MARIO R. SPASIANO

Profili giuridico-amministrativi in ordine all’emergenza dell’utilizzo dei fondi europei da parte degli enti locali territoriali Intervento al convegno: "Il diritto amministrativo dell’emergenza" - Università degli Studi di Roma Tre - Associazione Italiana dei Professori di Diritto Amministrativo - Roma, 6-7 ottobre 2005 1. L’utilizzo dei fondi europei costituisce uno dei più gravi problemi per molte Regioni italiane, in particolare quelle rientranti nelle aree del c.d. obiettivo 1. La condizione di sottosviluppo di tali zone ha – come noto – determinato la predisposizione di specifici interventi finanziari da parte dell’Unione Europea[1]. Accade tuttavia che i procedimenti (amministrativi) preordinati al conseguimento dei fondi si siano mostrati sovente inadeguati, ponendo in essere, a loro volta, un’ulteriore situazione di emergenza nella quale i successivi rimedi adottati si sono rivelati talora causa di ulteriore danno[2]. L’emergenza amministrativa in questione rinviene, invero, le proprie motivazioni in molteplici e complesse cause attinenti alle diverse fasi delle procedure concernenti l’assegnazione, la gestione e la spesa delle risorse europee. Mi limiterò in questa sede ad esaminare solo alcune problematiche afferenti la fase prodromica all’assegnazione di finanziamenti inerenti al F.E.S.R. – Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, il fondo strutturale concernente la realizzazione di infrastrutture. In particolare, l’analisi che segue sarà incentrata sulle procedure ad evidenza pubblica alle quali i Piani Operativi Regionali dei Programmi Europei molte volte sottopongono anche i progetti degli enti locali territoriali[3]. Prima di procedere al riguardo, mi corre tuttavia l’obbligo di operare una breve digressione. A seguito della entrata in vigore della L. 109 del 1994, come noto, è profondamente mutato il concetto giuridico di “progetto”: da prodotto espressione di una competenza di tipo monodisciplinare (ossia rappresentazione grafica particolareggiata di un’opera, rispettosa delle regole della statica, dell’estetica, ecc.), esso è divenuto un prodotto dai contenuti tecnici diversificati e complementari, una sorta di vero e proprio “piano di realizzazione dell’opera”, alla cui predisposizione concorrono competenze economiche (business plan), giuridico-amministrative, ambientali, geologiche, sanitarie, igieniche, di sicurezza, ecc., e il cui complessivo apporto deve garantire la qualità dell’opus, la sua compatibilità con le prescrizioni normative vigenti, l’effettiva realizzabilità. La profonda trasformazione della concezione del “progetto” implica una ben maggiore complessità e onerosità del prodotto[4]. E’ noto peraltro che gli enti pubblici, specie quelli territoriali, nell’assolvimento delle funzioni ad essi attribuite dall’ordinamento, sono costantemente tenuti alla realizzazione di interventi di tipo infrastrutturale, ai quali normalmente provvedono sotto forma di gestione diretta. Gli enti territoriali, pertanto, risultano destinatari primari di specifiche misure del F.E.S.R. e le risorse europee hanno ormai assunto una rilevanza centrale (ancorché non esclusiva), insostituibile, tra le fonti di finanziamento dell’intervento pubblico. Orbene, a fronte delle richiamate profonde modificazioni concernenti l’elaborazione dell’attività di progettazione, ben poche risultano, allo stato, le novità di ordine organizzativo e funzionale introdotte nell’ordinamento degli enti locali territoriali atte a far fronte alle nuove esigenze; la loro struttura, infatti, permane generalmente immutata, incentrata su un’articolazione standardizzata (del tipo ripartizione in servizio affari generali, servizio finanziario, servizio amministrativo), come tale inadeguata tra l’altro a porre in essere quel dialogo fra competenze, che pure da molti anni costituisce la pre-condizione necessaria per l’accesso ai finanziamenti europei[5]. Né, d’altra parte, risulta avviata in seno agli enti locali territoriali (se non per qualche sporadica esperienza locale) un’azione di capillare formazione del personale, la cui cultura tecnico-amministrativa permane inalterata, quindi di tipo anelastico, più proiettata alla difesa delle rispettive prerogative (poteri) e competenze, che aperta ad