CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE V - Sentenza 28 gennaio 2005 n. 187 Pres. Frascione – Est. Carlotti GOBBINO, BROZZOLO, ROSATI, SERAFINI, PARRETTI, CECCONI, PARRETTI (avv.ti Caravita di Toritto e Marzola) c/ COMMISSIONE ELETTORALE CIRCONDARIALE DEL COMUNE DI ORVIETO (n.c.) - MINISTERO DELL’INTERNO e UFFICIO TERRITORIALE DEL GOVERNO DI TERNI (Avvocatura dello Stato) - COMUNE DI ORVIETO (avv. Sanino) - FORZA ITALIA, ALLEANZA NAZIONALE, PARTITO COMUNISTA – RIFONDAZIONE, SOCIETÀ CIVILE DI PIETRO-OCCHETTO, LISTA CONTICELLI – IL FUTURO IN COMUNE, PER LA SINISTRA – COMUNISTI ITALIANI, DEMOCRAZIA È LIBERTÀ – LA MARGHERITA, ORVIETO PROVINCIA, UDEUR, VERDI PER LA PACE, ORVIETO CAPITALE, DEMOCRATICI DI SINISTRA e SOCIALISTI RIFORMISTI (nn.cc.)

Elezioni amministrative – presentazione delle candidature – utilizzo dei moduli predisposti dall’amministrazione – art. 32, d.p.r. 16.5.1960, n. 570 – presentazione su fogli singoli e mobili cuciti mediante cucitrice meccanica – esclusione della lista – legittimità

Qualora la raccolta delle firme per la presentazione della lista ad una competizione elettorale amministrativa non sia stata effettuata utilizzando gli “appositi moduli” prescritti dall’art. 32 del d.p.r. 570/60, bensì su n. 21 fogli singoli e mobili contenenti in alto il simbolo della lista ed in basso il nome della lista civica, raggruppati in uno mediante cucitrice meccanica e congiunti fra loro dal timbro e dalla firma dell’ufficiale autenticatore, è legittima l’esclusione della lista da parte della commissione elettorale circondariale poiché l’art. 32 predetto, laddove detta un’accurata disciplina delle modalità di presentazione delle liste, prescrive il rispetto di adempimenti inquadrabili nella categoria giuridica delle cc.dd. 'forme sostanziali' o “vincolate”, ossia di formalità procedurali che non ammettono equipollenti per il semplice motivo che l’ordinamento riconnette unicamente al “fatto” della loro precisa osservanza il valore di “prova” dell’avvenuto perseguimento di un determinato obiettivo, costituente il “valore” giuridicamente tutelato; ne consegue che non può essere invocato nella specie il principio della strumentalità delle forme, giacché gli adempimenti formali dei quali si controverte sono strettamente funzionali, secondo un giudizio di necessarietà e di sufficienza effettuato a priori dai conditores juris, alla garanzia dell’intervenuta formazione della lista dei candidati in epoca antecedente all’inizio della raccolta delle firme.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 187/05 REG.DEC. N. 7471 REG.RIC. ANNO 2004

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Quinta Sezione

ha pronunciato la seguente

decisione

sul ricorso in appello n. 7471 del 2004 proposto da

MARCO GOBBINO, VALENTINO BROZZOLO, PAOLO ROSATI, ANDREA SERAFINI, EVELYN PARRETTI, MARIA CECCONI e MAURO ENRICO PARRETTI, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Beniamino Caravita di Toritto e Patrizia Marzola ed elettivamente domiciliati presso lo studio legale del primo difensore in Roma, alla via di Porta Pinciana n. 6;

contro

la COMMISSIONE ELETTORALE CIRCONDARIALE DEL COMUNE DI ORVIETO, non costituitasi in giudizio;

il MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del Ministro in carica, e l’UFFICIO TERRITORIALE DEL GOVERNO DI TERNI, in persona del Prefetto della Provincia di Terni in carica, entrambi rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici legalmente domiciliano in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;

