Gli attuali commenti espressi sulla manovra finanziaria per il 2006 e sui tagli alla finanza territoriale, riportano inevitabilmente l’attenzione sull’annoso e “dimenticato” problema dell’attuazione dell’art. 119 della Costituzione. Il vero punto focale della delicatissima situazione riguarda, in particolare, l’attuazione dell’istituto della perequazione finanziaria, dalle rilevanti ripercussioni sulla reale attuabilità dell’autonomia finanziaria degli enti territoriali. Al riguardo, al fine di garantire il necessario assolvimento delle funzioni fondamentali assegnate dalla legge, gli enti territoriali necessitano dell’attuazione degli strumenti che garantiscano l’equa attuazione dei, più volte richiamati, “livelli essenziali delle prestazioni”. Ci si riferisce all’istituto della perequazione finanziaria, assegnato dal legislatore costituzionale di riforma del 2001, alla competenza legislativa esclusiva statale e sul quale gravano ancora diverse questioni: come alimentare e gestire il fondo perequativo previsto dal comma 3 dell’art. 119 della Costituzione? Secondo quali criteri effettuare il riparto del fondo verso “i territori con minore capacità fiscale per abitante”? Come individuare i territori destinatari della perequazione? L’Alta Commissione per il federalismo fiscale, istituita con la legge finanziaria per il 2003, al fine di determinare i meccanismi strutturali di attuazione del federalismo fiscale, ha elaborato una ipotesi di attuazione dell’art. 119 Cost. Secondo la Commissione, in primis sarà possibile parlare di attuazione del federalismo fiscale solo quando saranno definiti i quadri delle competenze, pertanto, solo una volta stabilite con chiarezza le funzioni sarà possibile mettere definitivamente a regime i flussi necessari al loro finanziamento attraverso meccanismi di federalismo fiscale. A ciò si devono aggiungere ulteriori elementi di variabilità derivanti dal nuovo progetto di revisione costituzionale, sulla c.d. devolution, che alloca alcune competenze legislative in modo diverso dalla riforma del Titolo V, prevedendo infine che la disciplina in materia di federalismo fiscale si distribuisca all’interno di un nuovo bicameralismo asimmetrico caratterizzato dalla presenza di un Senato federale. In un contesto così incerto, si evidenzia quindi, la necessità di prevedere una fase di transizione, altresì prospettata, oltre che dall’Accordo tra Regioni ed Enti locali del 23.giugno 2003, anche dalla Corte costituzionale, che nella sentenza n. 37/2004 ha evidenziato l’opportunità di prevedere “una disciplina transitoria che consenta l’ordinato passaggio dall’attuale sistema, caratterizzato dalla permanenza di una finanza regionale e locale ancora in non piccola parte "derivata", cioè dipendente dal bilancio statale, e da una disciplina statale unitaria di tutti i tributi, con limitate possibilità riconosciute a Regioni ed Enti locali di effettuare autonome scelte, ad un nuovo sistema”. Sull’impianto attuativo dell’art. 119 occorre premettere alcune considerazioni. L’articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, riserva alla legislazione esclusiva statale la materia “sistema tributario e contabile dello Stato” e la disposizione del terzo comma dello stesso articolo 117 attribuisce alla competenza concorrente la materia “armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”. Nel confronto tra le due disposizioni, la competenza esclusiva statale appare quindi limitata solo al sistema tributario dello Stato e ai principi fondamentali del coordinamento del sistema tributario. Poiché il quarto comma dell’articolo 117 della Costituzione prevede la competenza regionale esclusiva in relazione alle materie residuali, ne dovrebbe quindi conseguire la competenza esclusiva delle Regioni in relazione ai tributi regionali e locali. Quest’impostazione sembra confermata dall’articolo 119, secondo comma, che prevede: “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio”. Alla luce di quanto argomentato, il sistema tributario regionale potrebbe caratterizzarsi, in limitate ipotesi, per l’autonoma istituzione di tributi previsti con legge regionale. Considerando altresì la circostanza che tutti gli enti territoriali autonomi siano indistintamente considerati sia nel secondo che nel quarto comma dell’articolo 119 della Costituzione, trasparirebbe un disegno complessivo in cui il finanziamento delle autonomie territoriali si compirebbe principalmente attraverso i tributi istituiti con legge statale con la presenza di alcuni margini di ulteriore autonomia riconosciuti dai principi del coordinamento statale e dalla previsione della potestà legislativa residuale regionale. In realtà, l’autonomia tributaria delle Regioni è stata sempre molto limitata: su alcuni tributi propri le Regioni non hanno spazi di autonomia, su altri dispongono solo del potere di manovrare le aliquote all’interno di un intervallo definito e solo negli anni più recenti è stato consentito alle Regioni di intervenire su qualche aspetto della determinazione della base imponibile (come nel caso dell’IRAP) e dei soggetti dell’obbligo tributario. Al riguardo può essere utile il confronto con altre realtà europee; ad esempio nel sistema spagnolo le Comunità autonome hanno la gestione non solo economica, ma anche normativa del 30% dell’imposta sui redditi, potendo quindi prevedere, su tale compartecipazione, sistemi di incentivi e di deduzioni diversi o ulteriori rispetto a quelli stabiliti della legislazione statale. Nel nostro paese, a fronte del rilevante decentramento di funzioni in attuazione del nuovo Titolo V, i tributi propri in senso stretto (quelli istituti con legge regionale) non potranno rappresentare la principale fonte della finanza regionale e locale, che dovrà essere costituita per la maggior parte da compartecipazioni. Si profila, pertanto, un sistema caratterizzato dalla presenza di cinque categorie di tributi: 1) tributi istituiti dalla legge statale ed il cui gettito rimane allo Stato (tributi erariali in senso stretto); 2) tributi istituiti con legge statale, il cui gettito è devoluto agli enti territoriali sotto forma di compartecipazioni. 