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| n. 10-2005 - © copyright |
MAURIZIO LUBRANO
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Nuovamente in tema di
insindacabilità dei parlamentari:
la Corte persevera ancora in una concezione rigida di nesso
funzionale
(NOTA A SENTENZA nn. 347 e 348 del 2004)
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1. Brevi cenni ORIGINI DELL’ISTITUTO
Con sempre maggiore frequenza la Corte Costituzionale
è chiamata ad affrontare il tema dell’insindacabilità
parlamentare. L’analisi che si andrà a svolgere,
prendendo spunto dalle due recenti pronunce da esaminare
in questa sede, non può che essere affrontata partendo,
brevemente, dalle origini storiche che hanno poi
portato all’attuale art.68, come oggi cristallizzato
dalla nostra Carta Costituzionale, tenendo anche
presente che, per stessa ammissione della Consulta,
l’inquadramento delle immunità parlamentari ha subito
nel corso degli anni “il progressivo dissolversi
della loro originaria giustificazione storica, che
era di preservazione del ruolo della rappresentanza
politica in un contesto nel quale anche l’amministrazione
della giustizia era condizionata dal potere esecutivo”([1])
In primo luogo, va ricordato che l’istituto concernente
l’insindacabilità delle opinioni espresse nelle
sedi parlamentari risale storicamente alla strenua
e sofferta lotta, sostenuta in Inghilterra dalle
assemblee rappresentative per affermare la propria
autonomia di fronte al potere regio, che confluì
nel Bill of Rights del 1688 al cui art. 9 si afferma
“That the freedom of speech and debates or proceedings
in Parliament ought not to be impeached or questioned
in any court or place out of Parliament”
Va aggiunto, altresì, che diverso risulta essere,
invece, il principio dell’immunità dei parlamentari
per reati non collegati alle loro funzioni, proprio,
invece, dell’impianto costituzionale francese, la
cui ratio risiedeva nella salvaguardia dei membri
del Parlamento da ritorsioni indirette, attuate
mediante persecuzioni giudiziarie pretestuose: tale
principio ha dato origine, anche in Italia, al fenomeno
del vaglio parlamentare del c.d. fumus persecutionis,
mediante il rilascio dell’autorizzazione a procedere,
ora abrogato. Tale sistema poggiava le proprie fondamenta
“nella rivendicazione avanzata dai membri del nuovo
parlamento democratico di vedersi riconosciute le
stesse prerogative di sacralità ed inviolabilità
che avevano caratterizzato la persona del re. Peraltro
le immunità francesi si collocavano in una dialettica
con il potere giudiziario che la borghesia non controllava
ancora e dal quale poteva temere attacchi”([2])
Per ciò che concerne, poi, l’ordinamento italiano,
l’art. 68 comma I Cost., ispirandosi, solo parzialmente,
come detto, alla tradizione del parlamentarismo
inglese, affonda le proprie radici in quello che
era l’art. 51 dello Statuto Albertino, in virtù
del quale:«I senatori ed i deputati non sono sindacabili
per ragione delle opinioni da loro emesse e dei
voti dati nelle Camere». Proprio tale disposizione
si rifaceva, in realtà, essenzialmente al sistema
francese, affondando le proprie radici nel principio
di separazione dei poteri e in una diffidenza nei
confronti del potere giudiziario([3])
Inoltre, da quanto sembra emergere dalla norma va
rilevato che lo Statuto dava particolare rilievo
al luogo del «commesso delitto» ([4]) rispetto,
invece, a quel “nesso funzionale” tra condotta e
funzioni parlamentari al quale, secondo la più recente
dottrina e giurisprudenza, l’attuale art. 68, I
comma, sembra far riferimento. A tal proposito si
ricorda altresì che anche i commentatori dell’epoca,
per salvaguardare l’onorabilità e la reputazione
sia dei presenti che specialmente degli assenti,
ritenevano che lo Statuto insieme ai regolamenti
delle Camere dell’epoca avesse dovuto affidare “al
rispettivo presidente l’ufficio d’invigilare e curare
che gli oratori non trasmodino coi loro discorsi”
([5])
L’istituto in parola “attualmente è presente nella
Costituzione più per un ripristino di ciò che nel
ventennio precedente alla sua entrata in vigore
era stato eliminato che non per una nuova e consapevole
elaborazione parlamentare …”([6])
Prima della l.cost. 29.10.1993, n.3, anche
le Camere della nostra Repubblica avevano, per salvaguardare
la propria indipendenza, spesso abusato dell’art.68,
II comma, Cost., utilizzando l’oramai abrogato meccanismo
dell’autorizzazione a procedere anche in carenza
