CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE VI - Sentenza 10 marzo 2005 n. 1000 Pres. Giovannini, Est. Montedoro

1. Processo amministrativo – Motivi d’appello – Mera riproduzione delle doglianze proposte in primo grado – Inammissibilità.

2. Processo amministrativo – Ricorso giurisdizionale – Motivi dedotti per relationem ad altro ricorso – Inammissibilità – Riunione dei due giudizi – Irrilevanza.

3. Industria e commercio - Impianti di deposito degli oli minerali – obbligo di scorta – Sussistenza – Criterio di calcolo - Immissione in consumo dei prodotti petroliferi.

4. Processo amministrativo – Violazione dei cd. giudicati cautelari – Sussistenza - Condizioni.

1. E’ inammissibile il motivo d’appello che si limiti alla mera riproposizione delle doglianze a suo tempo proposte in primo grado, senza svolgere alcuna censura sulla sentenza appellata

2. E’ inammissibile il ricorso giurisdizionale i cui motivi siano dedotti per relationem ai motivi contenuti in altro analogo ricorso giurisdizionale vertente sulla stessa materia del contendere, né tale vizio può essere sanato dalla riunione dei due procedimenti giurisdizionali disposta dal giudice ma solo dall’eventuale possibilità di desumere, comunque, dall’esposizione dei fatti e dal contesto del ricorso, le dette censure, pur se espressamente enunciate.

3. Il criterio fondante l’obbligo di scorta, nella legge 10 marzo 1986 n. 61 e relativo decreto di attuazione nonché di cui all’art. 19 della legge 9 gennaio 1991 n. 9 e del d.lgs. 11 febbraio 1998 n. 32, è dato non dalla capacità di stoccaggio, né dalla tipologia dell’impianto, ma dall’immissione in consumo dei prodotti petroliferi.

4. Perché sussista una violazione dei c.d. giudicati cautelari, nella decisione di merito devono riscontrarsi atti di violazione, o meramente elusivi, della pronuncia cautelare, da intendersi come quelli che in concreto e in qualsiasi forma diano esecuzione all’originario provvedimento pur privato di autoritarietà dalla detta decisione cautelare

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello proposto dalla

Società GAFFOIL SNC, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Emilio Paolo Salvia, ed elettivamente domiciliata in Roma alla via Lungotevere Flaminio n. 46, presso lo studio di Gianmarco Grez;

contro

il MINISTERO INDUSTRIA COMMERCIO ARTIGIANATO - DIREZIONE GENERALE DELL’ENERGIA E DELLE RISORSE MINERARIE, in persona del legale rappresentante p.t,

il MINISTERO DELL’INDUSTRIA, DEL COMMERCIO E DELL’ARTIGIANATO, in persona del Ministro pro tempore, non costituiti;

MINISTERO ATTIVITA’ PRODUTTIVE in persona del Ministro pro tempore rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliato per legge in Roma alla via dei Portoghesi n. 12;

per l'annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio Sez. III ter - n. 8303 del 2002;

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’appellato; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Alla camera di consiglio del 5 novembre 2004 relatore il Consigliere Giancarlo Montedoro. Udito l’avv. dello Stato Pampanelli; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

