CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE V - Sentenza 11 febbraio 2005 n. 371 Pres. Iannotta, Rel. Carboni

1. Pubblico Impiego – Procedimento Disciplinare – Valutazione disciplinare e penale – Differenze.

2. Pubblico Impiego – Procedimento Disciplinare – Rinuncia ai termini di difesa – Violazione art. 111 D.P.R. n. 3/1957 - Insussistenza.

1. In tema di procedimento disciplinare degli impiegati civili dello Stato, la valutazione disciplinare di un fatto è autonoma rispetto alla valutazione penale, in quanto mentre in sede penale hanno rilievo la comparazione tra il fatto in esame e la generalità dei reati dello stesso nome, nonché circostanze oggettive, come quella della particolare tenuità del valore della cosa rubata o ricettata, esse non assumono nessuna importanza dal punto di vista disciplinare.

2. La rinuncia ai termini di difesa per il soggetto sottoposto a procedimento disciplinare non comporta violazione dell’articolo 111 dello Statuto degl’impiegati civili dello Stato emanato con D.P.R. n. 3/1957.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Sezione Quinta

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello proposto

dall’AZIENDA PROVINCIALE PER I SERVIZI SANITARI DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO, in persona del direttore generale, dottor Marino Nicolai, difesa dagli avvocati Fabio Lorenzoni e Claudio Gregori e domiciliata presso il primo in Roma, via del Viminale 43;

contro

il signor Antonello MARZARI, nato a Rovereto il 29 ottobre 1960 e residente in Riva del Garda, difeso dall’avvocato Saverio Armani e domiciliato in Roma, via Cassiodoro 19, presso lo studio dell’avvocato Silvia Maria Cinquemani;

per la riforma della sentenza 22 gennaio 1997 n. 5, con la quale il tribunale regionale di giustizia amministrativa per il Trentino-Alto Adige, sezione di Trento, ha annullato il provvedimento 20 marzo 1995 n. 284 dell’amministratore straordinario dell’unità sanitaria locale del comprensorio Alto Garda e Ledro, di destituzione del signor Marzari dall’impiego.