dei presupposti sottesi all’istituto. Basti pensare
che, quando ancora la vecchia formulazione della
norma in questione subordinava la sottoposizione
di un parlamentare a procedimento penale alla previa
autorizzazione della Camera di appartenenza, la
Camera dei deputati nella decima legislatura (1987-1992)
ebbe a concedere solo trentuno autorizzazioni, negandone
ben cento e restituendone dieci all’autorità giudiziaria
in ragione dell’insindacabilità ex art.68, I co.,
Cost.. Al Senato la situazione non era diversa in
quanto vi furono solo dodici autorizzazioni concesse
a fronte delle ottantasei negate. Spesso, inoltre,
il diniego veniva deciso in assemblea ribaltando
le proposte adottate dalla competente giunta. Così
si posero le basi di quella che qualcuno ha definito
l’“insindacabilità impropria”, imputabile, non al
caposaldo dell’indipendenza delle Camere, ma ad
una smisurata estensione delle prerogative dei propri
membri, basata, oltre che sul c.d. fumus persecutionis,
anche sulla natura politica del reato, sulla insussistenza
del fatto o sull’insufficienza delle prove raccolte,
“fino alle assai generali «considerazioni di politica
opportunità»”.([7])
Questo orientamento restrittivo si tradusse in un
grosso problema politico quando nei primi anni ’90,
con l’esplodere del fenomeno comunemente denominato
“tangentopoli” e con il conseguente cadere
della “prima Repubblica”, il numero dei parlamentari
indagati crebbe in modo sproporzionato, colpendo
gravemente l’immagine della classe politica, allora
al potere, e provocando un forte aumento dei casi
in cui il meccanismo, posto alla base del previgente
II comma della norma in questione, veniva messo
in crisi con riferimento alla propria azionabilità.
“La prassi ha così sospinto l’autorizzazione a procedere
in una zona grigia, al confine tra l’esercizio della
prerogativa costituzionale e riesame «paraprocessuale»
dell’impostazione accusatoria del p.m.” facendo
avventurare il Parlamento in un campo che, secondo
alcuni, gli era e gli è tuttora estraneo.([8])
Il legislatore, cercando di mettere ordine ad una
situazione oramai caotica, è intervenuto modificando
il secondo comma dell’art. 68 Cost. e ridimensionandolo
fortemente. A seguito della sopravvenuta riforma
costituzionale il magistrato inquirente non è più
tenuto a chiedere alla Camera di appartenenza del
soggetto indagato l’autorizzazione per procedere
o meno all’accertamento della effettiva sussistenza
degli estremi di reato di cui il p.m. abbia avuto
notizia, subordinandosi, invero, tale autorizzazione
soltanto al compimento di alcuni atti tassativamente
indicati dai commi 2 e 3 dell’attuale testo normativo
(arresto, perquisizioni personali e domiciliari,
ecc…).
La novella costituzionale ha, poi, sostituito la
formula del «non possono essere perseguiti» con
quella, di più ampio respiro, del «non possono essere
chiamati a rispondere», che chiarisce definitivamente
così l’ambito di irresponsabilità dei parlamentari,
esteso non al solo settore penale ma anche a quello
civile, amministrativo e disciplinare.([9])
A tal proposito non va tralasciato di considerare
come l’intervento legislativo in parola non sia
univoco in quanto tenderebbe, eliminando ogni ostacolo
all’esercizio dell’azione penale, ad ampliare l’ambito
applicativo dell’istituto dell’immunità.([10]) .
E’ stato, infatti, proprio l’intervento del legislatore
costituzionale del ’93 a comportare la necessità,
generalmente riconosciuta, di delimitare marcatamente
i confini dell’insindacabilità parlamentare e l’esigenza
di determinare concretamente la procedura con cui
tale prerogativa potesse essere preservata. ([11])
Non bisogna infatti dimenticare che “la definizione
degli esatti confini giuridici dell’immunità… aveva
un tempo minore importanza pratica perché sul terreno
penale, esistendo l’istituto dell’autorizzazione
a procedere, i parlamentari ottenevano facilmente
un diniego che li metteva al riparo; parallelamente
sul terreno civile non si era ancora sviluppata
la prassi dell’azione per danni, slegata da quella
penale, per fatti di diffamazione” ([12])
In conseguenza di ciò, a partire dal d.l. 15 novembre
1993, n. 455 ([13]), vennero approvati ben diciannove
decreti legge([14]), i quali, nonostante fossero
stati emanati con il compito di tamponare le lacune
aperte dalla modifica costituzionale, non superarono
lo scoglio della conversione e furono soggetti a
ripetute reiterazioni([15]).