e nei confronti

del COMUNE DI ORVIETO, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Mario Sanino, presso il cui studio legale elettivamente domicilia in Roma, al viale Parioli n. 180;

di FORZA ITALIA, ALLEANZA NAZIONALE, PARTITO COMUNISTA – RIFONDAZIONE, SOCIETÀ CIVILE DI PIETRO-OCCHETTO, LISTA CONTICELLI – IL FUTURO IN COMUNE, PER LA SINISTRA – COMUNISTI ITALIANI, DEMOCRAZIA È LIBERTÀ – LA MARGHERITA, ORVIETO PROVINCIA, UDEUR, VERDI PER LA PACE, ORVIETO CAPITALE, DEMOCRATICI DI SINISTRA e SOCIALISTI RIFORMISTI, in persona dei rispettivi delegati, non costituitisi in giudizio;

per l’annullamento o la riforma della sentenza n. 377 del 7.7.2004/12.7.2004 pronunciata tra le parti dal Tribunale amministrativo regionale dell’Umbria;

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni statali intimate e del Comune di Orvieto; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Designato relatore il cons. Gabriele Carlotti; Uditi alla pubblica udienza del 9.11.2004 gli avv.ti B. Caravita di Toritto e Patrizia Marzola per gli appellanti e l’avv. M. Sanino per il Comune di Orvieto; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO E DIRITTO

1. È impugnata la sentenza, specificata in epigrafe, con la quale il T.a.r. dell’Umbria ha respinto il ricorso proposto avverso la decisione, assunta in data 16.5.2004 dalla Commissione elettorale circondariale di Orvieto, di ricusare la lista, denominata “Orvieto agli Orvietani” e collegata al candidato Sindaco Sig. Giancarlo Parretti, impedendone la partecipazione alla tornata elettorale per il rinnovo dell’amministrazione comunale, indetta per i giorni 12 e 13 giugno 2004.

2. Nel giudizio di appello così promosso si sono costituiti il Ministero dell’Interno, l’Ufficio territoriale del Governo di Terni ed il Comune di Orvieto contestando tutto quanto ex adverso dedotto e chiedendo la reiezione dell’interposto gravame; in dettaglio, l’amministrazione comunale ha altresì eccepito l’inammissibilità dell’appello per mancata impugnazione tempestiva dell’atto di proclamazione degli eletti.

3. Il ricorso è stato chiamato per la discussione all’udienza pubblica del 9.11.2004 e quindi trattenuto in decisione.

4. Per un’ordinata esposizione delle ragioni del decidere occorre premettere brevemente in fatto che l’avversata decisione di ricusazione della lista sunnominata, deliberata dalla Commissione elettorale circondariale di Orvieto, scaturì dalla constata inosservanza delle modalità di presentazione delle candidature stabilite dall’art. 32 del d.p.r. 16.5.1960, n. 570, recante il testo unico delle leggi per la composizione e l’elezione degli organi delle amministrazioni locali.

4.1. La disposizione menzionata, invero, impone, nella parte d’interesse, l’obbligatoria apposizione delle firme autenticate dei sottoscrittori su “appositi moduli recanti il contrassegno della lista, il nome, il cognome, data e luogo di nascita di tutti i candidati, nonché il nome, cognome, data e luogo di nascita dei sottoscrittori stessi”.

4.2. Nella specie, di converso, la Commissione accertò, tra l’altro, che la raccolta delle firme non era stata effettuata utilizzando gli “appositi moduli” prescritti dal ridetto art. 32, “bensì su n. 21 fogli singoli e mobili contenenti in alto il simbolo della lista ed in basso la scritta LISTA CIVICA ORVIETO AGLI ORVIETANI […], raggruppati in uno mediante cucitrice meccanica e congiunti fra loro dal timbro e dalla firma dell’ufficiale autenticatore” ed, altresì, che l’elenco nominativo dei candidati risultava steso su di un altro foglio, unito a quelli testé descritti, “a mezzo cucitrice meccanica, senza alcun collegamento con i fogli ove sono state raccolte le firme”, il tutto “rilegato” con nastro adesivo di colore nero, in guisa da farlo apparire un unico documento.