Visto il ricorso in appello, notificato il 17 e depositato il 27 marzo 1997; visto il controricorso del signor Marzari, depositato il 14 gennaio 1998; viste le memorie difensive presentate dal resistente il 6 e il 26 ottobre 2004; visti gli atti tutti della causa; relatore, all’udienza del 5 novembre 2004, il consigliere Raffaele Carboni, e udito altresì l’avvocato Pasquale Mosca, in sostituzione dell’avvocato Lorenzoni; ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Nel 1994, in esito a perquisizione domiciliare da parte della polizia giudiziaria, il signor Marzari, impiegato dell’unità sanitaria locale, venne trovato in possesso, nella sua abitazione, di un quadro di proprietà della predetta amministrazione, del quale era stato denunciato il furto e che in precedenza si trovava nell’ospedale di Arco. L’unità sanitaria locale con lettera del 27 settembre 1994 diede inizio al procedimento disciplinare contestando la sottrazione del quadro, e l’incolpato con lettera dell’11 ottobre 1994 rispose, sostanzialmente ammettendo e minimizzando il fatto e coinvolgendo altro impiegato, il signor Ricozzi addetto alla portineria. Il quale ultimo peraltro reagì con indignazione e protestando la sua estraneità al fatto. In calce alla lettera dell’11 ottobre il signor Marzari aggiunse: «Dichiaro fin d’ora la mia disponibilità a che si proceda senz’ulteriore indugio nel procedimento disciplinare, rinunciando ad ogni ulteriore termine a difesa e chiedo si essere assistito nel prosieguo della procedura dall’avvocato…». Con lettera del 18 ottobre 1994, ricevuta il 24 ottobre, l’incolpato fu avvertito che poteva prendere visione degli atti. Con lettera 20 ottobre 1994, ricevuta il giorno successivo, egli fu avvisato che il procedimento disciplinare sarebbe stato trattato il 26 ottobre e si presentò assistito dal difensore, rispondendo alle domande. Seguite altre due sedute, la commissione di disciplina propose la destituzione, che fu irrogata dall’amministratore straordinario con provvedimento 20 marzo 1995 n. 284. Il signor Marzari ha impugnato il provvedimento con ricorso alla sezione di Trento del tribunale regionale di giustizia amministrativa per il Trentino-Alto Adige notificato il 15 maggio 1995, deducendo l’illegittimità della sanzione disciplinare e chiedendone l’annullamento per i motivi seguenti. 1) Violazione dell’articolo 111, secondo e quarto comma, dello statuto degl’impiegati civili dello Stato (la normativa sui quali è richiamata dal decreto legislativo 20 dicembre 1979 n. 761 sullo stato giuridico dei dipendenti delle unità sanitarie locali) emanato con decreto del presidente della repubblica 10 gennaio 1957 n. 3, che prevede, a favore dell’incolpato, un termine di venti giorni per prendere visione degli atti del procedimento disciplinare ed estrarne copia (secondo comma), e un preavviso di venti giorni della seduta di trattazione (quarto comma). 2) Violazione del diritto di difesa, per mancata comunicazione al difensore degli atti relativi al procedimento disciplinare. 3) Violazione degli articoli 117 del testo unico n. 3 del 1957 e 653 del codice di procedura penale, per non essere stato il procedimento disciplinare sospeso in attesa della definizione di quello penale: benché il nuovo codice di procedura penale non contenga più la regola della sospensione obbligatoria del procedimento disciplinare e s’informi invece al principio di “separatezza” dei diversi procedimenti (penale, civile, amministrativo e contabile), la sospensione del procedimento disciplinare è ancora prevista dall’articolo 117 del testo unico citato; inoltre secondo l’articolo 653 del codice di procedura penale il giudicato penale fa stato nel procedimento disciplinare per quanto riguarda l’insussistenza del fatto e la non addebitabilità del fatto all’imputato. 4) Violazione dell’articolo 115 del decreto n. 3 del 1957 citato, perché la composizione della commissione di disciplina non è stata identica nelle tre sedute. 5) Sproporzione tra le mancanze accertate e la sanzione inflitta. 6) Disparità di trattamento, perché in passato, per illeciti di pari gravità, l’amministrazione non aveva mai adottato una sanzione tanto grave. Il tribunale regionale di giustizia amministrativa con la sentenza indicata in epigrafe ha annullato il provvedimento, esaminando e giudicando fondati i motivi primo e quinto (quest’ultimo erroneamente indicato come ultimo). Sul primo motivo il tribunale ha affermato, in sintesi, che nel processo disciplinare l’impiegato non può validamente rinunciare ai termini posti dalla legge a garanzia del suo diritto di difesa, né – in relazione al fatto che la lettera del 18 ottobre era stata ricevuta dopo quella del 20 ottobre contenente l’avviso della data di trattazione - consentire l’inversione delle fasi procedimentali. Quanto al secondo motivo ha giudicato superficiale l’attività istruttoria dell’amministrazione, che aveva omesso di indagare sulle circostanze del fatto e sulla «versione data dal probabile autore del furto», di qualificare il fatto e di valutare le circostanze attenuanti, il comportamento dell’interessato, la sua personalità, i suoi precedenti e i motivi che lo avevano indotto a cedere all’attività illecita; circostanze che, «se … non si fosse ostinata a non volere attendere l’esito del procedimento penale», l’amministrazione avrebbe potuto desumere dalla sentenza del giudice penale, che aveva ritenuto l’ipotesi di ricettazione di particolare tenuità, prevista dal secondo comma dell’articolo 648 del codice penale, e applicato le circostanze attenuanti. Appella l’azienda sanitaria succeduta all’unità sanitaria locale, la quale censura ambo i capi della sentenza, sostenendo la validità della rinuncia ai termini a difesa, effettuata dall’incolpato, e che la sanzione è stata irrogata dopo esauriente istruttoria e con compiuta motivazione. Il signor Marzari ripropone i motivi di ricorso non esaminati dal giudice di primo grado.