3) tributi istituiti dalla legge statale, ma rimessi secondo margini più o meno ampi all’autonomia regionale/locale, con uno spettro di possibilità che potrebbe andare dalla semplice manovra sulle aliquote, alla possibilità di intervenire sulle detrazioni e agevolazioni, fino alla decisione in ordine alla attivazione o meno (tributi propri “derivati”); 4) tributi propri istituiti e stabiliti dalla legge regionale (cioè i tributi propri regionali in senso stretto – definiti “autonomi”); 5) tributi propri istituiti dalla legge regionale (ancora tributi “autonomi”, ma rispetto ai quali la legge regionale individua solo le aree su cui il tributo locale può essere stabilito) e che sono rimessi all’autonomia locale (che dovrebbe disporre di ampi margini di discrezionalità, per stabilire e applicare il tributo). Riprendendo il caso del sistema spagnolo, la distribuzione dei tributi “di origine erariale” tra le Regioni avviene in concomitanza con l’assunzione da parte di queste ultime di nuove competenze. Tuttavia, una legge nazionale stabilisce quali tributi possano essere ceduti, in quale misura massima, di quali poteri possano disporre le Regioni una volta avvenuta la cessione e quale sia la quota di gettito destinata alle Regioni. Anche in relazione al nostro ordinamento si possono quindi ipotizzare diverse soluzioni per ridistribuire il gettito ed i poteri tributari: ad esempio lo Stato potrebbe seguire il modello spagnolo, effettuando la redistribuzione in due tempi (in tal caso, il legislatore nazionale si potrebbe limitare a fissare alcuni principi fondamentali sull’assetto tributario indispensabili per la successiva legislazione); oppure potrebbe assegnare direttamente a Regioni ed Enti locali parte dei tributi e dei relativi poteri, senza la necessità di ulteriori interventi normativi per attivare la riforma. In tema di perequazione finanziaria, l’articolo 119 della Costituzione prevede al comma 3 che, “per i territori con minore capacità fiscale per abitante”, sia istituito un fondo perequativo destinato ad integrare, senza vincoli di destinazione, le entrate proprie degli Enti territoriali e quelle derivanti da tributi dello Stato compartecipati. Ulteriori indicazioni in tema di perequazione sono contenute nel richiamato documento congiunto Regioni - Enti locali. In esso si afferma che il fondo perequativo dovrà essere dimensionato in modo da consentire il “normale esercizio” delle funzioni attribuite agli Enti territoriali e che le entrate proprie, quelle in compartecipazione e le assegnazioni del fondo perequativo “devono” consentire agli Enti territoriali di “finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite (…) intendendosi in tal modo definitivamente conclusa l’esperienza della finanza derivata”. In sede di attuazione il modello di riferimento potrebbe essere ancora una volta quello spagnolo in cui lo Stato ha il compito di garantire il finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni fondamentali erogate dalle Comunità Autonome, attraverso la cessione dei tributi e mediante il Fondo di sufficienza (strumento di applicazione generale funzionale a colmare i gaps di capacità fiscale). Qualora tali strumenti di finanziamento si rivelino insufficienti, lo Stato interviene con un altro contributo, di carattere straordinario (denominato Assegnazione complementare). Tale dinamica potrebbe applicarsi al sistema italiano, con gli opportuni aggiustamenti. I livelli essenziali delle prestazioni andrebbero finanziati in primo luogo attraverso compartecipazioni al gettito di tributi erariali, o tributi statali il cui gettito sia comunque devoluto agli Enti territoriali. Il fondo perequativo previsto al terzo comma dell’articolo 119 della Costituzione, quantificato in base alla capacità fiscale per abitante, dovrebbe integrare le risorse devolute a Regioni ed Enti locali. L’intervento con risorse aggiuntive richiede, analogamente a quanto prevede il sistema spagnolo, la previa definizione della tipologia e del livello minimo delle prestazioni essenziali, nonché dei parametri e fattori strutturali ed operativi su cui deve fondarsi il meccanismo perequativo. Teoricamente sarebbe consigliabile impostare il sistema di perequazione su due livelli, uno dallo Stato alle Regioni per la copertura del fabbisogno di area regionale ed uno dalla Regione nei confronti dei rispettivi Enti locali. In molti paesi federali la perequazione è strutturata proprio in questo modo, e anche nel nostro Paese un modello di questo tipo è già applicato in due Regioni a statuto speciale (Valle d’Aosta e Friuli Venezia Giulia) e nelle Province autonome di Trento e Bolzano. In definitiva, tardando ad arrivare una concreta attuazione dell’art. 119 Cost. che costituirebbe la base di riferimento della riforma della finanza territoriale, le autonomie regionali e locali avanzano con fatica in un quadro instabile e disorganico facendo ricorso, in maniera decisamente proficua, alle forme innovative di finanziamento nel tentativo di ricercare un sempre più ambito reale pareggio di bilancio.