REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE PARZIALE ED ORDINANZA

sul ricorso in appello proposto da

MINISTERO DELL’INDUSTRIA, COMMERCIO ED ARTIGIANATO in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso cui è domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi n. 12;

contro

SPA LUCCHINI SIDERURGICA in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabrizio Lemme e Fiammetta Luly ed elettivamente domiciliata in Roma Corso Francia n. 197, presso il loro studio;

per l'annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio Sezione III - n. 1831 del 1999;

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’appellato; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Alla camera di consiglio del 22 ottobre 2004 relatore il Consigliere Giancarlo Montedoro. Uditi, altresì, l’avv. dello Stato Gentile e l’avv. Luly; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Il 6 novembre 1985, la s.p.a. Siderpotenza, poi divenuta SPA LUCCHINI SIDERURGICA, chiedeva alla Cassa per il Mezzogiorno le agevolazioni finanziarie (mutuo a tasso agevolato da un contributo in conto interesse e contributo in conto capitale fino al 30% dell’investimento) previste dalla legge n. 183/1976 per l’ammodernamento degli impianti siderurgici situati nel Mezzogiorno. Il programma presentato dall’impresa prevedeva investimenti complessivi per lire 2.550.000.000. La Banca Nazionale del Lavoro, istituto istruttore della pratica di finanziamento, in data 11 giugno 1986, accordava un mutuo di lire 1.020.000.000 e trasmetteva l’istruttoria alla Cassa per il Mezzogiorno. Essendo scaduto il termine del 31 dicembre 1985, previsto dalle decisioni CECA n. 2380/81 e 1018/85 per consentire, a certe condizioni, in deroga ai divieti posti dai Trattati comunitari, l’erogazione di contributi pubblici quali quelli di cui alla legge n.183/1976, l’AGENSUD (succeduta alla Cassa per il Mezzogiorno) applicò alla domanda la decisione CECA n. 3484/85 in vigore dal 1 gennaio 1986. Quest’ultima decisione prevedeva che gli aiuti in questione, previa notifica alla Commissione CEE e sua autorizzazione espressa o tacita (decorsi due mesi senza l’adozione di pronunce espresse), potessero essere concessi soltanto entro il limite del 15% dell’investimento complessivo, e purché questo avesse il fine di adeguare l’impianto alla normativa di tutela ambientale. Prevedeva inoltre che, comunque, dopo il 31 dicembre 1988, (termine poi prorogato al 31 dicembre 1991) non potesse più essere erogato alcun aiuto del genere , neanche se già concesso. Pertanto il 16 novembre 1988 l’AGENSUD, con deliberazione n. 7372, concesse alla società soltanto un contributo in conto capitale, di lire 382.500.000 pari al 15% dell’investimento complessivo . L’efficacia della concessione era subordinata all’autorizzazione da parte della Commissione CEE. L’erogazione del contributo non aveva però seguito in quanto la Commissione CEE con nota 13 gennaio 1989 n. 497 riteneva il contributo contrario alla citata decisione CECA nr. 3484/85 ed invitava il Governo italiano a fornire chiarimenti in merito; non era infatti chiaro se, oltre al contributo in conto interessi, fosse stato concesso anche il contributo in conto capitale, né se le norme di tutela ambientale a cui l’impianto avrebbe dovuto essere adeguato dovessero entrare in vigore a non meno di due anni di distanza dalla concessione del contributo (come previsto nella decisione CECA n. 3484/85). In data 6 aprile 1989 la LUCCHINI SIDERURGICA conveniva l’AGENSUD avanti al Tribunale di Roma per sentir accertare il proprio diritto al pagamento di lire 765.000.000 quale contributo in conto capitale, pari al 30% dell’investimento e di lire 367.000.000 quale contributo in conto interessi a fronte del mutuo erogato dalla Banca Nazionale del lavoro (il tutto alla stregua della legge n. 183/1976 e senza tenere conto dei vincoli di fonte comunitaria). Con decisione del 20 giugno 1990 n. 1479 , portata a conoscenza del Governo italiano con nota del 20 luglio 1990 n. 24789, la Commissione CEE, ritenuti non sufficienti i chiarimenti forniti in merito al contributo, dichiarava quest’ultimo definitivamente contrario al Trattato CEE ed alla decisione CECA n. 3484/1985. Tuttavia con sentenza 24 luglio 1991, il Tribunale di Roma accoglieva la domanda della LUCCHINI. L’amministrazione proponeva appello, insistendo nel dedurre che nessun contributo poteva essere erogato senza la valutazione positiva da parte della Commissione CEE della sua compatibilità con la normativa comunitaria. Con sentenza 6 maggio 1994 n. 2238 la Corte di Appello di Roma respingeva l’appello, ritenendo le decisioni CECA 2320/81 e 1018/85 ininfluenti sulla legittimità del contributo in quanto anteriori alla concessione di esso. Passata in giudicato questa sentenza, in data 29 dicembre 1995 la LUCCHINI notificava al MINISTERO DELL’INDUSTRIA, (succeduto agli organi dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno) un decreto ingiuntivo con cui si intimava il pagamento delle suddette somme. A fronte di ciò il MINISTERO adottava il decreto del Direttore Generale della produzione industriale 8 marzo 1996 n. 17975 con cui, in espressa esecuzione delle sentenze del Tribunale e della Corte di Appello, concedeva alla LUCCHINI il contributo in conto capitale di lire 765.000.000 ed il contributo in conto interessi di lire 367.000.000. Nell’art. 3 del decreto disponeva peraltro