attività di tipo concertato. Neanche risultano poste in essere iniziative di rango organizzativo di supporto per gli enti in questione (si pensi ai dipartimenti universitari, impossibilitati all’esercizio di funzioni a contenuto professionale, oppure agli uffici consortili di progettazione e direzione dei lavori, che risultano solo di rado attivati) e i timidi tentativi avviati al riguardo incontrano ostacoli insormontabili da parte della normativa e, quindi, della giurisprudenza amministrativa (mi riferisco alle strutture autonome, di tipo societario o di altra natura, istituite da alcuni dipartimenti universitari e ritenute dal giudice amministrativo non legittimate alla partecipazione a procedure ad evidenza pubblica per violazione del principio della par condicio). Il concorso di questi elementi (oltre che, naturalmente, la sussistenza di precise volontà “politiche” al riguardo) legittima l’ampio ricorso, da parte degli enti locali, a competenze esterne (progettista, geologo, giurista, economista, ecc.) [6]. Tuttavia accade che anche l’utilizzo di siffatte competenze risulti non immune da problemi di ordine organizzativo (di coordinamento) o finanziario, peraltro aggravati dalla ristrettezza dei termini previsti nei bandi. In sintesi l’incapacità di molti enti locali territoriali di porre in essere autonomamente progetti “cantierabili”, in grado cioè di accedere a finanziamenti europei, deriva fra l’altro dalla carenza di competenze nel loro seno e/o dalla mancanza di capacità di componimento fra le stesse, nonché dal perdurare di una cultura amministrativa di tipo settorialistico, inadeguata alla realizzazione di progetti integrati e complessi. A tutto ciò occorre altresì aggiungere l’ulteriore circostanza che la disponibilità di progetti da parte di enti locali implica un costo talora molto rilevante, per lo più insostenibile per le scarse risorse finanziarie; tanto più che una percentuale elevatissima della spesa di tali enti è – come noto - vincolata. D’altronde, il pagamento degli oneri di progettazione di opere non ancora finanziate non può – per espresso divieto normativo - essere subordinato alla successiva eventuale copertura derivante dal conseguimento del finanziamento, ai sensi dell’art. 17, co. 12 bis della L. 109 del 1994 s.m.i.[7]; per non dire poi che anche il ricorso all’indebitamento (art. 202 D. Lgs. 267/2000) risulta ormai, per gli enti territoriali, complesso e molto limitato dal punto di vista sia giuridico che finanziario[8]. Dal quadro di riferimento sin qui tracciato emerge con oggettiva evidenza quanto risulti inadeguato il tradizionale ricorso allo strumento delle procedure ad evidenza pubblica per l’accesso a finanziamenti di progetti di opere pubbliche da parte degli enti locali territoriali. La forma concorsuale, infatti, in astratto preposta a garantire esigenze di imparzialità e di qualità di prestazioni, finisce col tramutarsi in un ostacolo insormontabile proprio alla realizzazione di quei progetti più ampi e articolati, che richiedono il concorso di numerose e qualificate competenze e la cui esecuzione tuttavia risulterebbe maggiormente significativa per lo sviluppo delle comunità locali. Non di rado, in queste ipotesi, accade infatti che la complessità del prodotto da realizzare determini che esso, allo scadere dei termini previsti dal bando di gara per il finanziamento, sia incompleto, viziato da carenze anche di ordine giuridico-amministrativo che sarebbero certamente sanabili, ma che la ristrettezza e inesorabilità della procedura ad evidenza pubblica trasforma in definitive cause di inammissibilità, con conseguente diniego di accesso alle risorse[9]. Queste ragioni - fra le altre – si pongono alla base di quella quasi fisiologica “emergenza” delle Regioni rientranti nell’obiettivo 1, per mancato utilizzo dei fondi europei, i quali, pertanto, finiscono con l’essere destinati a favore di interventi “a pioggia”, per lo più di secondaria rilevanza, privi di collegamento programmatico funzionale. Le conseguenze derivanti da tale situazione risultano estremamente gravi: infatti oltremodo dannosi si rivelano i rimedi adottati da talune Regioni per fronteggiare i rischi di una definitiva perdita delle risorse europee per mancato utilizzo. In queste ipotesi, al fine