4.3. In ragione dei precedenti accertamenti, la Commissione elettorale circondariale pervenne alla decisione di ricusare la lista anzidetta, opinando che la documentazione così presentata non fosse idonea “a comprovare ed assicurare la piena consapevolezza dei sottoscrittori in ordine ai candidati […] cui l’atto si riferisce”.

4.4. Avanti al T.a.r. dell’Umbria, prontamente adito dagli esclusi, venne dedotta, tra le altre doglianze, anche quella relativa alla pretesa irregolarità della composizione della Commissione elettorale stante la presenza tra i suoi membri, a detta dei ricorrenti, di due persone non astenutesi dalla deliberazione collegiale, sebbene in condizione d’incompatibilità rispetto all’oggetto della stessa, in quanto personalmente interessati alla competizione elettorale.

4.5. L’iter decisorio seguito dal primo giudice non ha però preso le mosse dallo scrutinio di siffatta censura; il Collegio perugino ha piuttosto considerato che l’ipotetico accoglimento del motivo non avrebbe affatto condotto direttamente all’annullamento dell’intera procedura elettorale, siccome prospettato dai ricorrenti, ma, in via immediata, avrebbe prodotto l’unico effetto di ingenerare l’obbligo per l’amministrazione di provvedere al riesame della decisione contestata a cura di una Commissione diversamente composta, restando tuttavia aperta la possibilità - qualora eventualmente ribadita, in esito al remand, la ricusazione deliberata dal precedente organo - di una piena conferma del risultato sortito dalla competizione elettorale. Sviluppando tale impostazione logico-argomentativa di tipo controfattuale, dichiaratamente orientata alla preventiva verifica dell’effettiva sussistenza in capo ai ricorrenti dell’interesse a lagnarsi della composizione soggettiva della Commissione, il giudice umbro ha altresì divisato che il “riesame” suddetto potesse essere compiuto direttamente dal Tribunale, anziché da un collegio amministrativo diversamente formato, attesa la natura interamente vincolata del provvedimento impugnato, scevro di qualunque profilo di discrezionalità amministrativa.

4.6. Tanto premesso, il T.a.r. dell’Umbria ha preso l’abbrivio dalla ricostruzione esegetica della ratio legis sottesa al ridetto art. 32, avvalendosi di criteri ermeneutici di tipo letterale, logico, storico e teleologico, ed è così pervenuto alle medesime conclusioni rassegnate dalla Commissione elettorale circondariale in punto all’inammissibilità della lista “Orvieto agli Orvietani” per insanabile vizio di forma. In conclusione della parabola motivazionale, il Tribunale ha infine dichiarato “irrilevante” stabilire se la ridetta Commissione fosse, o meno, regolarmente composta.

5. Avverso la decisione, sopra sinteticamente riferita, hanno interposto appello taluni dei ricorrenti in prime cure, deducendo tre articolati motivi di impugnazione, rispettivamente rubricati: - violazione e falsa applicazione dell’art. 32 del d.p.r. n. 570 del 1960; eccesso di potere per sviamento, contraddittorietà e illogicità della motivazione; - violazione e falsa applicazione dell’art. 30 del d.p.r. n. 570 del 1960; eccesso di potere per erroneità nei presupposti di fatto e diritto; eccesso di potere per sviamento; - irregolare composizione della Commissione elettorale circondariale per violazione del dovere di astensione da parte di due suoi membri.

6. Si sono costituite in giudizio le amministrazioni, statali e comunali, sopra indicate; in particolare, il Comune di Orvieto ha eccepito in via preliminare l’inammissibilità dell’appello avversario per non esser stato tempestivamente impugnato l’atto di proclamazione degli eletti.