che “è fatta salva per l’Amministrazione la possibilità di far valere ogni proprio diritto in derivazione di eventuali decisioni comunitarie in merito alla concedibilità ed erogabilità delle predette agevolazioni”. Nell’art. 5 precisava ancora che le agevolazioni sarebbero state revocate totalmente o in parte … in caso di decisioni comunitarie sfavorevoli in merito alla concedibilità ed derogabilità delle prestazioni finanziarie stesse.” Con nota del 15 luglio 1996 la Commissione CEE, rilevato che le sentenze del Tribunale e della Corte di Appello erano palesemente in contrasto con la decisione CECA n. 3484/85 e con la decisione CEE 20 giugno 1990 notificata in data 20 luglio 1990, e che altrettanto era a dire del decreto del MINISTERO DELL’INDUSTRIA 8 marzo 1996 n. 17975 di concessione del contributo, invitava il Governo italiano a presentare osservazioni, pena altrimenti l’apertura di un procedimento diretto avanti alla Corte di Giustizia della CE ai sensi dell’art. 93.2 secondo comma del Trattato CE. Ricevute le osservazioni del MINISTERO DELL’INDUSTRIA, il quale con nota del 26 luglio 1996 rappresentava di aver emanato il decreto del 8 marzo 1996 al solo fine di evitare azioni esecutive da parte della società e con espressa clausola di decadenza e ripetizione in caso di decisioni comunitarie che dichiarassero la concessione del contributo incompatibile con il diritto comunitario, la Commissione, con nota del 16 settembre 1996 n. 5259, intimava al Governo italiano di recuperare il contributo, pena l’apertura di un procedimento ai sensi dell’art. 88 del Trattato CECA. Di conseguenza il Ministero adottava il decreto del Direttore Generale della produzione industriale 20 settembre 1996 n. 20357, con cui revocava il contributo ed intimava alla LUCCHINI di restituire quanto incassato entro quindici giorni dalla notifica del decreto stesso. Con ricorso notificato il 20 novembre 1996 la società impugnava il decreto del 20 settembre 1996 avanti al Tar del Lazio, deducendo che il giudicato derivante dalla sentenza della Corte di appello di Roma del 25 luglio 1994 n. 2238, rendeva intangibile il suo diritto ad ottenere il contributo. L’amministrazione resisteva al ricorso eccependo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, la carenza di interesse a ricorrere, l’infondatezza nel merito del gravame. Con la sentenza impugnata il Tar accoglieva il ricorso. I primi giudici non si pronunciavano sull’eccezione di difetto di giurisdizione; respingevano l’eccezione di carenza di interesse, osservando che la riserva di decadenza e di ripetizione in caso di pronunce comunitarie sfavorevoli contenuta nel decreto del 8 marzo 1996 era meramente potenziale e pertanto non vi era alcun onere di impugnare immediatamente detto decreto; soltanto il decreto del 20 settembre 1996 (il solo impugnato) poteva dirsi lesivo, onde la mancata tempestiva impugnazione immediata del precedente decreto non privava di interesse all’impugnazione di questo; che, in ogni caso, in tale impugnazione era da ritenere implicita l’impugnazione del decreto del 8 marzo 1996. Quanto al merito il Tar rilevava che la sentenza della Corte di Appello conteneva un incondizionato giudicato attestante il diritto della società al contributo, e che tale diritto, come chiarito dal Tribunale, non poteva essere affievolito da decisioni comunitarie prive di efficacia diretta nella fattispecie. L’appello dell’amministrazione insiste nell’eccezione di carenza di giurisdizione del giudice amministrativo nonché nell’eccezione di improcedibilità del ricorso per carenza di interesse per omessa impugnativa di atto presupposto (ossia il decreto 8 marzo 1996 recante clausole di riserva di ripetizione in caso di pronunce comunitarie sfavorevoli non espressamente impugnate ed immediatamente lesive). Contesta altresì l’amministrazione che nell’impugnazione del decreto 20 giugno 1996 fosse implicita l’impugnazione di quello 8 marzo 1996, non menzionato nel ricorso introduttivo del giudizio. Ulteriore profilo di carenza di interesse deriverebbe secondo la difesa dell’Amministrazione dal non avere la LUCCHINI impugnato le decisioni comunitarie a sé sfavorevoli. In subordine , e nel merito, con terzo motivo l’Avvocatura erariale sostiene che la decisione del Tar ha errato nel ritenere che il giudicato della Corte di Appello contenesse il definitivo riconoscimento del diritto della LUCCHINI di ottenere il contributo anche se in contrasto con il diritto comunitario o a prescindere da esso. La Corte di Appello, viste le deduzioni difensive delle parti, che, ovviamente, la vincolavano in forza del principio dispositivo, ha soltanto accertato che era intervenuta la deliberazione AGENSUD e che non risultavano pronunce comunitarie successive ad essa le quali dichiarassero la delibera incompatibile con i Trattati o con le decisioni regolanti il settore siderurgico. Allo stato degli atti, dunque, nulla si opponeva al pagamento delle somme riconosciute dall’AGENSUD a titolo di contributo. Tantomeno le decisioni CECA 2320/1981 e 1018/1985, le sole esaminate dal Tribunale e dalla Corte di Appello. Per questo – sostiene l’Avvocatura dello Stato - la sentenza non fu impugnata per Cassazione. Un simile giudicato non precludeva, come è chiaro, la possibilità di dare rilievo a diverse pronunce comunitarie realmente ostative alla concessione o materiale erogazione del contributo. Alla Corte di Appello erano