La società ricorrente, titolare di concessione prefettizia per il deposito di oli minerali ad uso commerciale, impugna il decreto del 1 giugno 2000 relativo all’imposizione di scorte d’obbligo dei prodotti petroliferi per l’anno 2000, e la presupposta precedente comunicazione con cui lo stesso MINISTERO aveva richiesto alla ricorrente di trasmettere i dati relativi alla quantità di prodotto immesso al consumo nel 1999 al fine della determinazione delle predette scorte d’obbligo per il 2000. Il ricorso è affidato alla articolazione di sette motivi di gravame : 1) Illegittimità derivata per tutti i motivi già dedotti con i ricorsi nr. 6469/1996, nr. 6251/1997 e nr. 7062/1997 che si abbiano per integralmente ripetuti e trascritti parola per parola, e per quanto di autonoma ragione : per violazione e falsa applicazione dell’art. 19 della legge 9 gennaio 1991 n. 9 ; dell’art. 2 comma 5 della legge 10 marzo 1986 n. 61, del D.M. di attuazione della legge 24 luglio 1987 e degli artt. 2,3, e 10 della legge 7 agosto 1990 n. 241 e per eccesso di potere per errore nei presupposti di fatto e di diritto, per contraddittorietà fra atti e comportamenti della stessa amministrazione, per illogicità manifesta, per incongruità, per vizio del procedimento e per difetto assoluto di motivazione. I provvedimenti di determinazione delle scorte obbligatorie per l’anno 2000- oggetto del ricorso – sono illegittimi e vanno annullati per gli stessi motivi già dedotti con i precedenti ricorsi prima indicati, nonché con i ricorsi nr. 11222/1998 e nr. 10576/1999 avverso i provvedimenti già adottati dal MINISTERO di determinazione delle scorte obbligatorie per gli anni 1996,1997, 1998 e 1999 . Infatti i provvedimenti impugnati hanno ritenuto la società ricorrente come impresa tenuta al mantenimento delle scorte d’obbligo fissate dal Ministero mentre la stessa, avendo soltanto attività di deposito di oli minerali allo stato S.I.F. con capacità inferiore ai 3000 m.c. è tenuta a mantenere le scorte come richieste dalla legge e come fissate dal Prefetto. Non si comprende – deduce il ricorrente – come i provvedimenti impugnati abbiano imposto la tenuta di scorte obbligatorie per complessive 24.075 tonnellate laddove il deposito consente globalmente una quantità complessiva di appena m.c. 1190. Il MINISTERO ha imposto una scorta pari a 20 volte la capacità del deposito, e non si comprende come il MINISTERO abbia potuto ritenere la società ricorrente nel novero delle imprese tenute a rispettare la normativa ministeriale. Si richiama la circolare 238F, citata dalla nota ministeriale n. 954941 del 22 giugno 1996, alla luce della quale per i depositi autorizzati dalla Prefettura, con capacità inferiore ai 3000 m. c. la determinazione delle scorte d’obbligo è di competenza del Prefetto. Inoltre si assume che il MINISTERO non avrebbe tenuto alcun conto della nota di osservazioni inviate dalla società ricorrente in data 22 gennaio 1999 in risposta alla richiesta ministeriale del 14 gennaio 2000. Con tale nota di osservazioni la società ricorrente esponeva al MINISTERO di gestire solo attività di deposito di oli minerali in sospensione d’imposta (c.d. S.I.F.) con capacità inferiore ai 3000 m.c., di essere tenuta al mantenimento delle scorte d’obbligo nella misura fissata dal Prefetto e comunque in relazione all’effettiva capacità del deposito espressa dal volume geometrico dei serbatoi e richiamava le ordinanze del Tar del Lazio di sospensione delle precedenti determinazioni del Ministero. In detta nota la società ricorrente invitava il MINISTERO ad astenersi dall’adozione di ulteriori provvedimenti, relativi alla fissazione di scorte obbligatorie. Si richiamava anche un orientamento della Suprema Corte di Cassazione ( Cass. 22 novembre 1991 n. 12584 ) secondo