di disporre di progetti immediatamente esecutivi, gli enti territoriali, d’intesa con le regioni, non esitano a scorporare, dagli originari progetti già parzialmente finanziati, parti di opere, ripresentando queste ultime quali autonome iniziative progettuali, possibili destinatarie di ulteriore sostegno. Siffatta prassi, invero più volte messa in dubbio dagli organi di vigilanza della Commissione per violazione del principio del co-finanziamento, è stata tuttavia, dagli stessi, tollerata per prevalenti ragioni “politiche”. Ma è evidente, ancora una volta, che l’effetto di siffatto meccanismo è di destinare risorse al completamento di opere non solo aventi generalmente una modesta ricaduta socio-economica, ma prive di quel collegamento programmatico-funzionale, precondizione imprescindibile per una effettiva utilità. Pochissimi enti locali territoriali aspiranti all’ottenimento di risorse per la realizzazione di infrastrutture, per le già espresse ragioni di ordine economico ed organizzativo, sono stati in grado negli anni di munirsi di un c.d. “parco-progetti esecutivo”, che fosse conforme alle previsioni dei relativi piani triennali e che consentisse a quegli enti di potersi tempestivamente candidare all’atto della pubblicazione dei vari bandi di gara. D’altronde, va anche considerato che l’applicazione delle procedure ad evidenza pubblica ha sovente determinato l’insorgere di vicende giudiziarie che hanno comportato un inevitabile allungamento dei tempi di realizzazione delle iniziative che talvolta ha condotto persino al definitivo abbandono della realizzazione dei progetti (magari per il sopravvenuto mutamento degli organi di governo degli enti proponenti). I meccanismi a carattere concorsuale nel settore dei finanziamenti europei destinati a enti locali territoriali e il ricorso alle conseguenti procedure d’emergenza piuttosto che ingenerare utilità rischiano di minare gravemente qualsiasi efficace loro utilizzo. Essi legittimano la realizzazione di iniziative che si impongono unicamente in virtù di una logica di “risultato a tutti i costi”[10] (come tale perversa e produttiva di illegalità e di degenerazioni), danneggiando così anche la successiva potestà programmatoria degli stessi enti che non potranno non tener conto di quanto già (molte volte inutilmente) realizzato. Gli enti locali territoriali non sono equiparabili tout court a operatori economici privati. La circostanza dovrebbe impedire, di per sé, l’esigenza e l’utilità del ricorso a procedure ad evidenza pubblica. La natura giuridica di tali soggetti, la loro funzione, i vincoli ai quali è sottoposta la loro azione, i peculiari modelli organizzativi e soprattutto gli interessi pubblici che essi sono chiamati a tutelare, connotano e differenziano profondamente la ratio ispiratrice dei loro interventi e i relativi modelli comportamentali. Sotto il profilo organizzativo, peraltro, l’esame delle problematiche sin qui esposte dimostra la sussistenza di uno strettissimo rapporto di strumentalità tra assetto organizzativo e profilo funzionale della p.a.[11], nonché l’inadeguatezza o comunque l’avventatezza di quegli interventi che impongano profonde e sostanziali modifiche ai contenuti delle prestazioni dei soggetti pubblici, senza previamente incidere in misura adeguata sui rispettivi fattori strutturali (risorse umane e materiali) e finanziari[12]. Siffatto errore metodologico non appare episodico, né riferibile al solo ambito esaminato. Esso, piuttosto, si ripropone in tutta evidenza e persino drammaticità in molti settori determinando una diffusa incapacità produttiva dei soggetti pubblici o, peggio, la realizzazione di interventi parziali e sconnessi fra loro, che non rinviene giustificazione né nel contesto nazionale, né in quello sopranazionale, come nel caso di specie. 