CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE IV - Sentenza 11 febbraio 2005 n. 400 Pres. Salvatore, Est. Cacace

Processo amministrativo – Appalti pubblici – Ricorso avverso parte dei capi motivazionali del giudizio di anomalia – Inammissibilità - Carenza di interesse – Ragioni

È inammissibile, per carenza d’interesse, il ricorso volto a contestare solo alcuni dei capi motivazionali su cui si fonda il giudizio di anomalia, poiché la mancata contestazione di uno dei motivi addotti è sufficiente per la conservazione dell’atto di esclusione.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sui ricorsi in appello:

1) n. 6078 del 2004, proposto da

MINISTERO delle INFRASTRUTTURE e dei TRASPORTI, in persona del Ministro p.t., ex lege rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliato presso gli ufficii della stessa, in Roma, via dei Portoghesi, 12,

contro

A.T.I. Marchetti e C. s.r.l. e B. & B. Costruzioni C.F., in persona dei rispettivi rappresentanti legali, costituitesi in giudizio, rappresentate e difese dall’avv.to Teodoro Klitsche de la Grange ed elettivamente domiciliate presso lo studio dello stesso, in Roma, via degli Scialoja, 6;

2) n. 6148 del 2004, proposto da

IMPRESA COSTRUZIONI FALCIONE geom. LUIGI s.r.l., in persona dell’Amministratore unico, in proprio e quale mandataria dell’ATI costituita con EL.CO.TEM impianti s.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti Aurelio Cacace e Camillo Orlando ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Carlo Marzano, in Roma, via Sabotino, 45,

contro

Marchetti e C. s.r.l. e B. & B. Costruzioni C.F., in persona dei rispettivi rappresentanti legali, costituitesi in giudizio, rappresentate e difese dall’avv.to Teodoro Klitsche de la Grange ed elettivamente domiciliate presso lo studio dello stesso, in Roma, via degli Scialoja, 6

e nei confronti di

MINISTERO delle INFRASTRUTTURE e dei TRASPORTI – PROVVEDITORATO REGIONALE PER LE OPERE PUBBLICHE per la LOMBARDIA, in persona del Ministro p.t., costituitosi in giudizio, ex lege rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliato presso gli ufficii della stessa, in Roma, via dei Portoghesi, 12,

entrambi per l’annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Milano, sez. III, 28 aprile 2004, n. 1519.