Sul punto la dottrina ha osservato che “vi è stata,
a seguito della riforma, una specie di contaminazione
tra le due guarentigie parlamentari (immunità ed
insindacabilità), se non, addirittura, una evidente
rottura del disegno costituzionale delle garanzie
individuali e dell’eguaglianza tra i cittadini…giacché
il divieto di sottoporre il parlamentare a perquisizione
personali e domiciliari, nonché ad intercettazioni,
sotto qualsiasi forma, conversazioni o comunicazioni
e a sequestro di corrispondenza, non può trovare
spiegazione nella semplice difesa dell’integrità
e della composizione dell’organo collegiale, quanto
piuttosto nel rafforzamento della sfera di libertà
personali del parlamentare rispetto al semplice
cittadino”([16])
2. L’EVOLUZIONE DELLA GIURISPRUDENZA
COSTITUZIONALE PRIMA DELLE SENTENZE IN COMMENTO
La Corte costituzionale si è pronunciata
ripetutamente sulla controversa questione dell’insindacabilità
parlamentare, dando vita nel corso degli anni a
una copiosa giurisprudenza, avente il fine ultimo
di colmare le lacune lasciate dal legislatore e
chiarire i limiti e l’estensione di tale prerogativa
costituzionale. In particolare ha dovuto affrontare
“l’irrisolto conflitto” fra l’autonomia parlamentare
ed i diritti inviolabili dei singoli, sacrificando
inizialmente il diritto alla tutela giurisdizionale,
ex art. 24 Cost., di questi ultimi per mezzo di
un bilanciamento di interessi che vedeva i diritti
delle persone offese dalle dichiarazioni ingiuriose
soccombere dinanzi al generale principio di indipendenza
del Parlamento. ([17])
In un primo momento, la Consulta affermò, con la
sentenza n. 1150 del 1988, il principio della c.d.
verifica esterna ([18]), secondo cui la Corte
si dichiarava competente a conoscere, in sede di
conflitto di attribuzione, della legittimità della
delibera parlamentare relativa all’insindacabilità
delle opinioni espresse da uno dei suoi membri.
Tuttavia, la verifica della Corte non poteva oltrepassare
i limiti di un mero accertamento sui vizi in
procedendo della delibera, rimanendo assolutamente
precluso qualsivoglia esame in ordine alla congruità
del merito della scelta contenuta nella delibera.
Un metro di giudizio siffatto comportava, tuttavia,
che ““ la qualificazione da parte delle Camere della
condotta addebitata ad un proprio membro come esercizio
delle funzioni parlamentari” non “ possa essere
accertata nei suoi caratteri oggettivi” e “ risulti
essere una qualificazione di carattere meramente
soggettivo…una autoqualificazione del Parlamento
rimessa alla discrezione …di questo senza possibilità
di sindacarne il contenuto e l’estensione””([19]).
Tuttavia la Consulta per tutti gli anni ’90 continuava
ad affermare come rientrasse nei suoi poteri soltanto
sindacare, non un vizio in procedendo o la mancanza
dei presupposti in concreto per la dichiarazione
di insindacabilità ex art. 68, comma 1, Cost., poiché,
altrimenti, il suo sindacato si sarebbe esteso ad
“una valutazione, nel merito, diversa da quella
compiuta dal Senato (o dalla Camera)”, essendo,
in sede di conflitto di attribuzioni, solo possibile
“verificare se, ai fini dell’esercizio in concreto
del potere che ha condotto alla dichiarazione di
insindacabilità…da parte della Camera di appartenenza,
sia stato seguito un procedimento corretto oppure
se mancassero i presupposti di detta dichiarazione
– tra i quali essenziale quello del collegamento
delle opinioni espresse con la funzione parlamentare
– o se tali presupposti siano stati arbitrariamente
valutati” ([20]).
Secondo alcuni, il giudizio operato nelle forme
e nei modi sopra sinteticamente descritti si atteggerebbe
ad una valutazione meramente sindacatoria
poiché presenterebbe connotati del tutto simili
al giudizio operato dal giudice amministrativo in
materia di atti viziati da eccesso di potere, in
quanto esclusivamente diretto ad accertare “la correttezza,
sul piano costituzionale, di una pronuncia di insindacabilità,
senza controllare se, nella specie, l’insindacabilità
sussista” ([21]).
All’uopo va aggiunto che parte della dottrina ha
evidenziato che, in mancanza di specifiche regole
chiare sull’adozione della predetta delibera e sui
limiti posti al giudice ordinario in ordine alla
stessa, sia da ritenere che nell’istituto in questione
vi sia una menomazione dei poteri decisori dell’autorità
giudiziaria, attesa la non configurabilità, nel
caso di specie, del principio dei “poteri impliciti”,
che non risulta essere direttamente riconducibile
alla natura delle prerogative parlamentari.([22]).
Il punto, tuttavia, non sembra essere pacifico,
sussistendo anche un’altra concezione di segno del
tutto opposto, secondo cui, attesa la competenza
del giudice di interpretare ed applicare le norme
sui presupposti di punibilità e procedibilità delle
azioni giudiziarie, sarebbe auspicabile trasferire
l’onere di sollevare il conflitto di attribuzione
dal giudice ordinario alle Camere tutte le
volte che esse ritenessero che “il cattivo uso del
potere” dal primo esercitato avesse leso “attribuzioni
e garanzie costituzionalmente riconosciute” ([23]).