2. Orbene, proprio la considerazione delle differenti problematiche emerse nelle diverse aree europee e le costanti emergenze presenti in vaste zone dei vari Paesi, sta inducendo, negli ultimi anni, gli organismi europei ad avviare la ricerca di soluzioni diversificate, mediante la predisposizione di modelli d’intervento differenziati da adattare in ragione delle capacità territoriali. Il generalizzato metodo della stima dell’impatto prodotto dagli interventi finanziati con fondi europei e il rifinanziamento subordinato al ricavo di dati positivi, nonché l’obbligatorietà del co-finanziamento, quale strumento di corresponsabilizzazione nel processo di crescita e sviluppo stimolato dall’azione comunitaria, costituiscono ormai le condizioni irrinunciabili dell’intervento finanziario europeo. Ma queste, evidentemente, seppure offrono maggiori garanzie di efficacia degli interventi, non rappresentano strumenti atti ad agevolare l’incremento della spesa inerente ai fondi strutturali. La disciplina di tali fondi è stata riformata dalla Comunicazione della Commissione Europea “Agenda 2000” per il periodo di programmazione 2000-2006[13]. Con essa, proprio al fine di superare la grave, diffusa situazione di emergenza, si è inteso fondare su nuovi principi cardine l’uso degli strumenti finanziari previsti: la programmazione, il partenariato, l’addizionalità[14] e la concertazione[15]. L’obbligatorietà del rispetto del principio di programmazione se, da un lato, impone l’abbandono di strumenti meramente distributivi di risorse finanziarie per le aree meno sviluppate, dall’altro implica l’introduzione di meccanismi di allocazione, attraverso i quali concertare[16], con le autorità nazionali, regionali e locali, le linee di intervento finanziario atte a favorire un reale sviluppo economico dei destinatari ultimi[17]. La concertazione, dal canto suo, si concretizza nell’elaborazione di piani, cui segue la negoziazione dei Quadri Comunitari di Sostegno (Q.C.S.)[18] e la predisposizione di forme d’intervento, concordate con le istituzioni anche locali e con le parti sociali[19]. Tali nuove procedure consentono ai destinatari ultimi di ottenere i finanziamenti europei mediante il ricorso a modelli propri della programmazione negoziata[20], categoria generale nella quale si collocano le diverse figure della tecnica della concertazione (patti territoriali, contratti d’area, accordi di programma, ecc.)[21]; e, con ogni probabilità, a breve potrà suscitare notevole interesse anche il moderno strumento del dialogo competitivo e tecnico (di cui all’art. 29 della direttiva CE n. 18/2004), con il quale si è inteso legittimare un interessante modello concordato di trasparente e progressiva predisposizione di piani progettuali[22]. Gli strumenti richiamati paiono – anche sulla scorta delle prime esperienze realizzate – essere in grado di coinvolgere istituzioni e soggetti privati nel perseguimento di obiettivi di interesse comune, senza più gli stretti e dannosi vincoli di ordine temporale, burocratico e finanziario, propri delle procedure concorsuali[23]. Il ricorso a forme istituzionalizzate di dialogo tra i soggetti interessati alla realizzazione di interventi infrastrutturali finanziati attraverso il F.E.S.R. non solo elimina la (inutile e dannosa) competizione inter-istituzionale, ma può consentire il recupero della logica programmata e coordinata degli interventi, in una prospettiva di governo integrato del territorio che se, da sola, non può garantire l’efficacia del meccanismo (per ragioni che non possono qui analizzarsi, di natura comunque organizzativa e politica), consente in ogni caso di risalire alla individuazione delle effettive responsabilità istituzionali in ordine ad eventuali accadimenti impeditivi.   ----------   [1] Gli interventi finanziari dell’Unione Europea si ispirano, infatti, al principio di coesione. Per l’evoluzione di tale principio, si rinvia a A. Claroni, Le politiche di sviluppo territoriale e la coesione economica e sociale, in Riv. Giur. Mezzogiorno, 2000, 1325. ivi l’A. afferma che “L’Atto unico europeo del 16 febbraio 1986 ha inserito, nel Trattato istitutivo della Comunità, un Titolo V intitolato alla coesione economica e sociale, prevedendo una specifica azione comunitaria intesa a promuovere uno sviluppo armonioso dell’insieme della Comunità attraverso la realizzazione della coesione economica e sociale (…). Il Trattato sull’Unione Europea, firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, attribuisce alla nozione di coesione economica e sociale un ruolo base. Non più solo coesione, ma anche convergenza e solidarietà costituiscono le tre nozioni fondamentali del nuovo equilibrio europeo. La coesione mette in evidenza una problematica economica