ignote tanto la decisione CECA 3484/85 ( che limitava l’importo dei contributi alla siderurgia, e sottoponeva la concessione di questi alla condizione di tendere all’adeguamento degli impianti a nuove normative ambientali che entrassero in vigore non prima di due anni ); quanto la decisione CEE del 20 giugno 1990, la quale aveva già dichiarato il contributo in questione incompatibile con il diritto comunitario. La sentenza della Corte di Appello non impediva quindi all’amministrazione di fare riferimento ad esse allo scopo di negare il contributo o di revocare il contributo già concesso. In estremo subordine, con quarto motivo, l’appello dell’Avvocatura dello Stato, nel caso di ritenuto contrasto tra la sentenza della Corte di Appello e le pronunce comunitarie, ritiene che queste ultime dovrebbero prevalere. Si richiama il principio di primazia del diritto comunitario sul diritto interno e la sentenza della Corte di Giustizia 20 marzo 1997 in causa C-24/95, relativa alla legittimità di un recupero di aiuti anche in presenza di inutile decorso del termine previsto dal diritto interno per il recupero ed anche in presenza di un’apparente violazione del principio di buona fede mai invocabile in materia di aiuti. Si è costituita la SPA LUCCHINI SIDERURGICA, sostenendo, in punto di giurisdizione, la giurisdizione del giudice amministrativo per essere in questione il potere di revoca di un’agevolazione, esercitato al di fuori dei suoi limiti ( non esistendo alcuna inadempienza o mancato conseguimento dello scopo del contributo ed essendovi il limite derivante dal giudicato ). Sull’eccezione di carenza di interesse la SPA LUCCHINI SIDERURGICA rileva che il decreto del 8 marzo 1996 manca di lesività immediata e diretta, mentre rileva che la decisione comunitaria della Commissione datata 20 giugno 1990 n. 1497 era già adottata nel momento in cui il MINISTERO DELL’INDUSTRIA, apponeva la clausola di riserva al decreto 8 marzo 1996 , per cui l’amministrazione, nell’apporre la riserva non poteva aver fatto riferimento ad una decisione già adottata, detta clausola , quindi , non era riferibile ad altro che a provvedimenti comunitari successivi alla riserva e quindi non era applicabile. In ultimo considera la SPA LUCCHINI sostanzialmente espressa, con il proprio ricorso, la volontà di contestare, sotto ogni profilo, il potere di revoca del contributo esercitato dal MINISTERO, ivi compresa la clausola del decreto n. 17975 del 1996 (anche se non menzionata in modo specifico). Nel merito la SPA LUCCHINI rileva che il giudicato civile della Corte di Appello di Roma si è formato nel 1995 e, quindi , in epoca successiva alla decisione della Commissione CEE 20 giugno 1990, per cui sarebbe invocabile la regola per cui il giudicato copre il dedotto ed il deducibile, con il conseguente definitivo verificarsi di una preclusione processuale ai sensi dell’art. 2909 cod. civ. a sottoporre questioni giuridiche già a suo tempo vagliate dalla Corte di Appello di Roma, considerando tutta la situazione amministrativa nel periodo dal 16 novembre 1988 (periodo di concessione del contributo) al 28 febbraio1995 (momento di passaggio in giudicato della sentenza notificata all’Avvocatura dello Stato in data 30 dicembre 1994). La statuizione del giudice ordinario, ormai divenuta irrevocabile obbliga la p.a. a conformarsi al giudicato, in modo del tutto prevalente sui poteri di revoca della stessa p.a. E’ vero che la p.a. è tenuta a conformarsi anche al diritto comunitario ed in particolare, all’obbligo di recupero di aiuti di Stato illeciti, ma tale obbligo cederebbe, secondo la SPA LUCCHINI, nell’ipotesi in cui vi sia l’impossibilità giuridica al recupero dei contributi secondo l’ordinamento interno. Nella specie non si tratterebbe di mera tutela del legittimo affidamento dell’impresa, ma di impossibilità giuridica di agire in via amministrativa per la preclusione derivante dal giudicato di condanna irrevocabile al pagamento delle somme. Si sottolinea che il titolo della concessione del contributo ormai non sarebbe più da individuare nella delibera di concessione dell’AGENSUD, del 16 novembre 1988, atto amministrativo di cui si potrebbe sostenere la nullità per contrasto con l’ordinamento comunitario ma nel giudicato civile. In via ulteriormente gradata, ai sensi dell’art. 346 c.p.c., la SPA LUCCHINI rileva l’illegittimità della decisione della Commissione per essersi già formato, alla data di concessione del contributo (16 novembre 1988), per decorso del termine di due mesi, il silenzio assenso sulla misura notificata, avendo lo Stato italiano, con nota in data 22 agosto 1988, fornito le informazioni richieste dalla Commissione con telefax ad ITALRAP, in data 4 luglio 1988 n. 4624 ed essendo la Commissione rimasta, dopo tale comunicazione inerte per il tempo predetto e per il diverso più breve termine dalla stessa Commissione prefissato, utile alla formazione del silenzio assenso. Lamenta altresì la SPA LUCCHINI la mancanza di contraddittorio fra le parti,indefettibile a garanzia della trasparenza e legittimità dell’operato della Commissione. In ultimo si rileva che la decisione della Commissione CEE del 20 giugno 1990 non è mai stata notificata all’amministrazione italiana, con violazione del principio di collaborazione fra la Commissione CEE e l’amministrazione destinataria della decisione. Sul punto si chiede la rimessione degli atti alla Corte di Giustizia.