la quale la scorta di riserva negli impianti di deposito degli oli minerali deve essere calcolata con esclusivo riguardo ai prodotti che siano nella materiale disponibilità del titolare degli impianti medesimi ed in relazione all’effettiva capacità del deposito. Si richiamava inoltre la disciplina di cui alla legge 10 marzo 1986 n. 61 secondo la quale i titolari di concessioni relative ad impianti di depositi commerciali ed industriali di prodotti petroliferi hanno l’obbligo di mantenere una scorta di riserva in misura pari al dieci per cento della capacità dei depositi stessi, come confermato dall’art.1 della circolare emanata dal MINISTERO DELL’INDUSTRIA in data 14 marzo 1986 ( Cass. 3 agosto 1994 n. 7209 ). 2) Violazione e falsa applicazione delle norme di cui al r.d. 2 novembre 1933 n. 1741, r.d. 20 luglio 1934 n. 1303, l. 18 aprile 1962 n. 189, legge 7 maggio 1965 n. 460, art. 2 comma 5 della legge 10 marzo 1986 n. 61 , che attribuiscono al Prefetto poteri in materia di concessione dei depositi minori di oli minerali, per eccesso di potere per errore nei presupposti, per difetto di motivazione ed incompetenza. Si ripete con questo motivo la censura secondo la quale la competenza all’adozione dell’atto di determinazione della quantità annuale delle scorte d’obbligo, per i depositi di oli minerali minori, spetta al Prefetto e non al MINISTERO, e va comunque decisa in relazione alla capacità del deposito espressa dal volume geometrico dei serbatoi e senza superare il dieci per cento della capacità degli stessi. 3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 19 della legge 9 gennaio 1991 n. 9, dell’art. 2 comma 5 della legge 10 marzo 1986 n. 61, del D.M. di attuazione 24 luglio 1987, e degli artt. 2,3,10 della legge 7 agosto 1990 n. 241, per violazione e falsa applicazione delle norme di cui al r.d. 2 novembre 1933 n. 1741, r.d. 20 luglio 1934 n. 1303, della legge 18 aprile 1962 n. 189, della legge 7 maggio 1965 n. 460, dell’art. 2 comma 5 della legge 10 marzo 1986 n. 61, che attribuiscono al Prefetto poteri in materia di concessione dei depositi minori di oli minerali, per illegittimità derivata dei provvedimenti già adottati dallo stesso MINISTERO, e che ora sono stati reiterati con riguardo alle scorte d’obbligo per il 1998, per eccesso di potere per errore nei presupposti, per illogicità, per incongruenza, per contraddittorietà, e per difetto di motivazione. Il provvedimento impugnato (decreto 1 giugno 2000) costituisce reiterazione del procedimento già posto in essere per gli anni dal 1996 al 1999, con atti già sospesi dal giudice amministrativo, e sono quindi viziati per illegittimità derivata per gli stessi motivi che hanno determinato le precedenti ordinanze di sospensione. Inoltre il predetto provvedimento ignora l’atto di autolimitazione adottato dallo stesso MINISTERO con la circolare 238F. che aveva riconosciuto ed espressamente fatto salva la competenza del Prefetto sui depositi minori di oli minerali. 4) Violazione e falsa applicazione dell’art. 5 comma 2 della legge 10 marzo 1986 nr. 61, dell’art. 1 comma 5 della legge 29 ottobre 1993 n. 427 e delle norme e dei principi che attribuiscono al Prefetto poteri in materia di concessione dei depositi minori di oli minerali e di fissazione delle scorte d’obbligo, per incompetenza, per eccesso di potere per errore nei presupposti, per contraddittorietà, per illogicità, difetto di istruttoria, per vizio del procedimento, per incongruità, per difetto di motivazione. Gli atti impugnati con il ricorso sono evidentemente basati sull’erroneo presupposto che l’art. 2 comma 5 della legge 10 marzo 1986 n. 61 non esoneri i depositi autorizzati con decreto prefettizio, dalle disposizioni ministeriali relativi all’imposizione delle scorte stesse. Si ricorda che la competenza del Prefetto è stata sostenuta dallo stesso MINISTERO nel giudizio nr. 7062/1997, richiamando altresì la norma che limita le scorte al 10% della capacità dei serbatoi. Si richiama in modo specifico l’art. 1 comma 5 della legge 29 ottobre 1993 n. 427. Per il resto si propongono analoghe argomentazioni rispetto ai precedenti motivi. 5) Violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 103 Cost. degli artt. 1,2, e 3 della legge 241/1990, dell’art. 97 Cost. e dei principi generali di imparzialità e buon andamento e tutela dell’affidamento, delle norme e dei principi in tema di effettività della tutela cautelare, delle norme e dei principi generali in tema di unicità del potere e del procedimento, per eccesso di potere per difetto nei presupposti, per illogicità, per incongruità, per falsa causa e per difetto di motivazione. Gli atti impugnati sono illegittimi perché espressione dello stesso potere esercitato con l’adozione degli atti già sospesi dal Tar con riferimento agli anni 1996-1999. Vi sarebbe quindi violazione dei giudicati cautelari e del principio di effettività della giustizia amministrativa, non potendo l’amministrazione adottare atti con medesimo contenuto di atti già sospesi. 6) Violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 3, 97, 24, 113 Cost. degli artt. 1, 2, 3, della legge n. 241/1990, e dei principi generali in tema di imparzialità, trasparenza, buon andamento, efficienza, efficacia ed economicità dell’amministrazione pubblica e di effettività della tutela giurisdizionale. Per violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi generali in tema di esecuzione delle ordinanze di sospensione. Per illegittimità derivata. Per eccesso di potere per difetto nei presupposti, per illogicità manifesta, per vizio del procedimento, per difetto di istruttoria, per incongruità, per manifesta ingiustizia e per difetto di motivazione. Sostanzialmente con questo motivo si reitera la censura proposta con il motivo cinque. 7) Violazione e falsa applicazione della direttiva 68/414/CE, dell’art. 4 comma 4 lett. c) della legge 15 marzo 1997 n. 59, degli artt. 5,8,9, del d.gls. 11 febbraio 1998 n. 32, dell’art. 12 del d.p.r. 18 aprile 1994 n. 420 e delle norme e dei principi generali in tema di procedimento amministrativo, di buon andamento, efficacia ed economia dell’azione amministrativa e di fissazione delle scorte obbligatorie, per eccesso di potere per errore nei presupposti di fatto e di diritto, per vizio del procedimento, per difetto di istruttoria, per illogicità, per difetto di motivazione, per incompetenza. L’art. 4 comma 4 lett. C) della legge 15 marzo 1997 n. 59 ha condotto, in esecuzione di delega al riordino della disciplina delle attività economiche ed industriali all’adozione del d.lgs. 11 febbraio 1998 n. 32 che, in esecuzione della direttiva 68/414/CE ha costituito L’AGENZIA NAZIONALE DELLE SCORTE DI RISERVA, riservando ad essa la gestione delle scorte obbligatorie di cui alla legge 10 marzo 1986 nr. 61 e successive modifiche ed integrazioni (art. 8 citato decreto legislativo). Il MINISTERO, quindi, è rimasto titolare solo del potere di fissazione dei criteri generali per la individuazione delle capacità disponibili, ovvero di quelle capacità di stoccaggio non utilizzate, delle quali, ai sensi dell’art. 5 comma 1 del d.lgs. n. 32/1998 è fatto obbligo alle sole società concessionarie di cui all’art. 16 della legge 9 gennaio 1991 n. 9 di garantire l’uso ai soggetti ivi identificati. Il MINISTERO non avrebbe mai potuto emanare gli atti impugnati, specie in relazione a società autorizzata dal Prefetto ai sensi dell’art. 12 del d.p.r. 18 aprile 1994 n. 420, l’Agenzia nazionale delle scorte non avendo alcuna competenza sui depositi minori, per i quali nulla