DIRITTO

La sentenza impugnata ha annullato la destituzione del signor Marzari, autore riconosciuto e confesso di ricettazione in danno dell’amministrazione e che aveva chiesto egli stesso di essere sollecitamente sottoposto a procedimento disciplinare rinunciando spontaneamente a ogni termine a difesa, in sostanza perché l’avviso di deposito degli atti è pervenuto all’interessato il 24 ottobre 1994, prima della seduta di trattazione fissata per il 26 ottobre ma dopo l’avviso della seduta, ricevuto dal medesimo signor Marzari il 21 ottobre 1994. Come fondamento di tale sentenza il primo giudice ha posto l’asserzione che nel procedimento disciplinare, che è assimilabile a quello penale quanto a garanzie difensive, la rinuncia alle garanzie non ha valore e non autorizza inversione della fasi processuali. Tale asserzione, che tra l’altro non considera che nel processo penale la rinuncia ai termini a difesa è sempre stata ammessa, non ha fondamento normativo o razionale: in nulla è stato leso il diritto di difesa del signor Marzari, che ha rinunciato ai termini a difesa, non ha mai lamentato la misconoscenza degli addebiti e degli atti a suo carico e si è potuto pienamente discolpare, sia per iscritto sia oralmente nelle sedute della commissione di disciplina davanti alla quale è stato assistito da un difensore di fiducia. Il primo motivo del ricorso di primo grado, di violazione dell’articolo 111 dello statuto degl’impiegati civili dello Stato emanato con decreto del presidente della repubblica 10 gennaio 1957 n. 3, è perciò infondato, ed è fondato il primo motivo d’appello, con il quale l’amministrazione appellante si duole dell’accoglimento di quella censura. Con il secondo motivo d’appello l’amministrazione censura il capo della sentenza che ha accolto il quinto motivo del ricorso di primo grado. Con quel motivo l’impiegato aveva lamentato la sproporzione tra le mancanze accertate e la sanzione inflitta, nel senso che non si era tenuto conto della precedente condotta di servizio, irreprensibile, nonché della pronta ammissione dei fatti e dell’atteggiamento collaborativo. Il giudice di primo grado, nell’accogliere la censura, la ha ampliata, aggiungendo che l’amministrazione, ostinatasi a non sospendere il procedimento disciplinare in attesa della definizione di quello penale, non aveva tenuto conto del fatto che in sede penale era stata riconosciuta la sussistenza dell’attenuante speciale di cui all’articolo 648 ed erano stati concessi i benefici di legge; e ammonendo inoltre che l’accoglimento del motivo precludeva la rinnovazione del procedimento disciplinare. Il Collegio deve ribadire il principio, da sempre affermato dal giudice amministrativo, che la valutazione disciplinare di un fatto è autonoma rispetto alla valutazione penale. A parte la considerazione che un fatto può non esser previsto come reato e tuttavia essere rilevante sotto il profilo disciplinare, anche quando, come nel caso in esame, un medesimo fatto (ricettazione in danno dell’amministrazione datrice di lavoro) costituisce illecito sia penale sia disciplinare, le due valutazioni sono completamente diverse. In particolare in sede penale hanno rilievo la comparazione tra il fatto in esame e la generalità dei reati dello stesso nome, nonché circostanze oggettive, come quella della particolare tenuità del valore della cosa rubata o ricettata, che non hanno nessuna importanza dal punto di vista disciplinare: che il furto, per esempio, abbia causato un danno di particolare tenuità non significa che la parte offesa debba continuare a tenere come l’impiegato l’autore del delitto; e men che meno tale obbligo può essere imposto alla pubblica amministrazione, la quale non deve difendere soltanto se stessa, ma anche il pubblico con cui l’impiegato viene a contatto. Per il rimanente, che la destituzione costituisca sanzione adeguata, e anzi doverosa quando non ricorrano circostanze particolarissime, per l’impiegato che si è reso colpevole di ricettazione in danno dell’amministrazione datrice di lavoro, è addirittura ovvio, e il Collegio non si