CORTE DEI CONTI - SEZIONE III CENTRALE - Sentenza 9 novembre 2005 n. 682/A

Responsabilità e risarcimento – Responsabilità amministrativo – contabile – Effettuazione di spese con carta di credito intestata all’ente pubblico – Conseguenze in tema di discarico delle spese

L’effettuazione di spese mediante l’utilizzo di carta di credito intestata all’ente pubblico comporta per l’agente che se ne avvalga l’assunzione della qualità di agente contabile, di tal che il discarico per siffatte spese non può essere pronunciato che a seguito della prova del legittimo esito dei fondi in tal modo impiegati.

DIRITTO

Il collegio è chiamato a pronunciarsi, nella presente fattispecie, innanzitutto sul problema della sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti, che il primo giudice ha risolto positivamente nel preminente rilievo che per incardinare tale giurisdizione presupposto necessario e sufficiente è l’ utilizzazione, nella gestione di un ente destinato a pubbliche finalità, di risorse economiche erariali, a nulla rilevando né la natura giuridica né la struttura dell’ ente: presupposto, questo, riscontrabile nell’ ente in questione, per effetto di numerose disposizioni del suo statuto e segnatamente di quelle recate dagli articoli 2, 4 e 11. L’ appellante ha negato che i riferimenti allo statuto abbiano alcun rilievo, perché lo stesso venne redatto ai fini del successivo riconoscimento quale consorzio universitario, procedura poi non perfezionata: e tale circostanza, a suo avviso, portò l’ accademia a funzionare come associazione privata, estranea a qualsiasi rapporto con le pubbliche amministrazioni consorziate, non destinata a perseguire finalità di diritto pubblico. La tesi, benché diffusamente ed articolatamente sviluppata, non risulta per il collegio convincente, perché, come ha esattamente rilevato la Procura generale nelle conclusioni scritte depositate, dallo statuto dell’ ente non può prescindersi, posto che “l’ I.M.A. ha comunque operato ed agito nel mondo del diritto – e non poteva fare diversamente – sulla base del suo atto istitutivo”. Analizzando la disciplina legale e statutaria che ha configurato ed improntato l’ attività dell’ ente (che trae origine, si noti, da un accordo tra il Governo italiano e l’ Organizzazione marittima internazionale, facente capo all’ ONU) appare in verità non contestabile la natura pubblica dell’ ente, per essere: - pubblici tutti gli enti che hanno partecipato, anche tramite conferimenti, alla sua istituzione e funzionamento, in stretto rapporto di ausiliarietà e con integrale coincidenza degli scopi e dell’ attività dell’ Accademia con i fini e le attività della pubblica amministrazione: Università degli studi di T., Camera di commercio, industria, artigianato ed agricoltura di T., Autorità portuale di T., Provincia di T. (cfr. i considerata e l’ art. 3 della convenzione istitutiva, nonché gli articoli 1 e 3 dello statuto); - pubblici gli scopi e i fini individuati e da perseguire, consistenti in integrazione di attività statuale per provvedere a bisogni del settore dei trasporti marittimi (cfr. i considerata della convenzione istitutiva, nonché l’ art. 4 dello statuto); - pubbliche le “risorse umane professionali” impiegate per l’ ordinario funzionamento: si veda l’ art. 6 della convenzione istitutiva, nonché gli articoli 20 e 22 dello statuto, anche con riferimento alla figura del direttore, tratto dai ruoli dirigenziali della consorziata Provincia di T.; - pubbliche le “risorse reali” e le “risorse finanziarie” messe a disposizione dell’ I.M.A.: si veda l’ assegnazione a disposizione di immobili in comodato d’ uso, nonché le contribuzioni annue erogate da ciascun ente conferente, quali mezzi finanziari che nulla hanno a che vedere con eventuali corrispettivi per servizi prestati dall’ ente o con entrate derivanti da gestione puramente economica (cfr. l’ articolo 11 dello statuto, espressamente richiamato anche in sentenza); - pubblica la gestione, non essendo l’ Accademia ente destinato ad esercitare attività di produzione di beni e servizi, analoga a quella di un comune imprenditore, con criteri di economicità, deducibili dall’ almeno tendenziale equivalenza dei ricavi rispetto ai costi. Non possono, da ultimo, disconoscersi come connotati da profili pubblicistici i penetranti poteri decisionali, di vigilanza e controllo esercitabili dagli enti conferenti, quali regolamentati dallo statuto (cfr. art. 17, quanto alla composizione del Consiglio di amministrazione, art. 18 quanto alla composizione del Collegio dei revisori, art. 21 quanto ai poteri di scioglimento dell’ ente). Risolto positivamente il problema della giurisdizione, vanno esaminate le ulteriori doglianze di carattere procedurale preliminare, già considerate dal primo giudice e respinte con argomentazioni