viene innovato. Con la sentenza impugnata il Tar del Lazio Sez. III ter, dopo aver sostenuto l’inammissibilità della prima parte del primo motivo formulato per relationem perfectam ad altri ricorsi, ha preso unitariamente in considerazione le censure avanzate con il primo, il secondo, il terzo ed il quarto motivo di ricorso, ritenendo sussistente la competenza del MINISTERO e rilevante il solo presupposto stabilito dalla legge dell’immissione in consumo dei prodotti petroliferi non della capacità di stoccaggio o la tipologia del soggetto. Secondo il Tar del Lazio l’art. 2 comma 5 della legge 10 marzo 1986 n. 61, su cui è fondato in buona sostanza il ricorso, stabilisce solo una competenza del Prefetto di disporre delle riserve, in una certa misura, nel caso di crisi energetica, ma non detta un regime speciale per i depositi prefettizi. Quanto poi alla circostanza della asimmetria fra quantità delle scorte d’obbligo e capacità dei depositi il giudice di primo grado osserva che il parametro rilevante ai fini della fissazione dei quantitativi di scorta è la quantità di prodotti immessa nel mercato, con conseguente proporzionalità del provvedimento adottato. Quanto poi al quinto e sesto motivo il Tar rileva che le ordinanze adottate non potevano essere fonte di stabili orientamenti per la p.a. stante la loro natura interinale ed il loro oggetto limitato a vicende storicamente diverse, anche se analoghe. L’ultimo motivo è rigettato sul rilievo per cui l’AGENZIA non era operante alla data di adozione del provvedimento impugnato, in ogni caso si rileva che all’AGENZIA spettano poteri di mera autogestione delle scorte fissate dal MINISTERO (come confermato dall’art. 1 del d.lgs. 31 gennaio 2001 n. 22 di attuazione della direttiva 98/83/CE). Con ricorso in appello si ripropongono in primo luogo tutte le doglianze già proposte in primo grado (motivo 1), si contesta la ritenuta inammissibilità della prima parte del ricorso di primo grado, sostenendo che dal contesto degli argomenti utilizzati in ricorso era possibile desumere il vizio sostanziale prospettato (motivo 2), si contesta che la società ricorrente, quale soggetto che semplicemente commercia e rivende prodotti petroliferi, ossia quale impresa esercente un mero deposito commerciale sia tenuta al pagamento dell’imposta di fabbricazione o della sovrimposta di confine, non essendo né impresa di fabbricazione né di importazione di prodotti soggetti ad accisa (motivo 3, prima parte). Il soggetto commerciale ancorché autorizzato ad operare in sospensione d’imposta non è tenuto al mantenimento delle scorte, né acquisisce la qualità di produttore od importatore, soli soggetti che immettono in consumo il prodotto. L’art. 2 del t.u. n. 504/1995 prevede che l’attività di produzione e di importazione siano i soli fattori determinativi dell’insorgenza dell’obbligo di pagare il tributo. La sospensione dell’imposta attiene al momento di esigibilità della stessa non al momento, antecedente, della sua insorgenza. L’interpretazione accolta dal giudice di primo grado determinando una equiparazione fra i depositi transfrontalieri e quelli commerciali che operano in sospensione d’imposta sarebbe del tutto irragionevole, prevedendo, a carico di società esercenti il commercio, i medesimi obblighi che gravano su imprese di raffinazione. Per l’ipotesi della ritenuta equiparazione fra soggetti esercenti il commercio e fabbricanti od importatori viene sollevata questione incidentale di illegittimità costituzionale (motivo 3 seconda parte articolato in lett. a) e lett. b)). Il quarto motivo di appello ripropone il quinto ed il sesto motivo del ricorso di primo grado e critica la sentenza. Il quinto motivo di appello ripropone il settimo motivo del ricorso di primo grado e critica la sentenza.

