo atto, dunque, lungi dal rivelarsi meramente confermativo del precedente, appare frutto dell’esercizio di una nuova attività amministrativa e, come tale, alla stregua della giurisprudenza pacifica, è suscettibile ex se di impugnazione, indipendentemente dalla circostanza che il suo contenuto finale non si discosti da quello della precedente determinazione, a suo tempo non contestata in via giudiziale. 4. Le considerazioni che precedono danno anche ragione della configurabilità, in seno al nuovo procedimento, del vizio di carenza di istruttoria rilevato dal T.A.R., giacché, contrariamente a quel che afferma l’Avvocatura dello Stato, tale conclusione non si pone affatto in contraddizione con l’asserita autonomia del provvedimento impugnato. Ed invero l’assenza di istruttoria può essere sintomatica della natura meramente confermativa di un atto, laddove essa consegue all’intenzione dell’Autorità amministrativa di non rivisitare le determinazioni già adottate e non oppugnate. Qualora, invece, come nella specie, l’Amministrazione abbia avviato un procedimento di revisione, riconoscendo la legittimità della richiesta dei dipendenti in tal senso, l’atto finale di detto procedimento, essendo espressione di una autonoma voluntas deliberandi, può essere sindacato per tutti i vizi di violazione di legge e di eccesso di potere e, quindi, anche per non essere stati assunti, attraverso una congrua istruttoria, tutti gli elementi di conoscenza e di giudizio necessari ad una compiuta rappresentazione dei fatti. 5. Ciò premesso, il Collegio deve rilevare come il difetto di istruttoria, posto dal T.A.R. a fondamento dell’annullamento del provvedimento impugnato in primo grado, non sia stato in alcun modo contestato dall’appellante, che, anzi, lo ha posto espressamente a sostegno dell’argomentazione (già riconosciuta infondata) circa l’inoppugnabilità della deliberazione del 19 ottobre 1993. E tanto basta, essendosi sul punto formato il giudicato, a precludere la possibilità della richiesta riforma della sentenza appellata, che va, quindi, interamente confermata, procedendo anche il vizio di carenza di motivazione (anch’esso individuato dal T.A.R.) dalla rilevata mancanza di accertamenti istruttori, in ordine alle funzioni effettivamente svolte dai ricorrenti in primo grado e alla loro compatibilità (trattandosi di sei e non di “quaranta” posizioni di coordinamento, come incomprensibilmente affermato dall’Avvocatura dello stato) con l’organizzazione concreta del servizio di clinica ostetrica. 6. Le spese del grado di giudizio possono essere equamente compensate fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione VI), definitivamente pronunciando sull'appello in epigrafe, come specificato in motivazione, lo respinge. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 19 novembre 2004, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione VI) in Camera di Consiglio, con l’intervento dei Signori:

Claudio VARRONE - Presidente Sabino LUCE - Consigliere Carmine VOLPE - Consigliere Giuseppe MINICONE - Consigliere Est. Lanfranco BALUCANI - Consigliere