Visti i ricorsi, con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione ed appello incidentale, in entrambi i giudizii, dell’ATI appellata; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive domande e difese; Viste le Ordinanze n. 4116/04 e 4118/04, pronunciate nella Camera di consiglio del giorno 31 agosto 2004, di accoglimento delle domande di sospensione dell’efficacia della sentenza impugnata; Visto il Dispositivo di sentenza n. 13/05; Visti gli atti tutti della causa; Data per letta, alla pubblica udienza dell’11 gennaio 2005, la relazione del Consigliere Salvatore Cacace; Uditi, alla stessa udienza, l’avv. Paolo Gentili dello Stato per il MINISTERO delle INFRASTRUTTURE e dei TRASPORTI, l’avv.to Vania Romano, in sostituzione dell’avv. Teodoro Klitsche de la Grange, per A.T.I. Marchetti e C. s.r.l. e B. & B. Costruzioni C.F. e l’avv. Arturo Marzano, in sostituzione dell’avv. Camillo Orlando, per l’IMPRESA COSTRUZIONI FALCIONE geom. LUIGI s.r.l.; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Milano, sez. III, ha accolto, con la sentenza indicata in epigrafe, l’impugnativa proposta dal raggruppamento di imprese composto da Marchetti e C. s.r.l. e B. & B. Costruzioni C.F. avverso l’esclusione dell’offerta dallo stesso presentata in sede di pubblico incanto indetto dal MINISTERO delle INFRASTRUTTURE e dei TRASPORTI – PROVVEDITORATO REGIONALE PER LE OPERE PUBBLICHE per la LOMBARDIA per l’affidamento dei lavori di realizzazione della nuova sede della Camera di Commercio di Lecco. Avendo, infatti, il citato raggruppamento allegato dinanzi al T.A.R. che la sua offerta era stata illegittimamente esclusa per presunte anomalie riscontrate dall’Amministrazione relativamente ai prezzi dei subfornitori ( che quest’ultima aveva erroneamente ritenuto, secondo le tesi di gravame, in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta, non probatòrii della correttezza della stessa, sia perché i prezzi dai medesimi praticati risultavano da contratti risalenti a 12/24 mesi prima, sia perché le loro offerte ponevano come condizione il pagamento in buona parte anticipato del prezzo richiesto ), il Giudice di primo grado ha ritenuto fondati i primi due motivi del ricorso, rilevando come effettivamente non risultasse né che le condizioni per il pagamento del prezzo previste in tali contratti fossero tali da far derivare un giudizio di incongruità dell’intera offerta della ricorrente, né che la documentazione relativa ai rapporti contrattuali con detti subfornitori risalisse effettivamente a 12/24 mesi prima. Avverso detta decisione propongono ora ricorso in appello tanto il MINISTERO delle INFRASTRUTTURE e dei TRASPORTI ( R.G. n. 6078 del 2004 ), quanto la controinteressata ( risultata aggiudicataria della gara de qua ) IMPRESA COSTRUZIONI FALCIONE geom. LUIGI s.r.l. ( R.G. n. 6148 del 2004 ). L’appellata, nel costituirsi in giudizio per resistere ai ricorsi avversarii, ha altresì proposto ricorso incidentale, rivolto avverso quella parte della decisione di primo grado, che non ha accolto il motivo di ricorso ( il terzo ), con cui la Marchetti censurava l’atto impugnato, sotto il profilo dell’eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità e conseguente difetto di motivazione. Con successive memorie, tanto la IMPRESA COSTRUZIONI FALCIONE geom. LUIGI s.r.l. quanto la Marchetti hanno ribadito le rispettive tesi. Con Ordinanze n. 4116/04 e 4118/04, pronunciate nella Camera di consiglio del giorno 31 agosto 2004, sono state accolte le domande di sospensione dell’efficacia della sentenza impugnata. Le cause sono state congiuntamente chiamate e trattenute in decisione alla udienza pubblica dell’11 gennaio 2005.