capacita che il giudice di primo grado abbia tacciato l’amministrazione sanitaria di «immotivato rigore». Anche il secondo motivo d’appello, pertanto, è fondato e va accolto. Venendo ai motivi del ricorso di primo grado non esaminati ed esaurientemente riproposti, il secondo motivo è infondato perché nessuna norma prevede che l’amministrazione debba dare avvisi all’eventuale difensore. Il terzo motivo, di omessa sospensione obbligatoria del procedimento disciplinare in pendenza di procedimento penale, è infondato per la stessa e assorbente ragione per la quale è infondato il primo motivo del ricorso di primo grado, per il fatto, cioè, che è stato lo stesso dipendente a chiedere di essere sùbito sottoposto a procedimento disciplinare; oltretutto in un ordinamento che, come lo stesso resistente riconosce, dopo l’entrata in vigore del codice di procedura penale del 1988 è informato al principio di parallelismo dei diversi tipi di procedimento d’accertamento di responsabilità non si pone il problema della sospensione del procedimento disciplinare in attesa della definizione del giudizio penale. Il quinto motivo, di violazione dell’articolo 115 del testo unico n. 3 del 1957, si riferisce al fatto che uno dei sei componenti della commissione di disciplina, il signor Scapin, alla seduta del 26 ottobre 1994 era “assente giustificato”, mentre era presente alla successiva seduta di trattazione, del 10 novembre 1994, nella quale è stata anche adottata la proposta di destituzione. Il resistente cioè non lamenta l’incompletezza delle presenze, ma, al contrario, la partecipazione plenaria nella seconda e conclusiva seduta del 10 novembre 1994, in relazione al citato articolo 115, il quale al primo comma dispone che «Quando la trattazione orale non possa essere esaurita in una sola seduta … la trattazione continua innanzi alla commissione quale era originariamente costituita». Il motivo è infondato, perché la disposizione va posta in relazione con quella dell’ultimo comma, secondo cui «Quando, iniziata la trattazione orale, taluno» dei componenti «per impedimento fisico, non sia più in grado di intervenire, la trattazione orale deve essere rinnovata», e si riferisce alla composizione della commissione, e non già alla partecipazione dei componenti; e del resto il resistente cade in contraddizione sostenendo da una parte che le disposizioni invocate costituiscono applicazione della natura di “collegio perfetto” della commissione di disciplina (ossia di organo collegiale che opera solo con la partecipazione di tutti i componenti, come gli organi giurisdizionali), dall’altra, implicitamente, che il componente Scapin avrebbe dovuto continuare ad assentarsi. Posta l’infondatezza del motivo d’illegittima partecipazione del membro Scapin, perde rilevanza la tesi, sostenuta dal resistente con richiamo a un lontano precedente della Sezione, secondo cui alla commissione di disciplina non si applica la “prova di resistenza”. Infine è inammissibile per genericità il sesto motivo, con cui il resistente lamenta disparità di trattamento, asserendo che in passato l’amministrazione non ha mai applicato, per illeciti di tale gravità, la sanzione della destituzione. In conclusione l’appello dell’amministrazione è fondato e va accolto. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano in € 2000 ciascun grado.

Per questi motivi

Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione quinta accoglie l’appello indicato in epigrafe e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge la domanda d’annullamento del provvedimento 20 marzo 1995 n. 284 dell’amministratore straordinario dell’unità sanitaria locale del comprensorio Alto Garda e Ledro. Condanna il resistente signor Marzari al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in quattromila euro, a favore dell’amministrazione appellante.

Così deciso in Roma il 5 novembre 2004 dal collegio costituito dai signori:

Raffaele Iannotta - presidente Raffaele Carboni - componente, estensore Paolo Buonvino - componente Cesare Lamberti - componente Claudio Marchitiello - componente