del tutto condivisibili, la cui validità non viene scalfita dalle contrarie motivazioni fatte valere con l’ atto d’ appello. Le eventuali carenze o difettosità riscontrabili nella fase istruttoria preprocessuale, che ad avviso del ricorrente avrebbero impedito l’ esercizio del diritto di difesa e vanificato la portata della norma concernente l’ invito a dedurre, non sono in verità affatto dimostrate, posto che la mancanza degli allegati facenti parte integrante dell’ atto di invito non può dedursi in modo assoluto dall’ apposizione della relata di notifica sull’ ultima pagina di tale atto piuttosto che sull’ ultimo foglio degli allegati, la cui mancanza, del resto, non venne neppure segnalata dall’ indagato allorché egli propose la sua domanda di accesso ai documenti del fascicolo di Procura. Se tale omissione, poi, vi fu effettivamente, essa non fu comunque tale da determinare la nullità insanabile dell’ atto notificato, che raggiunse pienamente lo scopo dell’ avvio del dialogo tra l’ indagato ed il procuratore regionale, consentendo al primo di prendere cognizione di tutti gli atti istruttori, anche se non gli fu concessa, considerata l’ ingente mole del materiale probatorio raccolto, la fotocopiatura e l’ asporto di tutta la documentazione, comunque acquisibile aliunde. Né va infine trascurato quanto opportunamente rilevato dalla procura generale nel suo atto conclusionale scritto, a proposito della giuridica impossibilità di una automatica trasposizione di eventuali difettosità della fase istruttoria alla successiva fase giudiziale, onde comminare sanzioni processuali (nella specie, la nullità o inammissibilità della citazione e l’ improcedibilità dell’ azione) non espressamente previste dalla regolamentazione normativa dettata per gli atti processuali. La mancata chiamata in causa, iussu iudicis, del Presidente dell’ ente e degli altri componenti del Collegio dei revisori dei conti, motivata in sentenza con richiamo all’ orientamento giurisprudenziale che considera preclusa al giudice la possibilità di chiamare in giudizio soggetti terzi che il Procuratore regionale non abbia citato, ritenendone espressamente esclusa, per una qualsiasi ragione, la responsabilità amministrativa, viene dall’ appellante contestata con i seguenti argomenti: a) l’ atto di archiviazione del Procuratore regionale ha natura di atto interno; b) prevale un interesse di ordine pubblico, trascendente quello stesso delle parti originarie o di terzi; c) l’ omessa vigilanza sulla carta di credito costituisce quanto meno una concausa che andava accertata, ai fini della ripartizione della responsabilità. A questi argomenti ha efficacemente controdedotto la parte resistente, sia con le puntuali argomentazioni sviluppate nell’ atto scritto, di cui si è dato conto nell’ esposizione in fatto e che qui si richiamano in toto, sia con le precisazioni fornite dal Pubblico Ministero nel suo odierno intervento orale, allorché ha ricordato che l’ attuale appellante è stato convenuto e quindi condannato a titolo di dolo e che tale tipo di responsabilità copre l’ intero addebito, di talchè l’ eventuale chiamata in giudizio di altri soggetti, in ipotesi responsabili a titolo di colpa grave, non ridurrebbe comunque l’ entità della sua responsabilità. La declaratoria di altre eventuali e concorrenti responsabilità in via sussidiaria, insomma, avrebbe potuto soltanto allargare la platea dei debitori obbligati al risarcimento, dopo l’ eventuale infruttuosa escussione del primo, mentre per altro verso nessun concreto elemento probatorio suffraga la tesi che sia stata omessa la vigilanza sull’ utilizzo della carta di credito (lo stesso appellante ricorda nelle sue difese di avere talvolta ricevuto e soddisfatto richieste di chiarimenti a lui avanzate dagli uffici in sede di rendicontazione) e che tale pretesa omessa vigilanza sia stata una concausa autonoma ed efficiente nella produzione del danno. Passando a considerare l’ ultima delle eccezioni preliminari, riproposta quale autonomo motivo di impugnazione ed incentrata sull’ immotivato rigetto della istanza di integrazione istruttoria, attraverso una ulteriore acquisizione documentale nonché apposite assunzioni testimoniali, il collegio ritiene di concordare con la valutazione espressa dal primo giudice, che ha motivatamente respinto l’ istanza, non attribuendo alcun riflesso, neppure indiretto, ai richiesti mezzi di prova: in tale valutazione concorda anche con quanto rappresentato nell’ odierna pubblica udienza dal Pubblico Ministero, che ha ribadito l’ irrilevanza della mancata acquisizione probatoria anche in considerazione della natura e del tipo di imputazione mossa al convenuto, ora appellante. Sgombrato il campo dalle questioni pregiudiziali e preliminari, il nucleo sostanziale dell’ impugnata