e sociale generale; la convergenza si riferisce ad argomenti di politica economica in senso stretto e di politica monetaria; la solidarietà si richiama ai valori morali ed affettivi, a sostegno di categorie socialmente ed economicamente svantaggiate (…). Ulteriore conferma del principio cardine delle politiche comunitarie si ha nel trattato di Amsterdam del 2 ottobre 1997 e nel documento “Agenda 2000”, nei quali trova una declinazione sociale molto accentuata”. In tema di modello d’intervento della politica comunitaria sul territorio, cfr. R. Sapienza, Reti transeuropee e politica comunitaria di coesione economica e sociale, in Rig. Giur. del Mezzogiorno, 2003, 1210ss. [2] Sul tema, cfr. M.R. Spasiano e V. Capezio, Assegnazione di fondi comunitari: programmazione negoziata e inapplicabilità delle regole dei procedimenti ad evidenza pubblica, in Foro Amm. – TAR 2005, 676ss. [3] L’art. 9 del reg. Ce n. 1269/1999 del Consiglio, recante disposizioni generali sui fondi strutturali, definisce il Programma operativo come quel documento approvato dalla Commissione Europea ai fini dell’attuazione di un QCS, composto da un insieme coerente di assi prioritari (priorità strategiche), articolati in misure pluriennali, per la realizzazione del quale è possibile far ricorso ad uno o più fondi e ad uno o più strumenti finanziari, nonché alla Banca Europea per gli Investimenti – BEI; l’art. 18 ne descrive il contenuto, suddividendolo in tre parti: gli assi prioritari del programma (punto a); la descrizione sintetica delle misure previste per attuare gli assi, con elementi di informazione necessari alla verifica di conformità con i regimi di aiuto previsti dal trattato (punto b); il piano finanziario da precisare per ciascun asse, l’importo della dotazione finanziaria prevista per la partecipazione di ciascun fondo, della BEI e degli altri strumenti finanziari (punto c). [4] Sul tema si rinvia alle riflessioni di C. Gambardella, Rappresentare è progettare, in L. Iannotta (a cura di), Economia, diritto e politica nell’amministrazione di risultato, Torino 2003, 109ss. L’A. fonda il proprio convincimento sull’affermazione dell’analisi multicriteria. [5] Sul tema, cfr. Mario R. Spasiano, L’organizzazione comunale. Paradigmi di efficienza pubblica e buona amministrazione, Napoli 1995, passim; in particolare 332ss. [6] F. Pellizzer, Gli affidamenti di incarichi di progettazione e di servizi tecnici, in Appalti di servizi e concessioni di servizio pubblico, Padova 1998, 308. [7] Il divieto di deliberazione di compensi professionali per attività di progettazione condizionati all’effettivo conseguimento del finanziamento dell’opera è stato costantemente affermato in giurisprudenza sulla base della violazione dell’obbligo di copertura finanziaria che deve connotare tutti i provvedimenti amministrativi che importino spese, pena la nullità degli stessi (da ultimo, cfr. Cass. SS.UU., 28 giugno 2005, n. 13831, in………………….; Cons. stato, Sez. V, 15 febbraio 2000, n. 808, in Foro Amm. 2000, 488). Prima della entrata in vigore della riforma della L. 109 del 1994, la giurisprudenza contabile aveva ammesso la legittimità dell’affidamento di incarichi di progettazione, i cui oneri fossero condizionati al conseguimento del finanziamento dell’opera: Corte Conti Puglia, sez. giurisd., 4 giugno 2003, n. 465; id., 19 febbraio 2004, n. 159, in …………………………... E’ tuttavia molto interessante rilevare che le Sezioni Unite della Cassazione, con la recentissima, rivoluzionaria sentenza 19 settembre 2005, n. 18450 (in www.cortedicassazione.it) hanno mutato orientamento affermando che è da ritenersi valida quella clausola con cui si conviene che il pagamento del compenso per la prestazione commissionata da un Ente pubblico ad un professionista sia condizionata alla concessione del finanziamento per la realizzazione dell’opera. Secondo il ragionamento della Corte, tra l’altro, la pattuizione non si pone in contrasto neanche con il principio di inderogabilità dei minimi tariffari, previsto dalla L. 340 del 1976, come interpretata autenticamente dall’art. 6, co. 1, L. 404 del 1997, normativa alla quale ha fatto seguito l’art. 12 bis del D.L. n. 65 del 1989, convertito con modificazioni dalla L. n. 155 del 1989. Sul punto, cfr. G. Tronfio, Compenso professionale