DIRITTO

Il primo, il secondo ed il terzo motivo di appello sono infondati, i dubbi di legittimità comunitaria sollevati in relazione alla decisione della Commissione CEE 20 giugno 1990 sono inammissibili e, per i restanti profili, la controversia va rimessa alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee per la soluzione di una questione pregiudiziale. In primo luogo viene in rilievo il primo motivo di ricorso con il quale si è dedotto il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Esso è infondato. In materia sussiste un campo di giurisdizione esclusiva (art. 5 della legge 6 dicembre 1971 n. 1034) trattandosi di controversie attinenti concessioni di beni (ed alla nozione di bene va riportato anche il pubblico danaro). Peraltro secondo la Cass., sez. un., 10-04-2003, n. 5617 in materia di contributi e di sovvenzioni pubbliche, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, nella fase successiva al provvedimento attributivo del beneficio, deve essere operato considerando che l’interesse del beneficiario alla conservazione della disponibilità delle somme erogate assume consistenza di diritto soggettivo di fronte alla contraria posizione assunta dalla p.a. tutte le volte in cui tale posizione si puntualizzi in provvedimenti che, quale che sia la loro configurazione formale, trovino fondamento (non già in una ponderazione tra l’interesse pubblico e quello privato, ma) nell’asserito inadempimento, da parte del beneficiario dell’erogazione, degli obblighi derivanti dal provvedimento attributivo. Nella specie invece non si discute della mera inadempienza del concessionario, ma della revoca del beneficio in dipendenza delle valutazioni effettuate dagli organi comunitari in materia di aiuti di Stato. La controversia, quindi, pur avendo ad oggetto diritti soggettivi poiché l’assunto della parte ricorrente è fondato sull’intangibilità della cosa giudicata civile , in base al criterio del petitum sostanziale accolto dalla Cass., sez. un., 23-02-2001, n. 64, è relativa al potere di revoca della concessione, all’an della concessione medesima, non a modalità del rapporto di attuazione del contratto che accede alla concessione. In tal senso, rileva C. Stato, sez. VI, 23-09-2002, n. 4810 che ha ritenuto che in materia di erogazione di contributi, anche dopo l’esaurimento della fase di ammissione del contributo, con conseguente nascita di un diritto soggettivo in capo al beneficiario, la p.a. conserva il potere di autotutela, il cui esercizio implica attività discrezionale, comunque idonea ad affievolire le preesistenti situazioni di diritto soggettivo del beneficiario: conseguentemente la giurisdizione sulle relative controversie spetta al giudice amministrativo. Ma anche a voler ritenere che la revoca in questione non abbia profili di discrezionalità che la riconducano al principio affermato dal precedente del Consiglio di Stato ora menzionato; è indubbio che essa determina un “affievolimento” del diritto soggettivo, in forza di un’attività vincolata ed autoritativa di recupero di un aiuto di Stato, per cui la controversia ricade su un provvedimento di revoca contestato per difetto di presupposti. Va ricordato allora che Cass., sez. un., 18-02-1997, n. 1483 in presenza di un caso di sovvenzione concedibile in base a presupposti predeterminati dalla legge, ha comunque statuito che quando alla p.a. non è attribuito alcun potere discrezionale in ordine alla concessione di un contributo in favore di un privato (in quanto il contributo stesso è riconosciuto direttamente dalla legge in capo ad un determinato soggetto), e le è demandato esclusivamente il controllo formale di determinati adempimenti, il privato risulta titolare di un diritto soggettivo perfetto al suo conseguimento; diritto relativamente al quale la p.a. non dispone di alcun potere discrezionale di revoca o di sospensione, se non nell’ambito del potere di autotutela e solo con riferimento al difetto dei presupposti; ne consegue che, al di fuori di tali presupposti, l’eventuale provvedimento con il quale il contributo venga revocato o sospeso è inidoneo a degradare il diritto soggettivo in mero interesse legittimo e le relative controversie rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, cui è riconosciuto il potere di disapplicazione dell’atto amministrativo illegittimo, ai sensi dell’art. 5, all. E), l. n. 2248 del 1865 (nella specie, la regione Lazio, con la l. n. 48 del 1988, attuativa di un programma di investimenti nel settore dei trasporti pubblici, approvava il finanziamento in favore di una società privata per l’acquisto di alcuni autobus; la giunta regionale, in attuazione, decideva di erogare il finanziamento, ma, successivamente, lo sospendeva in base a disfunzioni nei servizi di linea segnalati dal comune di Roma; la società conveniva, allora, in giudizio la regione chiedendone la condanna al pagamento della somma prevista dall’approvato finanziamento; la suprema corte, in applicazione dell’enunciato principio, ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, rilevando, altresì, che le irregolarità tratte a fondamento della sospensione del contributo attenevano a servizi per i quali altre leggi regionali prevedevano distinti contributi annui). Alla luce di tale decisum è evidente che la controversia in materia di revoca della concessione di una sovvenzione, nella