Va, inoltre, aggiunto che, secondo altra dottrina,
la sentenza n. 1150 del 1988 contribuiva nettamente
ad avallare quella difesa “corporativa” delle proprie
prerogative più volte perpetuata dalle Camere. Ciò
risultava confermato anche dalla linea difensiva
posta in essere dal Parlamento, che si incentrava
esclusivamente su eccezioni relative a mere irregolarità
formali tendenti a conseguire una pronuncia processuale
e non di merito. Le Camere stesse nelle loro delibere
hanno sostenuto molteplici volte la non riproponibilità
“dello stesso conflitto, una volta dichiarato inammissibile…”([24]).
Successivamente, il Giudice delle Leggi ha modificato
in modo radicale il proprio orientamento([25]),
abbandonando il criterio della c.d. verifica
esterna ed elaborando il più penetrante principio
del c.d. nesso funzionale.
Secondo tale impostazione deve sussistere una vera
e propria relazione eziologica tra le contestate
dichiarazioni rilasciate da un membro di una delle
due Camere ed il mandato parlamentare, con tutte
le attribuzioni che esso comporta.
Il giudizio della Corte si spinge così a sindacare
parzialmente anche nel merito la delibera parlamentare
concernente l’immunità di un suo membro sotto le
mentite spoglie della sussistenza o meno dell’innanzi
indicato legame. Si precisa, infatti, che l’insindacabilità
non riguarda solo gli atti tipici del mandato parlamentare
(proposte di legge, interpellanze, interrogazioni,
etc…), ma anche quelli “presupposti e consequenziali”
dell’attività pubblica, per la cui salvaguardia
la prerogativa è concessa.
La Consulta precisa, altresì, che tale nesso
funzionale afferisce non solo agli atti posti
in essere intra moenia, ma anche a tutti
quelli che siano espressione della veste istituzionale
che i parlamentari in ragione del proprio status
ricoprono, ovunque esplicata. Questi ultimi dovrebbero
cioè essere legati da un nesso di strumentalità
con le tipiche attività parlamentari, tenendo presente
che proprio tale funzione ha “natura generale ed
è libera nel fine e che sebbene essa non possa ricondursi
all’intera attività politica, non può nemmeno essere
circoscritta ai soli atti tipici.([26])
Ciò nondimeno, qualora non sia, prima facie,
riscontrabile alcuna forma di connessione tra il
fatto compiuto e le funzioni legate all’appartenenza
ad una delle due Camere andrebbe, previo annullamento
della deliberazione adottata dalla Camera di appartenenza,
consentito all’autorità giudiziaria di poter procedere
nelle sedi di sua competenza all’accertamento della
responsabilità del parlamentare. Tale conclusione
appariva la più logica ove si consideri quanto affermato
dalla Corte, e cioè che “ricomprendere…qualsiasi
comportamento o attività qualificata come politica
nella sfera dell’insindacabilità…prescindendo dal
collegamento con l’esercizio della funzione parlamentare,
trasformerebbe…tale prerogativa in un privilegio”([27])
Recentemente la Consulta ha modificato ulteriormente
il suo orientamento, ponendosi in ambiti più rigorosi
e restrittivi rispetto all’indirizzo precedentemente
esaminato. Ha, infatti, in via preliminare, affermato
che debba ritenersi assolutamente eccezionale l’istituto
dell’insindacabilità parlamentare ex art.68, primo
comma, della Costituzione, rispetto al principio
generale della soggezione di tutti i cittadini alla
giurisdizione. Ciò premesso, la Corte, cercando
di determinare quando possa ricorrere il nesso
funzionale sopra indicato, si è spinta ad affermare,
in primis, l’esclusione della mera attività
politica dalla garanzia della insindacabilità al
fine di evitare il rischio di una repentina metamorfosi
di tale prerogativa in un mero privilegio personale
ed, in secundis, che le “funzioni”, riferite
agli organi costituzionali o aventi rilievo costituzionale
«non indicano generiche finalità, ma riguardano
ambiti e modi giuridicamente definiti»([28]).
A tal proposito la Corte ha anche avuto modo di
affermare che essa non può limitarsi “ad esaminare
la valutazione o la congruità delle motivazioni
adottate dalla Camera di appartenenza, ma deve…accertare
se, in concreto, l’espressione dell’opinione in
questione possa o meno ricondursi a quell’esercizio
delle funzioni parlamentari, il cui ambito, trattandosi
di norma costituzionale, spetta alla Corte definire”
([29]). In altri termini il suo giudizio “non può
limitarsi a verificare la validità o la congruità
delle motivazioni…con le quali la Camera di appartenenza
del parlamentare abbia dichiarato insindacabile
una determinata opinione” atteso che “la Corte,
chiamata a svolgere in posizione di terzietà, una
funzione di garanzia…non può verificare la correttezza
sul piano costituzionale, di una pronuncia di insindacabilità
senza verificare se, nella specie, l’insindacabilità
sussista , cioè se l’opinione di cui si discute
sia stata espressa nell’esercizio delle funzioni
parlamentari…”.([30])
Sulla base di tale assunto giurisprudenziale, si
distingue allora tra: a) atti tipici dell’attività
parlamentare, svolti all’interno delle Camere (c.d.