condizionato al pagamento, Nota a commento della sentenza 19 settembre 2005, n. 18450 delle SS.UU. della Corte dei Cassazione, in www.filodiritto.com. [8] Si fa particolare riferimento al Fondo Rotativo della Progettualità, che consente mutui con la Cassa DD.PP. per il pagamento di oneri di progettazione. Al riguardo, cfr. L. 594 del 1995, art. 1, co. 54 – 58 e Circolare Cassa DD.PP. 25 febbraio 2003, n. 1250. L’indebitamento relativo va rimborsato entro 60 giorni dall’ottenimento del finanziamento o, comunque entro 3 anni, a carico del bilancio, con un tasso di interesse molto basso, allo stato pari allo 0,50%. La normativa limita peraltro la possibilità di accesso al mutuo a importi di progettazione pari ad almeno 250.000 euro, per gli enti locali. Non possono in essi ricomprendersi le spese di pianificazione, di gara, ecc.). Anche l’accesso a tali mutui è subordinato ad una procedura di tipo concorsuale. [9] Sui concorsi di progettazione, cfr., da ultimo, A. Cancrini e P. Piselli, I nuovi concorsi di progettazione nel settore dei servizi, in R. Garofoli e M.A. Sandulli (a cura di), Il nuovo diritto degli appalti pubblici nella direttiva 2004/18/CE e nella legge comunitaria n. 62/2005, Milano 2005, 859ss. [10] Sul tema, cfr. M.R. Spasiano, Funzione amministrativa e legalità di risultato, Torino 2003, 95s. ove si evidenzia la profonda distanza della logica del “risultato a tutti i costi” rispetto a quella della “amministrazione di risultato”, tanto più allorché quest’ultimo assurga a vero e proprio parametro di legalità. [11] Al riguardo si rinvia a R. Marrama, Organizzazione in senso statico ed in senso dinamico, in AA.VV., Diritto Amministrativo, Bologna 1998, 353ss. [12] Sebbene in relazione ad altro contesto, M. Renna (in Vincoli alla proprietà e diritto dell’ambiente, in corso di stampa) significativamente sottolinea che “l’allocazione delle funzioni amministrative e la regolamentazione dei loro profili organizzativi e procedurali non possano che concepirsi in maniera strumentale e servente rispetto agli aspetti contenutistici e sostanziali delle stesse”. [13] Sul tema, si rinvia a R. Leopardi e R. Nanetti, L’innovazione dei QCS. Il processo interattivo tra Stato, regioni e Unione Europea, in Le istituzioni del Federalismo, 2001, 303, laddove gli AA. rilevano che la strategia di sviluppo, perseguita dalla riforma, appare assumere le principali caratteristiche di prevalenza di obiettivi ed interventi multisettoriali, per i territori in ritardo o con perdita di sviluppo, identificati ed espressi nei QCS, unitamente alla previsione di interventi di tipo programmato e la previa definizione di obiettivi specifici. In merito, Claroni (in Le politiche di sviluppo territoriale e la coesione economica e sociale, cit., 1349ss.) afferma che “il reg. (CE) n. 1260/1999 del 21 giugno 1999 sui fondi strutturali detta nuove regole, prevedendo un regolamento unico per quel che riguarda le missioni dei fondi strutturali e le disposizioni di coordinamento e riduce il numero di obiettivi prioritari di intervento a tre, allo scopo di concentrare ulteriormente gli sforzi finanziari dei fondi, aumentandone auspicabilmente l’efficacia”. [14] Sull’addizionalità, v. art. 11 reg. n. 1260/1999. [15] Va ricordato che il Parlamento e il Consiglio hanno provveduto all’adozione della disciplina dei Fondi emanando, con procedura concordata, i seguenti regolamenti: reg. n. 1783/1999 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12 luglio 1999; reg. n. 1784/1999 del Parlamento e del Consiglio del 12 luglio 1999; reg. n. 1257/1999 del Consiglio del 17 maggio 1999. [16] F. Pugliese, nel lavoro Risorse finanziarie, consensualità ed accordi nella pianificazione urbanistica, ripubblicato in L. Iannotta (a cura di), Economia, diritto e politica nell’amministrazione di risultato, cit., 95ss., osservava che si rende ormai “indispensabile uno sforzo di ricostruzione che consenta un’amministrazione per obiettivi e consensuale, alla luce di una legalità sostanziale in linea coni principi costituzionali e di garanzia, evitando i rischi della cultura dell’emergenza, nemica della ponderazione degli interessi, per tenere in equilibrio autonomia e responsabilità”. [17] R. Ferrara, La programmazione negoziata fra pubblico e privato, in