DIRITTO

1. – I ricorsi vanno riuniti, ai sensi dell’art. 335 c.p.c., essendo stati proposti con la medesima sentenza. 2. – La sentenza impugnata ha ritenuto fondati i primi due motivi del ricorso di primo grado, con i quali si lamentava che l’offerta dell’odierna appellata era stata illegittimamente esclusa dalla gara de qua, avendo l’Amministrazione erroneamente ritenuto, in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta, che la stessa risultasse anomala relativamente ai prezzi dei subfornitori (sia perché, affermava in proposito il provvedimento di esclusione, i prezzi dai medesimi praticati risultavano da contratti risalenti a 12/24 mesi prima, sia perché le loro offerte ponevano come condizione il pagamento in buona parte anticipato del prezzo richiesto). Orbene, con il primo motivo dell’appello proposto dalla IMPRESA COSTRUZIONI FALCIONE geom. LUIGI s.r.l., che evidenti ragioni di economia processuale consigliano di vagliare in via prioritaria, la stessa deduce che la sentenza di I grado “si basa sull’esame di due dei tre elementi valutati dalla Commissione” e ch’essa “ha completamente omesso di prendere in considerazione il terzo elemento, cioè quello relativo al maggior costo della mano d’opera, secondo le modalità proposte dall’impresa” (pag. 6 app.). La impugnata statuizione di annullamento sarebbe dunque “fondata su un esame parziale delle considerazioni addotte dall’Amministrazione per giustificare il provvedimento” ( ibidem ), sì che questo Consiglio dovrebbe, ad avviso dell’appellante, “riesaminare le censure di eccesso di potere dedotte dalla Marchetti avverso il provvedimento di esclusione dalla gara, tenendo conto anche del fatto che la motivazione dell’atto impugnato contiene un argomento che il TAR ha del tutto pretermesso, traendone le dovute conseguenze ai fini della decisione sulle censure predette”, giacché “un motivo che investiva la motivazione dello stesso provvedimento, limitatamente a solo due degli argomenti esposti ma senza menomamente considerare il terzo … avrebbe dovuto essere respinto sulla considerazione che non era possibile escludere che … il provvedimento di esclusione poteva ritenersi legittimo” ( pag. 2 mem. del 5 gennaio 2005 ). Il mezzo è fondato. Al riguardo si ricorda che è pacifico che, allorché un provvedimento amministrativo si fondi su due o più autonome ragioni, la riconosciuta legittimità o la mancata contestazione di uno dei motivi addotti è sufficiente per la conservazione dell’atto nel mondo giuridico. Da ciò consegue, sul piano processuale, che di un tale provvedimento si può disporre l’annullamento unicamente dinanzi ad una fondata censùra ( o ad una serie di fondate censùre ) di tutti i suddetti motivi e che devono dichiararsi inammissibili per carenza di interesse le doglianze rivolte solo avverso alcune delle ragioni fondanti del provvedimento, ove le rimanenti ragioni restino inattaccate; ciò perché, anche in caso di fondatezza delle censùre dedotte, il provvedimento resterebbe comunque sorretto dalle ragioni non “aggredite” dall’interessato. Colui che agisca in sede giurisdizionale contro siffatti provvedimenti deve dunque muovere censùre nei confronti di ciascuno dei motivi posti a base dell’atto impugnato, le quali rispettino, inoltre, i necessarii requisiti formali e sostanziali ( si ricordi che, in base al disposto dell'art. 6, n. 3, del r.d. 17 agosto 1907, n. 642, applicabile ai ricorsi dinnanzi ai Tribunali amministrativi regionali per effetto dell'art. 19, comma 1, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, l'atto introduttivo di lite deve contenere l'esposizione specifica dei motivi su cui il gravame e' fondato, con l'indicazione delle disposizioni di legge o di regolamento che si ritengono violate ), nonché i prescritti términi di impugnazione. Nel caso di specie, la ricorrente originaria, a fronte di un provvedimento dell’Amministrazione ( il verbale n. 6 della Commissione incaricata dell’esame delle offerte, ch’è, come ammette la stessa appellata, il verbale “conclusivo” ) che ha dichiarato la inaccettabilità del prezzo da essa offerto per le anomalie riscontrate sia nei prezzi dei subfornitori ( sotto il duplice profilo che i prezzi dai medesimi praticati risultavano da contratti risalenti a 12/24 mesi prima e che le loro offerte ponevano come condizione il pagamento in buona parte anticipato del prezzo richiesto ) sia nel costo della manodopera (in relazione al previsto utilizzo di operai in trasferta), si è limitata in primo grado a muovere censùre ( articolate in tre diversi motivi, dei quali i primi due sono stati ritenuti dal T.A.R. fondati ) solo avverso la statuizione di anomalia dell’offerta avente riguardo ai prezzi praticati dai subfornitori ( sotto entrambi i