atti intra-moenia) e indiscutibilmente coperti
dalla garanzia della insindacabilità ex art. 68,
comma 1 Cost.; b)gli atti posti in essere al di
fuori delle sedi parlamentari(c.d. atti extra-moenia),
per i quali si richiede non una semplice comunanza
di argomento([31]) tra la dichiarazione che si assume
lesiva e le opinioni manifestate dal deputato o
dal senatore in sede parlamentare, bensì l’effettiva
e sostanziale correlazione, quasi testuale, di essa
rispetto all’atto parlamentare tipico e la “contestualità
cronologica” tra quest’ultimo e la sua divulgazione
esterna. All’uopo, va, infatti, aggiunto che solo
laddove la manifestazione del pensiero, avvenuta
fuori dalla sede appropriata, sia riproduttiva di
un precedente atto parlamentare tipico, potrà trovare
applicazione l’art. 68 comma 1 Cost.. Così facendo
la Corte sembra andare oltre il parametro della
ragionevolezza operando un controllo che scende
esplicitamente all’esame del merito della delibera
di insindacabilità ([32]). Ciò nonostante, sembra
che la Corte stessa sappia “di non potersi sottrarre
ad un compito di verifica che appare tanto più arduo
( e non agevole, come talvolta si ritiene) quanto
più larghe sono le maglie degli enunciati costituzionali”,
dovendo essa, da un lato, travalicare gli enunciati
costituzionali al fine di operare un congruo bilanciamento
di interessi, e, dall’altro non scivolare dagli
angusti confini del diritto costituzionale per approdare
a quelli ben più ampi e indecifrabili del “ diritto
politico”.([33])
3. LA DOTTRINA
Sulla base di tali orientamenti giurisprudenziali
anche la dottrina ha avuto modo di confrontarsi
e di dividersi, seguendo impostazioni e percorsi
profondamente differenti e pervenendo talvolta anche
a conclusioni analoghe a quelle a cui è giunta la
giurisprudenza costituzionale.
In primo luogo va detto che la dottrina ha cercato
di elaborare una teoria adeguata a fornire una giustificazione
tecnico-giuridica sulle modalità operative dell’art.
68 Cost.
In relazione alla natura giuridica dell’istituto
della insindacabilità, l’orientamento prevalente
sembra propendere per una causa personale di esclusione
della pena, tale da non comportare che il fatto
sia da considerarsi obbiettivamente antigiuridico
([34]); tuttavia, per ragioni di esaustività espositiva,
va considerato che vi è anche una seconda via da
percorrere, che ha trovato anche alcuni consensi
in dottrina, e cioè la concezione secondo cui l’immunità
parlamentare andrebbe qualificata come causa di
giustificazione, la quale escluderebbe, a differenza
dell’orientamento precedente, l’antigiuridicità
del fatto.([35])
Tralasciando tali problematiche, è necessario volgere
lo sguardo agli sforzi ermeneutici posti in essere
dalla dottrina in ordine ad un altra ben più dibattuta
questione e cioè quella relativa alla inclusione
o meno delle attività extra-parlamentari nella copertura
costituzionale di cui all’art. 68.
A tal proposito si rileva che, secondo una ormai
minoritaria impostazione, la quale tuttavia ha ispirato
più volte la prassi parlamentare, l’art.68 avrebbe
ad oggetto, oltre alle opinioni espresse nell’esercizio
della funzione tipicamente parlamentare (interpellanze,
interrogazioni, ecc…), anche quelle esternate nello
svolgimento di attività latu sensu politica in contesti
extraparlamentari (comizi, riunioni, ecc...):alla
base di questa concezione vi è l’idea, fondata sulla
lettura coordinata e sistematica degli artt.67 e
68 Cost. ed incentrata sulla esaltazione della qualifica
soggettiva, che la guarentigia dell’insindacabilità
serva a liberare il parlamentare da eccessive preoccupazioni
circa la sua condotta politica e che la manifestazione
di opinioni anche al di fuori delle Camere costituisca
momento essenziale dell’adempimento del mandato.([36])
Tale concezione fonda le proprie convinzioni da
una considerazione di fatto e, cioè, che le innumerevoli
forme di comunicazione oggi esistenti, di cui il
parlamentare può servirsi per rivolgersi al proprio
elettorato e per manifestare all’esterno la proprie
convinzioni e le proprie iniziative istituzionali
renderebbero, ormai, superata una classificazione
tassativa degli atti tipici ricoperti dall’istituto
dell’immunità([37]).