Dir. Amm. 1999, 429ss. rileva che l’attivazione di procedure razionali di concertazione e programmazione, ossia di programmazione negoziata, è perseguita in vista del coordinamento e della concentrazione razionale degli investimenti, al fine di poter meglio delineare i comuni obiettivi e, soprattutto, raggiungerli”. [18] G. Vitale, I principi generali del regolamento n. 1260 del 1999. Sussidiarietà, partenariato, addizionalità, in Riv. Giur. del Mezzogiorno 2002, 1373 osserva che dalla formulazione testuale dell’art. 8 del reg. (CE) n. 1260/1999 emerge un dato, ossia che “il partenariato in materia di fondi strutturali postula, per sua stessa natura, un ricco e ben strutturato tessuto di relazioni, posto che l’attuazione dei programmi finalizzati allo sviluppo e l’attribuzione delle risorse strutturali richiedono un alto livello di partecipazione da parte dei vari soggetti portatori di esigenze selezionate, scaturenti dalle diverse realtà locali”. In ordine alla individuazione delle caratteristiche peculiari delle due diverse forme di partenariato, vale a dire “di decisione”, con riferimento alle autorità pubbliche, e “di consultazione”, con parti sociali, enti pubblici e privati, si rinvia a M. Vellano, Coesione economica e sociale e ripartizioni di competenze: le nuove iniziative comunitarie, in Diritto comunitario e degli scambi internazionali, 1995, 200s. [19] A. Barone, in Urbanistica consensuale, programmazione negoziata e integrazione comunitaria, in Riv. Dir. Pubbl. Comun. 2001, 277, rileva che “Partenariato pubblico-privato e sviluppo dal basso (bottom up) costituiscono peculiarità caratterizzanti non solo la nuova stagione della programmazione economica italiana, ma anche le politiche comunitarie di riequilibrio territoriale”. [20] In tema di programmazione negoziata, il Consiglio di Stato, Sez. IV, con sentenza 9 dicembre 2002, n. 6675, in www.lexitalia.it, ebbe occasione di affermare che “La procedura di gara alla quale partecipano enti locali, per vedersi assegnate risorse finanziarie messe a disposizione della Comunità Europea e cofinanziate dallo Stato italiano, non essendo assimilabili in toto a quelle di evidenza pubblica in materia di contratti, è priva dei caratteri della segretezza”. Più in particolare, il T.A.R. Liguria, Sez. II, con sentenza 20 dicembre 2004, n. 1732 (in Foro Amm.. – TAR 2005, 676) ha rilevato che il procedimento di assegnazione dei fondi strutturali nonpuò ritenersi soggetto alla disciplina prevista in materia di appalti ad evidenza pubblica, poiché esso è collaterale ad iniziative espressione di partenariato sociale, attuate attraverso la massima flessibilità dell’amministrazione. Nella nota a commento della stessa sentenza, M.R. Spasiano e V. Capezio (in Assegnazione di fondi comunitari: programmazione negoziata e inapplicabilità delle regole dei procedimenti ad evidenza pubblica, cit., 683) rilevano che se non si operasse l’opportuna differenziazione delle procedure “si paventerebbe il rischio di vincolare l’amministrazione al rispetto di principi e moduli procedimentali nient’affatto funzionali al raggiungimento degli obiettivi perseguiti”. [21] Sul tema, A. Contieri, La programmazione negoziata. La consensualità per lo sviluppo. I principi, Napoli 2000, 13ss. [22] Sul tema si rinvia a R. Invernizzi, Il dialogo competitivo e tecnico, in R. Garofoli e M.A. Sandulli (a cura di), Il nuovo diritto degli appalti pubblici nella direttiva 2004/18/CE e nella legge comunitaria n. 62/2005, Milano 2005, 299ss. [23] In tema di sussidiarietà, P. Caretti, Sviluppo regionale, in Trattato di diritto amministrativo europeo, a cura di M. Chiti e G. Greco, 1997, 1172, osserva che “nel settore della politica regionale comunitaria, il principio di sussidiarietà, inteso come principio diretto a garantire che, di regola, le decisioni siano assunte al livello più vicino ai soggetti più direttamente interessati al contenuto di tali decisioni, ha trovato una sorta di applicazione ante litteram, attraverso la predisposizione di un meccanismo programmatorio nel quale l’individuazione di determinati risultati, da conseguire attraverso l’azione comunitaria, si è coniugata con il rispetto del ruolo istituzionale dei diversi livelli di governo infracomunitari”.   (pubblicato il 3.11.2005)