7. La censura merita prioritario scrutinio, giacché il favorevole sindacato della stessa condurrebbe alla sicura definizione della controversia già in rito.

8. Ad avviso del Collegio, l’eccezione è fondata e, quindi, l’appello soggiace alla relativa declaratoria di improcedibilità.

9. Ed invero, la Sezione, in una non remota decisione (Cons. St., sez. V, 3.2.1999, n. 116), peraltro ribadita più di recente (Cons. St., sez. V, 5.9.2002, n. 4464), ha avuto modo di chiarire, ponendosi espressamente nel solco tracciato da una precedente giurisprudenza (Cons. St., sez. V, 7.5.1994, n. 447), che l’eventuale accoglimento del ricorso avente ad oggetto il provvedimento di ammissione o di non ammissione di una lista alla competizione elettorale, non comporta la caducazione ipso jure, per illegittimità derivata, di tutti i successivi atti del procedimento, gravando piuttosto sul ricorrente il preciso onere di tutelarsi anche contro tali atti, curando di notificare tempestivamente l’impugnativa agli eletti nella qualità di controinteressati. Le ricadute di quanto appena considerato nella vicenda che occupa il Collegio sono di immediata percezione: l’inoppugnabilità della proclamazione degli eletti – che, nella materia elettorale, rappresenta l’atto tipico destinato a recepire le illegittimità eventualmente commesse nel corso del preordinato procedimento – rende infatti improcedibile, per successiva carenza di interesse, il ricorso di prime cure proposto contro i provvedimenti di ammissione o di esclusione delle liste oppure, allorché l’eccezione venga dedotta e scrutinata in secondo grado, l’improcedibilità dell’appello interposto avverso la decisione intervenuta sul primitivo ricorso.

9.1. Né ha pregio invocare in contrario il diverso principio, secondo cui è sempre ammessa l’anticipata (e, pur sempre, facoltativa) tutela giurisdizionale contro il diniego di ammissione di una lista, dal momento che il riconoscimento di siffatta possibilità d’azione, giustificata dall’evidente lesività del provvedimento di ricusazione, non interferisce affatto con il distinto profilo dell’indefettibile protrarsi della sussistenza dell’interesse a ricorrere per tutto il corso del relativo giudizio; quindi, anche su chi sia immediatamente insorto contro l’atto di esclusione (al primario scopo, di norma, di ottenere medio tempore un’interinale cautela nelle forme dell’ammissione con riserva alla tornata elettorale) continua a gravare l’onere della successiva ed indispensabile impugnativa del provvedimento conclusivo, destinato a sancire l’esito finale della competizione. Non può seriamente dubitarsi, invero, che la proclamazione degli eletti sia il frutto di una prodromica ed articolata vicenda organizzativa e procedurale e che, dunque, tale atto non rinvenga il suo unico presupposto giuridico nella definizione, a monte, dei sub-procedimenti finalizzati alla verifica della regolarità delle liste partecipanti.

9.2. Nella fattispecie siffatta impugnazione è mancata ed alla circostanza segue inevitabilmente la declaratoria di improcedibilità del gravame, non residuando in capo agli appellanti alcun interesse a coltivare un giudizio del cui ipotetico esito favorevole non potrebbero comunque beneficiare.

10. La valenza assorbente dei superiori rilievi precluderebbe lo scrutinio delle ulteriori doglianze; sennonché il Collegio, stanti la particolarità della fattispecie, la delicatezza delle questioni sottoposte al giudizio della Sezione e la rilevanza collettiva degli interessi coinvolti, ritiene doveroso affrontare in via delibativa l’esame degli ulteriori profili della controversia.