Tale tesi è stata, però, criticata da chi, ritenendo
non plausibile il venir meno del nesso consequenziale
tra atto compiuto e la funzione relativa al mandato
parlamentare, paventi il rischio della nascita di
“un’ingiustificata condizione di privilegio” del
membro del Parlamento rispetto ad un qualsiasi cittadino
e pone forti dubbi in merito al fatto che l’insindacabilità
nelle sedi extraparlamentari contribuisca in qualche
modo all’esigenza di salvaguardia del corretto funzionamento
delle Camere.([38])
Inoltre è stato dedotto che, stante la sostanziale
“diversità ed estraneità dal modello costituzionale”
dall’art.68, primo comma, Cost., così come reinterpretato
dalla impostazione innanzi indicata, si arriverebbe
ad “una alterazione delle caratteristiche fondamentali”
dell’istituto in esame, riducendone “l’efficacia
temporale nei ristretti limiti della durata del
mandato”, il quale verrebbe configurato “come una
sorta di ibrido a mezza via con l’improcedibilità”
di cui al secondo comma dalla disposizione costituzionale
([39])
Alla impostazione innanzi indicata se ne contrappone
così un’altra la quale volge in una direzione ben
diversa da quella precedentemente esaminata.
La dottrina di segno opposto ([40]), infatti, va
a ricomprendere nell’alveo dell’art.68 Cost. solo
quei particolari atti tipici strettamente correlati
alle funzioni parlamentari, mettendo così insieme
l’elemento soggettivo con quello spaziale in virtù
del quale la manifestazione di una determinata opinione,
ipoteticamente integrante una fattispecie criminosa,
è coperta dall’immunità ex art.68 Cost. solo se
o è resa in assolvimento delle tipiche funzioni
dell’ufficio parlamentare.
Su un binario intermedio rispetto alle precedenti
posizioni si colloca allora la tesi, tracciata dalla
più recente giurisprudenza sia di legittimità che
costituzionale, che risulta essere oggi assolutamente
dominante.
Secondo questa concezione risulterebbe essere necessaria
un interpretazione “funzionale” dell’art. 68 della
Costituzione, nel senso di una equiparazione delle
opinioni espresse ad di fuori delle mura parlamentari
con gli atti tipici del mandato solo nel caso in
cui le suddette opinioni siano meramente riproduttive
degli atti in questione e che opinioni extra-moenia
ed attività intra-moenia si connettano
eziologicamente in quanto le une riproduttive delle
altre. L’insindacabilità, pertanto, prescinderebbe
da un ambito spaziale delle opinioni rilasciate,
risultando, invece, essenziale constatare il solo
nesso di collegamento tra l’attività parlamentare
e quella divulgativa.
Unico temperamento a questa linea di pensiero è
stata nel ritenere che “siano riconducibili nell’ambito
dell’art. 68 Cost., non solo le attività tipiche,
ma anche quelle che si pongano in un rapporto di
necessaria connessione, di strumentalità diretta
con le funzioni tipiche del mandato parlamentare”
([41]).
Va detto che, a fini meramente esemplificativi,
parte della dottrina ha ritenuto, inoltre, il nesso
funzionale non avere nessun altro fine che “tutelare
l’attività parlamentare, nella considerazione del
ruolo fondamentale che questa assume per la realizzazione
di un sistema democratico e non la singola posizione
di un parlamentare in quanto tale”([42]).
All’uopo va aggiunto, altresì, che, secondo tale
concezione, proprio per le su esposte ragioni, l’art.
68 Cost. viene ritenuto istituto indisponibile nei
confronti della sfera giuridica del parlamentare.
A ragione di ciò si ricorda, infatti, che non è
ammessa nel corso del giudizio dinanzi alla Consulta,
in tema di conflitto di attribuzioni, la sua presenza
ma quella della Camera interessata, la quale si
può costituire in giudizio a garanzia dell’interesse
pubblico, rappresentato dalla necessità di difendere
“la libertà di espressione e di voto parlamentare
nell’esercizio delle sue funzioni e di impedire
che un uso strumentale del potere giudiziario possa
compromettere questo valore” ([43]).
In ordine a quanto appena affermato è stato altresì
aggiunto in dottrina che nei confronti delle azioni
giudiziarie persecutorie, o presunte tali, intraprese
dalla magistratura, il parlamentare avrebbe a disposizione
i normali rimedi endoprocessuali, atteso che “l’ammissione
di un conflitto sollevato da un parlamentare nei
confronti di un altro potere dello Stato…offre a
questo stesso parlamentare di utilizzare tale garanzia
a scopi essenzialmente dilatori e personali; che
nulla hanno a che vedere con la tutela di prerogative
costituzionali”([44]). Ad ogni modo, è pur vero
che, anche se l’operatività dell’istituto in esame,
dovesse venir meno il parlamentare risulterebbe
comunque pienamente tutelato dalla garanzia dell’art.
21 Cost., implicando, quest’ultima, un accertamento
da parte del giudicante in ordine ad un corretto
esercizio del “diritto di critica politica”([45]).