DIRITTO

L’appello è infondato e merita il rigetto. Con il primo motivo l’appellante ripropone le doglianze avanzate in primo grado, esso è inammissibile in conformità all’orientamento del Consiglio per cui è inammissibile il motivo d’appello, che si limita alla mera riproposizione delle doglianze a suo tempo proposte in primo grado, senza svolgere alcuna censura sulla sentenza appellata (C. Stato, sez. V, 09-12-2000, n. 6539). Con il secondo motivo si censura la sentenza nella parte in cui ha ritenuto inammissibile quella parte del primo motivo che ha denunciato l’illegittimità derivata dei provvedimenti impugnati per tutti i motivi già dedotti con precedenti ricorsi 6496/96, 6251/97,7062797 sulla base della generica affermazione per cui tali motivi “qui abbiansi per integralmente ripetuti e trascritti parola per parola”. Si sostiene che il contesto delle argomentazioni portate in ricorso avrebbe consentito l’esame di tali doglianze. In proposito vale il principio affermato da C. Stato, sez. IV, 10-12-1998, n. 1758 che valutando l’ammissibilità di alcuni motivi aggiunti ha posto un principio valido in via generale, statuendo che la proposizione di motivi aggiunti ad integrazione delle originarie censure, a seguito della conoscenza integrale dell’atto impugnato ovvero dopo il deposito di documenti da parte dell’amministrazione nel corso del giudizio, è sempre ammissibile, anche dopo la proposizione del ricorso (purché entro il termine di impugnazione); tuttavia, la deduzione extra testuale di tali ulteriori motivi non può essere effettuata ob relationem ad altro ricorso già presentato innanzi al medesimo giudice, sia per evidenti ragioni di certezza e garanzia, sia perché ai sensi dell’art. 6 r.d. 17 agosto 1907 n. 642, ogni gravame proposto innanzi alla sezione giurisdizionale deve contenere chiaramente «i motivi su cui si fonda il ricorso». In sostanza è inammissibile il ricorso giurisdizionale i cui motivi siano dedotti per relationem ai motivi contenuti in altro analogo ricorso giurisdizionale vertente sulla stessa materia del contendere, né tale vizio può essere sanato dalla riunione dei due procedimenti giurisdizionali disposta dal giudice ma solo dall’eventuale possibilità di desumere, comunque, dall’esposizione dei fatti e dal contesto del ricorso, le dette censure, pur se espressamente enunciate. Orbene gli argomenti evincibili sono stati esaminati poiché, per quanto desumibile anche dalle precisazioni effettuate in sede di appello essi si risolvevano nella rilevanza delle ordinanze di sospensione e della tipologia del deposito della società ricorrente (deposito minore autorizzato dal Prefetto), ai fini dell’esonero (totale o parziale) dall’obbligo di mantenimento delle scorte. Sicché il secondo motivo d’appello è per un verso infondato (perché la prima parte del primo motivo del ricorso originario è stata formulata in modo inammissibile) e per altro verso inammissibile per carenza di interesse poiché lamenta la mancata presa in considerazione di argomenti, ricavabili dal contesto del ricorso, che sono stati esaminati dal giudice di primo grado. Il terzo motivo di appello è il motivo centrale dell’impugnazione proposta. Va qui premesso che la normativa sulle scorte obbligatorie di prodotti petroliferi rilevante ratione temporis, era quella di cui alla legge 10 marzo 1986 n. 61 e relativo decreto di attuazione nonché di cui all’art. 19 della legge 9 gennaio 1991 n. 9 e del d.lgs. 11 febbraio 1998 n. 32. Tali norme attribuiscono, tra l’altro, al Ministero dell’Industria (art 2 comma 3 della legge 10 marzo 1986 n. 61) il compito di fissare annualmente le scorte obbligatorie di riserva dei prodotti petroliferi, con proprio decreto, ripartendone l’onere tra i soggetti interessati, in proporzione alle immissioni in consumo dei principali prodotti petroliferi, effettuate nel corso dell’anno precedente. Il criterio fondante l’obbligo di scorta, nella normativa predetta, è dato non dalla capacità di stoccaggio, né dalla tipologia dell’impianto, ma in via esclusiva ed inequivocabile, dall’immissione in consumo dei prodotti petroliferi. La nozione di immissione in consumo, per quanto qui rileva, è ricavabile poi dall’art. 19 della legge 9 gennaio 1991 n. 9, che recita : “a decorrere dal 1 marzo 1991, tutti coloro che, nel corso dell’anno precedente, abbiano immesso al consumo nel mercato interno prodotti petroliferi finiti derivanti sia da lavorazione nelle raffinerie nazionali, sia da importazioni, sono tenuti all’obbligo della scorta di riserva delle seguenti categorie di prodotti: a) benzine per autoveicoli e carburanti per aerei (benzina per aerei, carburanti per motori di aviazione a reazione del tipo benzina); b) gasoli, oli per motori diesel, petrolio lampante, carburanti per motori di aviazione del tipo cherosene; c) oli combustibili.” L’immissione in consumo – recita il comma 2 della norma citata – è desunta da verificarsi dei presupposti per il pagamento dell’imposta di fabbricazione o della sovrimposta di confine. Quanto poi all’obbligo di tenuta della scorta nella misura del dieci per cento delle relative capacità essa riguarda i produttori di elettricità che gestiscono