11. Con il primo motivo di appello viene riproposta la tesi, già patrocinata in primo grado e disattesa dal Tribunale umbro, secondo cui l’art. 32 del D.P.R. n. 570/1960, qualora interpretato alla stregua dei principi della strumentalità delle forme e dell’irrilevanza delle mere irregolarità, non impedirebbe l’uso di un modulo confezionato, come nel caso di specie, in un unico fascicolo recante, nel frontespizio, il contrassegno di lista e l’elenco nominativo dei candidati, e nell’allegato, materialmente coeso al primo foglio, gli ulteriori contenenti le firme autenticate dei sottoscrittori.

11.1. L’argomento non ha pregio.

11.2. A sostegno della soluzione contraria concorre, in aggiunta alle puntuali argomentazioni svolte dal T.a.r. dell’Umbria (vieppiù coerenti con i precedenti di questa Sezione nn. 965/1995, 575/1996, 1008/2001 e 1087/2002), integralmente condivisibili, l’ulteriore rilievo che l’art. 32, laddove detta un’accurata disciplina delle modalità di presentazione delle liste, prescrive il rispetto di adempimenti inquadrabili nella categoria giuridica delle cc.dd. “forme sostanziali” (così definite nel diritto transalpino ed anche in quello comunitario che del primo, sub art. 230 TrCE in tema di ricorso per annullamento, riprende il concetto e la terminologia: “formalités substantielles”) o “vincolate”. Si tratta di formalità procedurali che non ammettono equipollenti per il semplice motivo che l’ordinamento riconnette unicamente al “fatto” della loro precisa osservanza il valore di “prova” dell’avvenuto perseguimento di un determinato obiettivo, costituente il “valore” giuridicamente tutelato; ne consegue che il principio della strumentalità delle forme appare nello specifico impropriamente invocato, giacché gli adempimenti formali dei quali si controverte sono strettamente funzionali, secondo un giudizio di necessarietà e di sufficienza effettuato a priori dai conditores juris, alla garanzia dell’intervenuta formazione della lista dei candidati in epoca antecedente all’inizio della raccolta delle firme. In presenza di forme vincolate, quindi, non può darsi spazio alcuno al principio di strumentalità, che invece postula logicamente la concreta praticabilità di una valida condotta procedurale alternativa. In ragione di quanto precede non può allora ascriversi alcun valore alla pretesa degli appellanti di essere ammessi a provare l’effettiva conoscenza da parte dei sottoscrittori dei nominativi dei candidati inseriti nella lista; la norma violata, infatti, è stata così congegnata al precipuo fine di permettere una rapida verifica, in sede di procedimento elettorale (notoriamente scandito da ravvicinati termini perentori e da rigorose formalità, nonché complessivamente improntato ad una marcata celerità), della regolarità estrinseca delle candidature, precludendo in radice l’altrimenti aleatorio e dilatorio esperimento, da parte degli organi istituzionalmente deputati a tali controlli (e, tra questi, le Commissioni elettorali circondariali), di indagini di tipo sostanziale sulla volontà realmente espressa dai sottoscrittori. È evidente che da tale preclusione procedimentale deriva un’analoga limitazione ai poteri cognitori del giudicante in sede processuale: le immanenti esigenze di coerenza e di razionalità del sistema si frappongono, infatti, alla possibilità che il giudice amministrativo ricostruisca in via autonoma, siccome preteso invece dagli appellanti, il reale atteggiamento psichico dei sottoscrittori della lista, essendo quest’ultimo un elemento di cui la stessa normativa stigmatizza l’assoluta irrilevanza giuridica, fissando un preciso limite all’altrimenti libero dispiegarsi del principio inquisitorio comune a tutti i procedimenti amministrativi. Del resto, diversamente opinando, si perverrebbe alla conclusione, bensì illogica, di accordare ex post rilievo patologico ad un inevitabile scarto informativo tra p.a. ed autorità giudiziaria, incolmabile ex ante in ragione dell’anzidetta preclusione stabilita dall’ordinamento a carico dell’organo amministrativo.