D’altronde è pur vero che, come la stesa Corte ha
più volte affermato, “altro è la libertà di critica
della quale tutti sono titolari, altro è la prerogativa
che la Costituzione, onde preservare una sfera di
libertà ed autonomia delle Camere, riserva ai parlamentari
nell’esercizio delle loro funzioni” ([46])
All’uopo è stato osservato che appare circostanza
imprescindibile quella in ordine alla quale “la
libertà di manifestazione del pensiero e garanzie
a tutela della reputazione non sono, in astratto,
in rapporto gerarchico, nel senso che non è possibile
dire, una volta per tutte, a quale dei due diritti
debba essere sacrificato l’altro: la soluzione potrà
dipendere unicamente dalle circostanza di ogni fattispecie
concreta”([47]), dovendo l’indagine della Corte
seguire criteri altamente penetranti ed efficaci
per contemplare la effettiva portata delle dichiarazioni
del parlamentare, atteso che “il giudice dei conflitti
di attribuzione sembra ritenere legittima non qualsiasi
forma di lesione dell’autonomia parlamentare “ma
soltanto quelle lesioni che risultino indispensabili
o, comunque,strettamente necessarie all’esercizio
delle funzioni parlamentari” ([48])
“E’, quindi, il nesso funzionale a rendere operante
la prerogativa dell’art. 68 Cost., divenendo in
tal modo la linea di confine tra le opinioni sindacabili
e quelle non sindacabili: i diritti fondamentali
della persona, che possono essere sacrificati soltanto
in nome del principio dell’indipendenza e dell’autonomia
guarentigiata delle funzioni parlamentari, (ri)trovano,
in assenza del collegamento funzionale, la possibilità
di riespandersi e la loro naturale tutela giurisdizionale”
([49])
L’interpretazione c.d. “funzionalistica”non
è stata, tuttavia esente da critiche.
In primo luogo è stato osservato che tale interpretazione
finisce col comportare alcune disfunzioni di natura
attuativa e, più precisamente, in ordine ai criteri
da utilizzare, nella ricerca del nesso funzionale
tra espressioni incriminate ed attività parlamentare.
In particolare, come è stato paventato da alcuni
autori, i predetti criteri sembrano essere “ispirati
a canoni di automatismo talora esasperato, che danno
adito alla possibilità, tutt’altro che teorica,
di effetti distorsivi a livello applicativo”. Secondo
tale concezione sembrerebbe oltremodo esagerato
escludere dall’ambito di applicabilità dell’art.
68 Cost. una serie di manifestazioni di pensiero
“per il solo fatto che esse non hanno trovato ancora
riscontro in un formale atto parlamentare e riconoscere,
invece, l’insindacabilità ad espressioni particolarmente
offensive che, speciosamente inserite in atti parlamentari
al precipuo fine di precostituirsi un’immunità,
siano poi ripetute al di fuori delle aule parlamentari”([50]).
In secondo luogo è stato osservato che così facendo
anche la stessa Corte, aderendo ad una interpretazione
funzionalistica così rigida, “si stia collocando,
se non già si è collocata, lungo la stessa china
in cui s’è messa con la sua giurisprudenza relativa
ad altri campi, laddove ha tentato di conciliare
un criterio di qualificazione della natura degli
atti o delle attività (che si potrebbe dire) “ formale”
con uno “ sostanziale”, finendo, poi, col mescolarli
confusamente tra loro e, a conti fatti, con l’optare
– al di là delle sue stesse, divergenti dichiarazioni
– più per il secondo che per il primo, pervenendo
tuttavia a risultati non sempre pienamente conseguenti
rispetto alle premesse poste e, quel che più importa,
sicuri nel modo o nelle forme della loro applicazione”
([51])
Va, altresì, ribadito che è stata auspicata lodevolmente
da alcuni anche “la necessità di un ricorso più
sollecito agli strumenti sanzionatori previsti nei
regolamenti interni, di un uso più corretto, trasparente
e “ motivato” dei poteri parlamentari, anche per
prevenire i possibili interventi della Corte costituzionale
in qualità di giudice dei conflitti”([52])
A ciò va, inoltre aggiunto, che, secondo un’ulteriore
impostazione, estremizzando i contenuti della teoria
“funzionalistica” della quale si discute, premettendo
che “un’indagine sulla intentio o sulla ratio
della opinione manifestata al di fuori della sede
parlamentare possa rivelarsi sommamente incerta
e scivolosa” ([53]), soprattutto alla luce del ruolo
sempre più penetrante che la Consulta viene oggi
ad assumere([54]), si potrebbe sostenere che le
recenti pronunce della Corte costituzionale ([55])
da un sindacato basato sulla necessità della presenza
di una connessione con atti tipici della funzione
parlamentare rischiano di passare ad un esame di
tipo “positivo” dell’attività parlamentare, e, cioè
ad un giudizio che potrebbe addirittura arrivare
ad accertare «cosa debba essere incluso nel raggio
di questo nesso causale»([56]).La problematica sottesa
a tale critica è sicuramente quella concernente
la sindacabilità delle scelte operate dalla Camera
di appartenenza nella delibera, ricordandosi che
essa comunque rientra nel novero di quegli interna
corporis che, almeno in linea teorica, dovrebbero
essere insindacabili([57])
Altra obiezione sollevata in dottrina risulta essere
quella scaturente dalla definizione di funzione
parlamentare come di una “attività libera nel fine
e di natura generale” ([58]) elaborata dallo stesso
Giudice delle leggi, in quanto potrebbe apparire
contraddittorio definire una funzione “libera” per
coloro i quali ritengono che la “libertà” debba
perseguire una “funzione”([59]). Inoltre, sempre
seguendo tale impostazione, definire la funzione
parlamentare “generale” appare piuttosto “ambiguo
posto che una funzione è tale solo se, della correlativa
attività, si specifichino il contenuto e lo scopo”
([60]).