profili sopra descritti ), senza invece svolgere alcuna deduzione puntuale, ancorché implicita o sistematicamente ricavabile da quelle svolte, sul punto della dichiarata anomalia dell’offerta per quanto concerne il costo della manodopera; senza, dunque, per nulla contestare il giudizio di anomalia in ordine ad uno dei due capi motivazionali, su cui esso si fonda. Tanto si risolve in un motivo originario di inammissibilità del ricorso di primo grado, non emendabile in appello con la deduzione ( per di più con semplice memoria: v. pagg. 2 e 3 mem. del 23 dicembre 2004 ) di vizi di illegittimità o comunque della irrilevanza del capo motivazionale anzidetto, che, in quanto non tempestivamente e ritualmente proposti in primo grado, questo Giudice non può prendere in considerazione, risultandone altrimenti indebitamente ampliato l’oggetto del giudizio, che resta delineato, com’è noto, dai motivi e dagli elementi, su cui è stato fondato il ricorso originario. La omissione della tempestiva e rituale impugnazione del citato punto motivazionale del provvedimento di valutazione dell’incongruità dell’offerta dell’odierna appellata non può che comportare, in definitiva, la dichiarazione di inammissibilità per carenza di interesse di tutti e tre i motivi proposti con il ricorso originario ( e dunque anche di quello, che, respinto dal T.A.R., è stato in questa sede riproposto con appello incidentale ), in quanto tutti risultano indirizzati solo avverso il giudizio dell’Amministrazione di anomalia dell’offerta in forza della ritenuta non probatorietà dei prezzi dei subfornitori; sì che resta comunque in piedi, a sorreggere l’atto stesso, il giudizio di anomalia relativo ai prezzi della manodopera. Né, in tale quadro processuale ( che risulta disegnato dalle scelte in tutta autonomia e consapevolmente compiute dall’odierna appellata con la formulazione del ricorso originario ) può attribuirsi a questo Giudice il còmpito di vagliare la consistenza e rilevanza del non contestato singolo giudizio di anomalia della voce “mano d’opera” sulle determinazioni conclusive dell’Amministrazione; e ciò sia perché, di tal guisa, il Giudice verrebbe indebitamente ad invadere il campo dell’azione amministrativa, sia perché, in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta presentata in una gara d’appalto di lavori pubblici, la rilevanza autonoma di ciascuno dei profili d’offerta esaminati è, per così dire, in re ipsa, una volta che l’Amministrazione ( con valutazioni che costituiscono espressione d'un potere di natura tecnico discrezionale, i cui limiti di sindacato sono correlati alla manifesta illogicità, alla incongruità della motivazione ed all'errore di fatto e cioè a profili che non vanno a scalfire la sfera di autonomia decisionale riservata in tale ambito alla potestà dell'Amministrazione ) proprio quel tale aspetto dell’offerta economica abbia ritenuto ed indicato come maggiormente implicato nella determinazione del ribasso. 3. – In conclusione, in forza dell’assorbente fondatezza del motivo sopra esaminato, l’appello principale proposto dall’Impresa Costruzioni Falcione deve essere accolto. L’appello incidentale deve invece essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse, per le ragioni pure sopra esposte. Ne consegue l’improcedibilità, per sopravvenuta carenza di interesse, dell’appello proposto dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. Le spese del doppio grado, liquidate nella misura indicata in dispositivo, séguono, come di régola, la soccombenza, per quanto concerne le parti private, mentre possono, per il resto, essere integralmente compensate.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), preliminarmente riuniti i ricorsi indicati in epigrafe e definitivamente pronunciando sugli stessi: - accoglie l’appello principale proposto dall’Impresa Costruzioni Falcione e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara inammissibile il ricorso di primo grado; - dichiara inammissibile l’appello incidentale; - dichiara improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, l’appello del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. Condanna l'A.T.I. appellata al pagamento, in favore dell’appellante Impresa Costruzioni Falcione, delle spese del doppio grado di giudizio, che si liquidano in Euro 5.000=, oltre I.V.A. e C.P.A. Compensa integralmente le spese fra le restanti parti del giudizio. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 11 gennaio 2005, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta – riunito in Camera di consiglio con l’intervento dei seguenti Magistrati:

Paolo Salvatore - Presidente Aldo Scola - Consigliere Vito Poli - Consigliere Bruno Mollica - Consigliere Salvatore Cacace - Consigliere, rel. est.