quale si deduca il difetto dei presupposti per l’adozione del provvedimento di revoca e nella quale non sia in giuoco alcun preteso inadempimento del privato sovvenzionato, ma solo la questione relativa alla concedibilità della sovvenzione spetta alla giurisdizione del giudice amministrativo. La controversia in esame è relativa alla verifica di legittimità ed ai limiti del potere di autotutela in via amministrativa in tema di recupero di aiuti di Stato e ricade in un campo di giurisdizione esclusiva (art. 5 della legge n. 1034/1971), ove sussiste lo stretto legame – definito plasticamente “nodo gordiano” - fra posizioni giuridiche di diritto soggettivo ed interesse legittimo, che fonda anche secondo il recente insegnamento della Corte Costituzionale (sentenza n. 204/2004) la giurisdizione del giudice amministrativo. Va poi considerato il secondo motivo di appello relativo alla carenza di interesse a ricorrere della SPA LUCCHINI per omessa impugnativa di atto presupposto. Orbene il motivo è infondato. Nella specie infatti la clausola di riserva atteneva alla revocabilità del beneficio in dipendenza di “eventuali decisioni comunitarie in merito alla concedibilità ed erogabilità di dette agevolazioni”. La genericità della riserva, in sostanza, non pregiudicava la possibilità, a fronte del decreto di revoca, di contestare la legittimità della valutazione dei presupposti per la sua adozione, che è proprio quanto è stato fatto dalla SPA LUCCHINI, sostenendo che, dopo il decreto 8 marzo 1996, nessuna nuova decisione comunitaria era intervenuta e che quella posta a base del recupero (ossia la decisione della Commissione del 20 giugno 1990) era inopponibile alla società beneficiaria del contributo in forza del giudicato civile della Corte di Appello di Roma n. 2238/1994. In ultimo, quanto alla portata concreta del giudicato civile, va rilevato che esso, pur non esaminando espressamente la decisione CEE 20 giugno 1990, è intervenuto in data 28 febbraio 1995 (dopo la notifica della sentenza al Ministero avvenuta in data 30 dicembre 1994), ossia in data successiva all’adozione della decisione CEE e si è formato anche con riguardo alla esistenza di deliberazioni CECA (la nr. 2320/1981 e la nr. 1018/1985) ritenute non esonerative, in concreto, dagli obblighi di corresponsione del contributo perché anteriori alla deliberazione di approvazione del medesimo da parte della p.a. Il giudice civile ha ritenuto che la deliberazione 16 novembre 1988 dell’AGENSUD fosse conclusiva del procedimento amministrativo di concessione ed ha quindi accertato, in modo incondizionato, l’obbligo della p.a di concedere il finanziamento. Nella specie la parte appellata (SPA LUCCHINI SIDERURGICA) ha eccepito che sussisterebbe una preclusione processuale alla possibilità di recupero, poiché l’amministrazione non avrebbe rappresentato al giudice civile l’esistenza della decisione della Commissione CEE 20 giugno 1990, ed ha invocato il principio, vigente nell’ordinamento processuale interno, per cui il giudicato civile copre il dedotto ed il deducibile. Il principio per cui il giudicato copre il dedotto ed il deducibile – come è noto – si risolve nella preclusione di nuove contestazioni o nuovi processi sulla base di ragioni non addotte nel corso del giudizio nel quale si è formata una cosa giudicata formale (ai sensi dell’art. 2909 cod. civ. secondo cui – come è noto – “l’accertamento contenuto in una sentenza passata in cosa giudicata fa stato ad ogni effetto fra le parti, i loro eredi o aventi causa”), ed è la logica conseguenza della natura del giudicato come concreta determinazione delle reciproche situazioni delle parti con riguardo all’interesse in contesa, e non come mera operazione conoscitiva, sia pure vincolante, circa la fondatezza o no di date ragioni e argomentazioni, o circa il valore persuasivo o meno di date prove. Cass., sez. III, 14-01-2000, n. 375 ha in proposito ritenuto, con chiara pronuncia che è rappresentativa del “diritto interno vivente”, che l’autorità del giudicato copre non solo il dedotto, ma anche il deducibile in relazione al medesimo oggetto, cioè non soltanto le ragioni giuridiche fatte valere in giudizio (giudicato esplicito), ma anche tutte le altre proponibili sia in via di azione, sia in via di eccezione, le quali sebbene non dedotte specificamente costituiscono tuttavia precedenti logici essenziali e necessari della pronuncia (giudicato implicito). In sostanza e per stare al campo dei rapporti obbligatori, come quello giudicato dalla Corte di Appello di Roma, non si dubita che il debitore di una prestazione non possa intentare un nuovo processo (o agire in autotutela come nella specie) facendo valere le eccezioni che avrebbe potuto fare valere nel corso del processo conclusosi con la formazione della cosa giudicata. Avendo il giudice civile valutato gli atti comunitari intervenuti nel periodo fra il 16 novembre 1988 (data di concessione dei contributi) e la data della sentenza della Corte di Appello di Roma (pronunciata nel 1994), risulta evidente che l’amministrazione avrebbe potuto e dovuto tempestivamente eccepire l’esistenza dell’atto comunitario dichiarativo dell’incompatibilità dell’aiuto (decisione del 20 giugno 1990) in una controversia nella quale, fra l’altro si discuteva in ordine alla legittimità della condotta di mancata erogazione del