sentenza merita integrale conferma, per essere nella specie sussistenti tutti gli elementi della dedotta responsabilità amministrativa. Il danno è indiscutibile, non giovando a farne ipotizzare l’ insussistenza le vaghe giustificazioni riferite ad asserite spese di rappresentanza nell’ interesse dell’ ente: il primo giudice ha ricordato, suffragando l’ argomento con il richiamo di cospicua giurisprudenza, che le spese di rappresentanza vanno giustificate e documentate rigorosamente, “con l’ esposizione caso per caso dell’ interesse istituzionale perseguito, della dimostrazione del rapporto tra l’ attività dell’ ente e la spesa, della qualificazione del soggetto destinatario e dell’ occasione della spesa, della natura e della legittima misura della spesa stessa”: nel caso di specie, come ricordato anche dal Pubblico Ministero, è la tipologia e la natura stessa delle spese sostenute a non consentire una loro ascrivibilità all’ attività istituzionale dell’ ente sul bilancio del quale sono state fatte gravare, con un comportamento che è al tempo stesso omissivo dell’ obbligo del rendiconto e consapevolmente preordinato alla produzione di un evento di danno. Il primo profilo emerge con chiarezza dalla natura dello strumento tecnico contabile utilizzato per realizzare l’ illecita condotta: con l’ impiego della carta di credito (il cui utilizzo trova dettagliata regolamentazione, con particolare riferimento all’ obbligo di documentare periodicamente le spese sostenute, nel decreto ministeriale Tesoro n. 701/1996 citato dalla Procura generale nell’ atto conclusionale scritto) l’ utilizzatore della carta assume la veste di ordinatore di spesa e di agente contabile, dal momento che, con un unico atto, decide sia l’ effettuazione della spesa, sia ne eroga materialmente l’ importo al terzo accipiente. Con ciò, la sua responsabilità “appare rivestire natura giuridica contabile e, come tale, avrebbe consentito un esonero totale o parziale di responsabilità solo nell’ ipotesi in cui l’ agente avesse saputo fornire sufficienti elementi per acclarare un legittimo esito delle erogazioni di spesa da lui disposte ed effettuate”. Il secondo profilo scaturisce dalla constatazione che all’ origine del nocumento ingiusto sofferto dall’ ente è la diretta e personale condotta illecita dell’ agente pagatore, che ha volontariamente ed intenzionalmente effettuato quei pagamenti, sia pure tramite la carta di credito e quindi in nome, per conto e (almeno in apparenza) nell’ interesse dell’ ente. E’ quindi parimenti certa la sussistenza dell’ elemento psicologico, nella sua connotazione più piena, che è quella del dolo: né valgono ad escluderla la ritenuta natura privata dell’ Accademia e le attestazioni di stima personale sempre espresse nei confronti del direttore, dal momento che anche a voler reputare “privata” l’ accademia, non per questo possono considerarsi lecitamente effettuabili spese oggettivamente estranee alle finalità “sociali” dell’ ente; né possono valere quali esimenti le eventuali attestazioni di stima personale, che di regola possono connotare e qualificare l’ atteggiamento psicologico di chi le manifesta, ma non certo di chi le riceve. L’ ultimo motivo d’ appello invoca un presunto vantaggio non computato in primo grado e formula doglianze sull’ omesso esercizio del potere riduttivo. Quanto al primo elemento, troppo genericamente l’ utilitas viene enunciata e condensata nell’ attività prestata dall’ appellante, quasi ad indicare che le prestazioni lavorative del direttore, rese in virtù di obbligazione regolarmente retribuita (come rilevato anche dal Pubblico Ministero in udienza) abbiano indotto una qualità o una ricchezza patrimoniale tale da compensare qualsiasi esborso fatto poi illecitamente ed indebitamente gravare sul bilancio dell’ Accademia. Così indubbiamente non è, né d’ altra parte sono stati versati in giudizio elementi suscettibili di dimostrare l’ effettiva sussistenza di una utilità che dovrebbe essere casualmente derivata dalle stesse condotte illecite che hanno provocato il nocumento. Quanto al secondo elemento, anche a voler superare l’ argomento della compatibilità logica della riduzione con una condotta volontaria, intenzionale e perciò altamente consapevole dell’ evento dannoso causato attraverso l’ effettuazione di spese oltremodo travalicanti i fini dell’ ente, non si ravvisano francamente nella fattispecie all’ esame elementi o circostanze, addotte nell’ atto di gravame o aliunde desumibili, suscettibili di giustificare, sul piano giuridico, l’ applicazione del potere di riduzione dell’ addebito. Conclusivamente, l’ appello va respinto e la sentenza impugnata integralmente confermata. Alla statuizione di condanna consegue l’ imputazione delle spese di giudizio, relativamente al presente grado d’ appello.