11.3. Una volta sgombrato il campo dall’argomento del c.d. “raggiungimento dello scopo” (che, nello specifico si risolverebbe in un intollerabile vulnus al superiore valore della parità di trattamento tra le forze politiche in competizione), va tuttavia brevemente esaminato l’altro profilo della doglianza, incentrato sul carattere non vincolante annesso alla prescrizione relativa all’utilizzo degli “appositi moduli” predisposti dal Ministero dell’Interno ed allegati alle “Istruzioni per la presentazione e l’ammissione delle candidature”, diramate in occasione di ogni tornata elettorale.

11.4. La protestata assenza di vincolo è indiscutibile (e si evince chiaramente anche dal secondo paragrafo di pag. 7 delle prefate “Istruzioni”), ma va correttamente intesa. La normativa non impone certamente ai presentatori della lista di riprodurre pedissequamente l’aspetto grafico dei moduli in parola; non altrettanto è però a dirsi per la struttura contenutistica degli stessi che, invece, promana direttamente dal riferito art. 32.

11.5. Si dissolvono così i dubbi nutriti dai ricorrenti, apparentemente incentrati sulla mancata fissazione di un limite quantitativo al numero delle firme astrattamente inseribili in uno stesso modulo. Il problema, a ben vedere, trova adeguata soluzione nel dato normativo che – vale enfatizzarlo – s’interessa unicamente dei profili strutturali dell’atto di presentazione delle liste. Detto altrimenti, la definizione del concetto, giuridicamente rilevante, di “modulo” è operazione che, ovviamente, deve prescindere dal dato fisico, contingente e variabile, del numero di sottoscrizioni concretamente apponibili sul singolo foglio; la perimetrazione semantica della nozione va piuttosto condotta facendo riferimento al diverso profilo, di natura esclusivamente logico-formale, del “perfezionamento” della relativa fattispecie. Il punto di fuga di questa prospettiva è che l’art. 32 considera “perfetto” e valido il modulo che rechi in calce l’autenticazione, ovverosia, secondo quanto stabilito dall’art. 21, comma 2, del D.P.R. 28.12.2000, n. 445, l’attestazione da parte del pubblico ufficiale dell’avvenuta apposizione delle firme in sua presenza, previo accertamento dell’identità dei dichiaranti, corredata dell’indicazione delle modalità seguite per l’identificazione, della data e del luogo di autenticazione, del nome, del cognome e della qualifica rivestita (oltre alla firma ed al timbro dell’ufficio). È, insomma, l’autenticazione l’elemento perfezionativo del singolo modulo ed è, di volta in volta, l’oggetto della stessa a “fissare”, in concreto, il numero delle firme apponibili, giacché, dopo ciascuna autenticazione (ed, in ogni caso, laddove gli ufficiali autenticatori siano più d’uno), occorre proseguire l’attività di raccolta principiando un diverso modulo, recante l’articolata intestazione descritta dal ridetto art. 32. Se, dunque, in astratto, non può escludersi che un solo “modulo” contenga tutte le firme richieste, nondimeno tanto è giuridicamente ammissibile alla sola condizione, difficilmente verificabile in pratica (e, non a caso, l’art. 32 parla di “moduli”), che tutti i sottoscrittori della lista, nel numero minimo imposto dalla legge, si radunino nello stesso giorno, in un unico luogo, per apporre e far autenticare da un medesimo pubblico ufficiale le loro sottoscrizioni. Il criterio appena esposto, ove applicato alla specifica fattispecie sottoposta al sindacato del Collegio, evidenzia le carenze formali del fascicolo confezionato dagli appellanti che contiene fogli recanti firme autenticate in date differenti (rispettivamente, il 26.4.2004 ed il 30.4.2004). Va confermata pertanto l’inammissibilità della lista “Orvieto agli Orvietani”, siccome statuito dal primo giudice.