contributo per la necessità di attendere le determinazioni comunitarie e nella quale il giudice civile avrebbe piuttosto dovuto attendere le determinazioni definitive degli organi comunitari (nella narrativa in fatto della sentenza della Corte di Appello è riportato il tenore della difesa erariale che chiariva che “l’erogazione veniva ritardata in attesa dei provvedimenti che avrebbero dovuto essere adottati per l’attuazione nell’ordinamento italiano delle disposizioni comunitarie – decisioni CECA 2320 del 1981 e 1018 del 1985 – che avevano posto limitazioni alle incentivazioni alle imprese siderurgiche) invece ritenute ininfluenti sulla spettanza dell’aiuto. In tali condizioni, avendo poi rinunciato l’amministrazione ad impugnare la sentenza civile, non vi è dubbio sul fatto che la predetta sentenza sia passata in giudicato, e che l’area dei fatti coperti dal giudicato sia estesa alla compatibilità comunitaria della sovvenzione, quantomeno con riferimento alle decisioni comunitarie preesistenti al giudicato. Da ciò deriva l’infondatezza del terzo motivo del ricorso di appello, (pag. 8 del ricorso di appello) poiché gli effetti del giudicato sono astrattamente invocabili anche con riguardo alla decisione CEE 20 giugno 1990, intervenuta prima della conclusione della controversia civile relativa alla “legittimità comunitaria” della condotta dell’amministrazione di mancato pagamento della sovvenzione. Nel merito, sussistendone i presupposti di rilevanza e serietà per quanto prima precisato (ossia per l’obiettiva esistenza di contrasto fra un giudicato civile, che obbliga l’amministrazione a conformarvisi ai sensi dell’art. 4, comma 2 della legge 20 marzo 1865 n. 2248 all. E, di condanna al pagamento di una sovvenzione ed una decisione comunitaria relativa all’obbligo di recupero di tale sovvenzione quale aiuto di Stato illecito), e su espressa richiesta dell’appellante e della controparte (sia pure sotto profili diversi), vanno rimesse alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee alla luce dell’art. 234 del Trattato le seguenti questioni interpretative pregiudiziali relative alla interpretazione del Trattato ed alla validità ed interpretazione degli atti compiuti da istituzioni delle Comunità: 1) se, in forza del principio del primato del diritto comunitario immediatamente applicabile, costituito nella specie dalla decisione generale CECA 3484 del 1985 , dalla decisione della Commissione 20 giugno 1990, notificata il 20 luglio 1990, nonché dalla decisione della Commissione del 16 settembre 1996 n. 5259, di intimazione del recupero dell’aiuto - atti tutti alla stregua dei quali è stato adottato l’atto di recupero impugnato nel presente processo (ossia il decreto nr. 20357 del 20 settembre 1996 di revoca dei decreti 8 marzo 1996 n. 17975 e 18337 del 3 aprile 1996) - sia giuridicamente possibile e doveroso il recupero dell’aiuto da parte dell’amministrazione interna nei confronti di un privato beneficiario, nonostante la formazione di un giudicato civile affermativo dell’obbligo incondizionato di pagamento dell’aiuto medesimo. 2) ovvero se, stante il pacifico principio secondo il quale la decisione sul recupero dell’aiuto è regolata dal diritto comunitario ma la sua attuazione ed il relativo procedimento di recupero, in assenza di disposizioni comunitarie in materia , è retta dal diritto nazionale ( principio sul quale cfr. Corte di Giustizia 21 settembre 1983 in causa -30/80 Deutsche Milchkontor contro Bundesamt fur Ernahrung und Forstwirtsschaft ), il procedimento di recupero non divenga giuridicamente impossibile in forza di una concreta decisione giudiziaria, passata in cosa giudicata (art. 2909 cod. civ.) che fa stato fra privato ed amministrazione ed obbliga l’amministrazione a conformarvisi. In ultimo va affrontata la questione relativa ai dubbi di legittimità intrinseca della decisione CEE 20 giugno 1990, per contraddittorietà rispetto a precedenti assensi taciti o per mancato rispetto del principio del contraddittorio, prospettata dalla difesa della parte appellata (originaria ricorrente) nella memoria di costituzione del 17 gennaio 2000 ( pagg. 12-17), rilevando che essa prospetta motivi nuovi, e pertanto inammissibili, di impugnazione dell’atto di revoca, per illegittimità dell’atto presupposto, avanzati solo con memoria del 29 marzo 1999 depositata in primo grado, per l’udienza di merito, non notificata nella forma dell’atto di c.d. motivi aggiunti. Per C. Stato, sez. V, 24-05-1986, n. 265 sono inammissibili i motivi di doglianza dedotti in memoria non notificata, allorché gli stessi risultino completamente nuovi e non ricollegabili alle osservazioni contenute nell’atto introduttivo. Nella specie la decisione CEE 20 giugno 1990 era conosciuta dalla SPA LUCCHINI sin dall’atto introduttivo del giudizio (tanto che era ivi menzionata) e la LUCCHINI, ovviamente, era perfettamente in grado, sin da allora, di proporre un motivo relativo all’illegittimità dell’atto comunitario per mancato rispetto del principio del contraddittorio, o per contraddittorietà rispetto a precedenti assensi taciti. Tale motivo non è stato proposto ritualmente con il ricorso introduttivo, ma è stato prospettato solo con la memoria conclusiva del 29 marzo 1999. E’ altresì ius receptum il principio per cui sono inammissibili, per il principio del divieto di ius