centrali termoelettriche, ed i depositi commerciali ed industriali che non operano in sospensione d’imposta (regime SIF) o che non abbiano natura di depositi doganali (art. 2 comma 3 della legge 10 marzo 1986 n. 61). E’ pacifico in atti che la società ricorrente operi in regime di sospensione d’imposta. La discrezionalità del legislatore al fine di valutare il momento dell’immissione in consumo ha dato rilievo al presupposto per il pagamento e non per l’insorgenza dell’obbligazione tributaria. (fabbricazione o importazione). Non vi è dubbio sul fatto che i depositi minori prefettizi siano compresi nell’applicazione della normativa. Essi sono citati dall’art. 2 comma 5 della legge 10 marzo 1986 n. 61 – come esattamente rilevato dal Tar – solo al fine di esentarli dalla soggezione al potere del MINISTERO di dettare disposizioni in ordine alla utilizzazione ed alla riduzione temporanea delle scorte. Ai sensi dell’art. 2 comma 5 legge citata, l’utilizzazione e la riduzione temporanea delle scorte sono, in casi di crisi petrolifera, disposti dal Prefetto per i depositi minori, ma ciò non significa che i depositi minori siano esenti, in via generale, dal rispetto delle disposizioni ministeriale relative all’obbligo annuale di costituire una scorta di riserva, obbligo che è stabilito dal MINISTRO DELL’INDUSTRIA, ai sensi dell’art, 2 comma 3 della legge 10 marzo 1986 n. 61. L’obbligo di scorta non si fonda sulla capacità di stoccaggio ma esclusivamente sulla immissione al consumo di prodotti delle categorie indicate. I depositi di capacità inferiore a 3000 mc normalmente si limitano a commercializzare ad imposta assolta, e, pertanto, in virtù della mancata immissione in consumo, ai sensi dell’art, 2 comma 3 della legge 10 marzo 1986 n.61 sono tenuti al mantenimento di un a scorta pari al dieci per cento della capacità di stoccaggio. Ma qualora essi ottengano l’autorizzazione ad operare , fiscalmente, in regime di sospensione d’imposta, essi divengono depositi fiscali, riconosciuti dall’amministrazione finanziaria, ed allora, in qualità di “immissori al consumo” di prodotti petroliferi, ricompresi nelle categorie predette, devono ottemperare agli obblighi di scorta previsti dalla legge. Il deposito che la società ricorrente gestisce in Santa Maria Capua Vetere è un deposito fiscale (vedasi nota dell’Amministrazione del 7 agosto 2000 e comunicato UTF di Napoli con l’allegata nota 11110 del 9 maggio 1995) soggetto agli obblighi della normativa sulle scorte d’obbligo, indipendentemente dal fatto che il regime autorizzatorio per la gestione degli impianti sia prefettizio o ministeriale. Nessun rilievo nella soluzione della controversia in esame può avere l’art. 2 del t.u. accise che riguarda solo il momento di insorgenza dell’obbligazione tributaria non considerato dal legislatore quale presupposto per la nascita dell’obbligo di costituzione delle scorte di riserva. La ricostruzione della disciplina qui operata in via interpretativa è stata confermata dal legislatore con il d.lgs. 31 gennaio 2001 n. 22 (ius superveniens, entrato in vigore successivamente ai fatti di causa) che ha stabilito che “ il soggetto che immette in consumo i prodotti indicati nel comma 1, è tenuto all’obbligo di scorta indipendentemente dal tipo di attività svolta e dall’impianto presso cui è avvenuta l’immissione in consumo”. La legge 23 agosto 2004 n. 239 (art. 1 comma 90) ha poi eliminato ogni dubbio sostituendo tale dizione con la seguente: “il soggetto che immette in consumo i prodotti indicati nel comma 1 è obbligato a mantenere la scorta imposta indipendentemente dal tipo di attività svolta e dalla capacità autorizzata dell’impianto presso il quale è avvenuta l’immissione in consumo”. L’art. 1 comma 92 ha poi abrogato l’art. 8 del dlgs. n. 22 del 2001, che disciplinava i depositi minori. Quanto poi ai profili di incostituzionalità denunciati, appare evidente che essi non sussistono, poiché non appare irragionevole la differenziazione – effettuata dal legislatore - fra depositi commerciali che operano in sospensione d’accisa (soggetti all’obbligo di scorta in proporzione all’immissione in consumo) e depositi commerciali che operano ad accisa assolta ( soggetti ad obbligo di scorta nella misura del dieci per cento della capacità di stoccaggio), poiché è evidente che i primi immettono in consumo prodotti per i quali l’imposta deve ancora essere assolta, e, quindi, per loro libera scelta imprenditoriale, operano in modo analogo agli importatori ( c.d. depositi frontalieri), circostanza ritenuta sintomatica di maggiore professionalità ; mentre gli altri operano su prodotti ad accisa assolta e, quindi, in condizioni organizzative e contabili diverse rispetto ai primi. Ne deriva che è manifestamente infondata la questione di costituzionalità posta con riferimento al principio di uguaglianza (perché le situazioni sono differenti ed appare ragionevole la differenziazione operata dal legislatore nell’esercizio della sua discrezionalità) e di libertà d’impresa (poiché l’impresa deve valutare ogni circostanza legata alle modalità operative della propria attività e del regime fiscale prescelto). Né rileva il principio di