12. Non va incontro a miglior sorte il secondo motivo di appello, con il quale si deduce la tassatività delle ipotesi di ricusazione delle liste dei candidati per le elezioni comunali, elencate e puntualmente regolate dall’art. 30 del D.P.R. n. 570/1960: la Commissione elettorale circondariale, invece, avrebbe escluso la lista dei ricorrenti, sulla base di una non consentita applicazione analogica della lett. a) del ridetto art. 30 che annovera, tra i compiti della Commissione, la verifica del solo numero delle sottoscrizioni poste a corredo delle candidature e non anche della loro validità. Non v’è bisogno di dilungarsi sull’infondatezza della tesi appena riferita, bastando all’uopo ricorrere ad una semplice dimostrazione “per assurdo”. Invero, qualora fosse corretta la rigorosa esegesi suggerita dagli appellanti, essa condurrebbe, ove portata alle sue estreme conseguenze logiche, alla conclusione di stimare preclusa alla Commissione elettorale finanche la verifica sull’avvenuta autenticazione, pervenendo al risultato paradossale di annichilire, di fatto, l’efficacia prescrittiva dell’art. 32. Così non può essere. Il controllo esercitato dalla Commissione elettorale sulle firme è sicuramente di natura estrinseca e formale, ma deve riguardare, onde scongiurare gli approdi illogici testé segnalati, tutti gli aspetti della validità delle sottoscrizioni, come messo in luce dal giudice di prime cure e, pure, raccomandato dalle prefate “Istruzioni” ministeriali le quali, a pag. 20, prevedono expressis verbis che la Commissione ricusi “le liste le cui firme non siano state apposte sui prescritti moduli e con i dati richiesti”. In altri termini, il “numero” delle firme preso in considerazione dall’art. 30 è soltanto quello delle sottoscrizioni validamente apposte a norma del successivo art. 32.

13. Va, infine, rigettata anche l’ultima lagnanza, con la quale gli appellanti puntano all’accoglimento del motivo, dichiarato “irrilevante” (rectius, inammissibile) dal primo decidente, in punto all’irregolare composizione della Commissione elettorale. Si sostiene, a tal riguardo, che, una volta ravvisata la violazione del dovere di astensione da parte di taluni componenti dell’organo succitato, il Tribunale umbro avrebbe dovuto obbligatoriamente annullare l’atto impugnato, in forza del preminente “diritto” dei ricorrenti ad una valutazione imparziale.

13.1. La tesi, sottesa all’argomentare difensivo, è che l’interesse all’annullamento di un atto amministrativo viziato da un’illegittimità derivante dalla violazione del dovere di astensione assuma un valore pressoché “assoluto” e, quindi, prevalente rispetto a qualunque altra considerazione di ordine processuale; la relativa censura, pertanto, richiederebbe sempre un prioritario scrutinio di merito giacché idonea, da sola, a condurre, se fondata, al definitivo accoglimento del ricorso, con assorbimento di ogni altra lagnanza.

13.2. L’approccio degli appellanti non può essere condiviso.

13.3. Occorre muovere dalla considerazione che l’iter motivazionale sviluppato dal T.a.r. perugino (il quale, si osserva incidentalmente non ha affatto riconosciuto la fondatezza della doglianza in parola, essendosi del tutto astenuto dall’esaminarla) ripete, nei tratti essenziali un impianto argomentativo che, sebbene trasposto nel caso in esame al profilo dell’irregolare composizione della Commissione elettorale, ricorre frequentemente nelle decisioni dei giudici amministrativi, soprattutto in tema di violazione dell’art. 7 della L. n. 241/1990. Si è più volte affermato, invero, che l’omesso invio della comunicazione di inizio del procedimento non conduca indefettibilmente all’annullamento dell’atto conclusivo ogniqualvolta il provvedimento adottato non presenti significativi margini di discrezionalità; in particolare, siffatto approccio “sostanzialistico” è giunto ad escludere la rilevanza del vizio d’illegittimità in questione, ancorché obiettivamente sussistente, nei casi in cui la logica controfattuale consenta al giudice amministrativo di pronosticare ex ante l’invarianza futura degli esiti di un’eventuale rinnovazione del procedimento destinato a concludersi con una determinazione di natura vincolata, finanche idealmente ipotizzando l’avvenuta partecipazione dell’interessato (purché siano incontestati i presupposti di fatto e di diritto della specifica fattispecie provvedimentale; in termini, tra le altre, anche Cons. St., sez. IV, 12.3.2001, n. 1381).