novorum, le censure concretanti «motivi nuovi» dedotti per la prima volta in appello (C. Stato, sez. V, 16-10-2001, n. 5471) perché nel processo amministrativo, tale divieto (di proporre motivi nuovi in appello) costituisce la logica conseguenza dell’onere di specificità delle censure dedotte in primo grado contro il provvedimento amministrativo; tale principio, pertanto, è riferibile solo al ricorrente originario, e non anche ai resistenti (autorità emanante e controinteressato), che possono addurre qualunque motivo (salve le preclusioni previste dalla legge) per dimostrare al giudice di secondo grado l’infondatezza della domanda del ricorrente (C. Stato, sez. IV, 29-10-2002, n. 5950). La questione della inammissibilità dei motivi nuovi, dedotti con memoria non notificata, va tuttavia fatta oggetto di una riflessione sussistendo in materia, anche l’apparentemente opposto principio relativo alla possibilità di verificare d’ufficio la compatibilità del diritto interno con il diritto comunitario e l’obbligo del giudice di ultima istanza di rimettere alla Corte di Giustizia le questioni interpretative relative alla legittimità degli atti comunitari. Come è noto la norma di cui all’art. 177 del trattato Cee non prevede un obbligo di rimessione alla Corte di giustizia delle comunità europee ai fini della pronuncia sulla validità ed interpretazione degli atti comunitari quando la questione venga sollevata dinanzi ad un organo giurisdizionale nazionale di prima istanza, le cui pronunzie siano suscettibili di ulteriore ricorso; diversamente, nel caso in cui la questione venga sollevata davanti ad una giurisdizione nazionale le cui pronunzie non siano più suscettibili di ricorso interno, la giurisdizione adita ha l’obbligo di rivolgersi alla corte europea quando sorgano dubbi interpretativi. (T.a.r. Lombardia, 23-07-1997, n. 1285). Il Consiglio di Stato è obbligato alla rimessione come risulta anche dall’impossibilità di denunciare alla Corte di Cassazione il vizio di omessa pronuncia o di violazione dell’obbligo a fronte di richiesta di rimessione disattesa dal Consiglio di Stato (per Cass., 25-05-1984, n. 3223 è inammissibile il ricorso proposto avverso pronuncia del Consiglio di Stato che non rispetti l’obbligo di rimessione alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee delle questioni pregiudiziali attinenti l’interpretazione di una norma comunitaria, poiché in tal caso non viene posta in discussione la giurisdizione del Consiglio di Stato, ma solo l’inosservanza di una regola processuale, che presuppone la giurisdizione del giudice nazionale). Naturalmente l’obbligo per il giudice nazionale di sollevare questioni davanti alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee ai sensi dell’art. 177 trattato Cee non sussiste per il solo fatto che una delle parti del giudizio abbia contestato la legittimità dell’atto comunitario o abbia chiesto la sospensione del giudizio, in quanto il giudice stesso deve sempre verificare la serietà della questione, potendo decidere se essa sia o meno manifestamente infondata (C. Stato, sez. V, 23-04-1998, n. 478). Nessun dubbio sulla astratta rilevanza delle questioni poste dalla SPA LUCCHINI, tutte relative a dubbi di legittimità che investono la decisione CEE 20 giugno 1990, presupposto, sorto nell’ordinamento sopranazionale, del decreto impugnato: va rilevato tuttavia che la difesa della LUCCHINI SIDERURGICA ha avanzato tali motivi per la prima volta nel costituirsi in appello. La questione posta , relativa al mancato contraddittorio con la SPA LUCCHINI è seria, se è vero che la Corte giustizia Comunità europee, 12-02-1992, n. 48/90, 66/90 Gov. Paesi Bassi, anche prima dell’adozione del regolamento di procedura in materia di aiuti di Stato, ha statuito che il rispetto dei diritti della difesa in qualsiasi procedimento promosso nei confronti di una persona e che possa concludersi con un atto per questa lesivo costituisce un principio fondamentale di diritto comunitario e dev’essere garantito anche in assenza di norme specifiche; applicato al procedimento di sorveglianza, da parte della commissione, del comportamento degli stati membri per quanto riguarda le imprese pubbliche, e che questo principio esige che allo stato membro venga inviata, prima dell’adozione della decisione a norma dell’art. 90, n. 3, del trattato, un’esposizione precisa e completa degli addebiti che la commissione intende formulare nei suoi confronti e che lo stato membro sia messo in grado di manifestare in modo adeguato il proprio punto di vista sulle osservazioni presentate da terzi interessati; l’impresa diretta beneficiaria del provvedimento statale criticato e nominativamente indicata in quest’ultimo dispone del diritto di essere sentita previamente all’adozione della decisione che si riferirà ad essa espressamente e di cui essa sopporterà direttamente le conseguenze economiche. Seria è altresì la questione, pure proposta con memoria non notificata, relativa alla pretesa formazione di un silenzio assenso sulla istanza nazionale relativa alla dichiarazione di compatibilità dell’aiuto in esame. Tuttavia la verifica d’ufficio della compatibilità del diritto interno applicabile con il diritto comunitario ( affermata da Corte giustizia Comunità europee, 14-12-1995, n. 312/93 Peterbroeck secondo cui il diritto comunitario osta all’applicazione