capacità contributiva poiché l’obbligo di mantenere delle scorte non è un obbligo fiscale, ma un obbligo di facere collegato ad esigenze di politica industriale. Quanto poi alla denunciata violazione delle norme costituzionali di cui all’art. 3, 11, 76 e 77, per il fatto che la nozione comunitaria di immissione al consumo interno non sarebbe stata “adeguatamente” tradotta nella normativa nazionale di attuazione della direttiva 98/83/CE va rilevato che la normativa nazionale in esame (legge n. 9/1991 e legge n. 61/1986) è precedente alla direttiva invocata come parametro, sicché non può sussistere la violazione delle norme costituzionali rubricate. Quanto poi ad una generica contrarietà alla normativa comunitaria relativa alla nozione di immissione in consumo, va rilevato che al direttiva 68/414/CE faceva (e fa) riferimento all’obbligo degli Stati membri di “adottare tutte le misure legislative, regolamentari e amministrative appropriate al fine di mantenere in modo permanente nella Comunità, fatte salve le disposizioni di cui all'articolo 7, un livello di scorte di prodotti petroliferi pari almeno a 90 (originariamente 65) giorni del consumo interno giornaliero medio dell'anno civile precedente di cui all'articolo 4, per ciascuna delle categorie di prodotti petroliferi di cui all'articolo 2”. Non vi è nella normativa comunitaria in tema di scorte alcun riferimento all’immissione in consumo, ma , all’art. 6 che disciplina i criteri di calcolo del livello minimo di scorte si menzionano le imprese di immagazzinaggio e distribuzione all’ingrosso, distintamente dalle imprese di importazione come imprese da considerare nel calcolo, con conseguente rilevanza dei depositi commerciali. Ne deriva la possibilità di considerare ai fini dell’individuazione dei soggetti tenuti alla costituzione delle scorte -nella discrezionalità attuativa lasciata allo Stato membro ed in assenza di una disposizione che tassativamente indichi tassativamente tali soggetti - depositi commerciali che hanno modalità operative analoghe a quelle degli importatori. Tale modalità di attuazione del diritto comunitario non appare al Collegio né iniqua né discriminatoria. Quanto al quarto motivo di appello, che ripropone il quinto ed il sesto motivo del ricorso di primo grado, va rilevato che non sussiste alcuna violazione dei c.d. giudicati cautelari, in quanto le decisioni adottate dal Tar del Lazio erano riferite a diverse annualità ed in proposito va ricordato che la decisione cautelare ha portata limitata e transitoria nel tempo ed è inidonea a dare un assetto definitivo ai rapporti in contesa, essendo finalizzata ad impedire che nel corso del giudizio vi sia una modificazione delle situazioni sostanziali coinvolte, insuscettibile di ripristino con la decisione di merito; pertanto, il provvedimento cautelare non può comprimere il potere dell’amministrazione sino alla decisione in giudicato, precludendo alla stessa di pronunciarsi nuovamente sulla stessa questione, dovendosi invece ritenere inibiti solo atti di violazione, o meramente elusivi, della pronuncia cautelare, da intendersi come quelli che in concreto e in qualsiasi forma diano esecuzione all’originario provvedimento pur privato di autoritarietà dalla detta decisione cautelare (in tal senso condivisibilmente T.a.r. Toscana, sez. III, 28-06-1996, n. 487). Se non è dubitabile che l’amministrazione, nonostante l’ordinanza di sospensione possa apprezzare nuovamente, riesercitando il potere la vicenda controversa nel corso del giudizio, e provvedendo con diversi motivi, è senz’altro indubitabile che l’amministrazione possa esercitare - nello stesso senso prescelto in provvedimenti già sospesi - lo stesso potere in diverse vicende storiche, successive all’emanazione dei provvedimenti cautelari del giudice, anche se dotate di tratti di analogia e ciò proprio al fine di mantenere integra la propria posizione e la possibilità di salvaguardare complessivamente l’interesse pubblico fino alla definizione della regula iuris con una sentenza di merito che passi in cosa giudicata. Ciò è evidente nel caso di provvedimenti da adottarsi a cadenza annuale che, invero, potrebbero risultare di problematica attuazione, qualora venissero adottati solo dopo la definizione del giudizio di impugnativa di un provvedimento relativo a diversa annualità. Il quinto motivo di appello ripropone il settimo motivo di ricorso che appare infondato tenuto conto che l’istituzione dell’AGENZIA NAZIONALE PER LE SCORTE non modifica i criteri per la determinazione e ripartizione degli obblighi di scorta e non tocca le competenze del MINISTERO che, per quanto detto, riguardano anche i depositi “prefettizi”. Ne consegue il rigetto dell’appello. Sussistono giusti motivi per compensare le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge il ricorso in appello indicato in epigrafe. Compensa tra le parti le spese di giudizio. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 5 novembre 2004 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:

Giorgio GIOVANNINI - Presidente Sabino LUCE - Consigliere Carmine VOLPE - Consigliere Giuseppe MINICONE - Consigliere Giancarlo MONTEDORO - Consigliere Est.