13.4. In favore della valida applicazione di questo modello di ragionamento decisorio al caso di specie militano diverse considerazioni: alcune di esse afferiscono all’esigenza di economizzare i giudizi (non avrebbe senso alcuno, infatti, disporre un remand ad una Commissione elettorale diversamente composta, qualora sia chiaramente intuibile, come nella vicenda esaminata, l’inutilità di un riesame della decisione impugnata in prime cure, stante il corretto operato dell’organo, quantunque irregolarmente formato); altre poggiano su profili di carattere squisitamente processuale. Tra questi ultimi viene, principalmente, in rilievo il potere del giudice di graduare, in maniera differente da come prospettato dalla parte ricorrente, l’ordine dell’esame dei motivi di impugnativa. Inoltre, nella medesima direzione indicata dal Tribunale umbro, depone anche l’opinione, ormai invalsa nel diritto vivente, secondo cui non esorbita dall’ambito cognitorio del giudice amministrativo il sindacato sulla mera “discrezionalità tecnica” dell’attività amministrativa; dunque, a fortiori, va certamente riconosciuto il potere dell’a.g.a. di sostituirsi direttamente all’amministrazione, nel caso in cui l’attività controversa, della quale si pretenderebbe la ripetizione, involga solamente aspetti interpretativi ed applicativi del diritto obiettivo. Infine, non può sottacersi che un limitato potere sostitutivo può a maggior ragione configurarsi nella materia elettorale la quale, sebbene rientrante nella giurisdizione di legittimità, partecipa tuttavia di taluni caratteri di quella di merito, dal momento che l’ordinario sbocco costitutivo delle decisioni di accoglimento consiste, di regola, nella correzione dei risultati delle elezioni. Tutto quanto precede converge nel senso di ritenere che ben potesse il primo giudice - una volta accertata, legittimamente sovvertendo l’ordine delle doglianze proposte, l’infondatezza nel merito del primitivo ricorso proposto dagli appellanti - valutare negativamente la perdurante sussistenza in capo agli stessi dell’interesse all’accoglimento di una diversa censura, unicamente finalizzata ad una riedizione meramente formale del giudizio già espresso dalla Commissione elettorale circondariale. Coglie, dunque, nel segno la difesa erariale allorché osserva come la verifica dell’invocato diritto dei ricorrenti a partecipare alla competizione elettorale con la lista “Orvieto agli Orvietani” fosse in realtà pregiudiziale rispetto al riscontro dell’eventuale vizio di composizione soggettiva della Commissione, giacché l’insussistenza del primo (il diritto) avrebbe privato di concreta rilevanza, come è stato, la deduzione del secondo (il vizio).

14. In conclusione, la sentenza impugnata resiste a tutte le censure sopra richiamate; l’appello, ancorché infondato, va tuttavia dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse alla coltivazione del gravame.

15. Sussistono giustificati motivi per compensare integralmente tra le parti le spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, dichiara improcedibile l’appello in epigrafe. Compensate le spese del giudizio. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, nella camera di consiglio del 9.11.2004 con l'intervento dei Signori: Emidio Frascione - Presidente Giuseppe Farina - Consigliere Corrado Allegretta - Consigliere Goffredo Zaccardi - Consigliere Gabriele Carlotti - Consigliere rel. est.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 28 gennaio 2005 (Art. 55. L. 27/4/1982, n. 186)