di una norma processuale nazionale che, nelle condizioni oggetto del giudizio principale, vieti al giudice nazionale di valutare d’ufficio la compatibilità di un atto interno con una disposizione di diritto comunitario qualora il ricorrente non l’abbia invocata entro un determinato termine; infatti, sebbene il termine imposto ai singoli non sia di per sé censurabile, nel caso di specie tale termine era già trascorso quando si è svolta l’udienza dinanzi al giudice nazionale per cui egli non avrebbe potuto procedere d’ufficio a tale valutazione; inoltre, la valutazione di compatibilità non potrebbe nello stesso procedimento essere esaminata d’ufficio da un altro giudice né l’impossibilità di sollevare la questione d’ufficio potrebbe essere giustificata in base a principi quali la certezza del diritto o lo svolgimento regolare del procedimento) non comporta la conseguente possibilità di scrutinare di ufficio la validità di atti comunitari che siano il presupposto di validità di atti amministrativi di diritto interno impugnati innanzi al giudice nazionale. I dubbi di legittimità sugli atti comunitari presupposti di atti amministrativi interni devono essere proposti, dai privati, nei termini di legge previsti dall’ordinamento processuale interno, con il ricorso introduttivo del giudizio. Nella specie va fatta applicazione dei principi affermati da Corte giustizia Comunità europee, 14-12-1995, n. 430/93, 431/93 Van Schijndel che ha statuito nel modo seguente “in un procedimento avente ad oggetto diritti ed obbligazioni civili di cui le parti dispongono liberamente, è compito del giudice nazionale applicare disposizioni comunitarie vincolanti ( nella specie gli art. 3, lett. f), 85, 86 e 90 del trattato), anche qualora la parte che ha interesse alla loro applicazione non le abbia invocate, nel caso in cui il suo diritto nazionale gli consente tale applicazione; infatti, è compito dei giudici nazionali, secondo il principio di collaborazione enunciato dall’art. 5 del trattato, garantire la tutela giurisdizionale spettante ai singoli in forza delle norme di diritto comunitario aventi effetto diretto; tuttavia, il diritto comunitario non impone ai giudici nazionali di sollevare d’ufficio un motivo basato sulla violazione di disposizione comunitaria, qualora l’esame di tale motivo li obblighi a rinunciare al principio dispositivo, alla cui osservanza sono tenuti, esorbitando dai limiti della lite quale è stata circoscritta dalle parti e basandosi su fatti e circostanze diversi da quelli che la parte processuale che ha interesse all’applicazione di dette disposizioni ha posto a fondamento della propria domanda; infatti, in mancanza di disciplina comunitaria in materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno stato membro designare i giudici competenti e stabilire le modalità procedurali dei ricorsi giurisdizionali intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme di diritto comunitario aventi effetto diretto; tuttavia, dette modalità non possono essere meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna, né rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico comunitario; una norma di diritto nazionale che impedisce l’applicazione del procedimento contemplato dall’art. 177 del trattato dev’essere sotto tale profilo disapplicata; ciascun caso in cui si pone la questione se una norma processuale nazionale renda impossibile o eccessivamente difficile l’applicazione del diritto comunitario dev’essere esaminato tenendo conto del ruolo di detta norma nell’insieme del procedimento, dello svolgimento e delle peculiarità dello stesso, dinanzi ai vari organi giurisdizionali nazionali; sotto tale profilo si devono considerare, se necessario, i principi che sono alla base del sistema giurisdizionale nazionale, quali la tutela dei diritti della difesa, il principio della certezza del diritto e di regolare svolgimento del procedimento; a questo proposito, il principio di diritto nazionale secondo il quale l’iniziativa di un processo civile spetta alle parti, e il giudice può agire d’ufficio solo in casi eccezionali in cui il pubblico interesse esige il suo impulso, attua concezioni condivise dalla maggior parte degli stati membri quanto ai rapporti fra lo stato e il singolo, tutela i diritti della difesa e garantisce il regolare svolgimento del procedimento, in particolare preservandolo dai ritardi dovuti alla valutazione dei motivi nuovi. Ne deriva la inammissibilità della censura avanzata dalla SPA LUCCHINI avverso la decisione CEE 20 giugno 1990. Le spese del giudizio saranno liquidate al definitivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, rigetta il primo, il secondo ed il terzo motivo di appello, dichiara inammissibili motivi di censura relativi ai dubbi di legittimità comunitaria della decisione della Commissione CEE 20 giugno 1990 e rimette alla Corte di Giustizia delle Comunità europee le questioni pregiudiziali indicate in parte motiva , sospende il processo sul ricorso in appello indicato in epigrafe. Le spese di giudizio al definitivo. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 22 ottobre 2004 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:

Giorgio GIOVANNINI - Presidente Carmine VOLPE - Consigliere Lanfranco BALUCANI - Consigliere Francesco CARINGELLA - Consigliere Giancarlo MONTEDORO - Consigliere Est.