Da tali premesse si giungerebbe allora a sostenere
che le opinioni insindacabili ex art. 68 Cost. sarebbero
solo quelle “specifiche” della funzione parlamentare
le quali, tuttavia, includerebbero, attesi i fenomeni
di informazione di massa propri dei nostri tempi,
le c.d. “attività divulgative”, lasciando fuori,invece,
quelle c.d. “preparatorie”([61]). Tuttavia, le “opinioni”
ex art. 68 Cost., non sono altro che “le manifestazioni
del pensiero, della volontà, l’esposizione di giudizi,
ed in particolare le valutazioni soggettive di eventi
riconosciuti nella loro oggettività” rimanendone,
invece, escluse “non solo le c.d. ingiurie reali,
cioè le lesioni e violenze materiali (le quali peraltro
non sono essenziali allo svolgimento della funzione),
ma anche le attribuzioni di fatti determinati in
capo ad una persona specifica, non potendosi queste
considerare come valutazioni soggettive di eventi.
([62])
LODO MACCANICO
La situazione ora esposta è stata resa ancor più
caotica dall’intervento della legge 20 giugno 2003
n. 140, la quale, tra l’altro, ha destato anche
notevoli polemiche in ordine all’art.1, il quale
rende non sottoponibili le cinque più alte cariche
dello Stato. Tralasciando ogni possibile considerazione
in merito predetto articolo, interessa esaminare,
in questa sede, il contenuto dell’art. 3 dell’innanzi
indicata legge, il quale cerca di determinare, pur
se con molte difficoltà, il campo applicativo dell’art.
68 Cost., primo comma, oltre ad atti tipici del
mandato parlamentare, “ogni altro atto parlamentare,
per ogni attività di ispezione, di divulgazione,
di critica e di denuncia politica, connessa alla
funzione di parlamentare, espletata anche fuori
dal Parlamento”.
In via preliminare è stato osservato che fin dal
tenore della titolazione si capisce che il progetto
di legge, “nato appunto per dare attuazione con
legge ordinaria al dettato della riforma costituzionale
, è stato poi caricato, in corso d’opera, del fardello
del cosiddetto “Lodo Maccanico”, cioè della normativa
volta a sospendere i processi…” ([63]).
Non va dimenticato, infatti, che, come è noto,
è di competenza della Camera di appartenenza accertare
se il comportamento del proprio membro meriti la
qualifica di insindacabile([64]) anche se l’assemblea
politica debba, comunque, deliberare nel rispetto
di determinate forme procedurali.
Come già accennato precedentemente la Consulta si
è così trovata in una difficile posizione essendo
stata spesso chiamata ad esaminare tali delibere
parlamentari finendo con l’entrare nel merito della
questione. Tale meccanismo, come giustamente qualcuno
ha rilevato, pone nei confronti della Corte “pericolose
sovrapposizioni…con il Parlamento, facendole assumere
il ruolo di anomala “istanza di appello” rispetto
alla delibera parlamentare”([65]).
Vista così l’incertezza interpretativa in ordine
a quali fossero le tipologie di atti censurabili
e quali, invece, sottoponibili all’applicabilità
dell’enunciato costituzionale, le Camere hanno elaborato
nel corso degli anni una sorta di loro “giurisprudenza”,
diversa e talvolta contrastante con quella della
Consulta.
Si rendeva così auspicabile un intervento del legislatore
volto a sedare le polemiche intercorse tra i diversi
poteri dello Stato.
Tale intervento ha tuttavia portato parte della
dottrina a ritenere che nonostante l’apparente esaustività
della norma, l’art. 3 citato non risolve tutte le
problematiche connesse alla teoria del c.d. “nesso
funzionale” elaborata dalla Corte e fatta propria
dalla dottrina oggi dominante ([66]).
Secondo questa impostazione, infatti, l’assunto
dell’art. 3, primo comma, porterebbe a ritenere
ictu oculi che, riferendosi il predetto articolo
alla ufficio “di parlamentare” e non al nesso funzionale
tra atti istituzionali ed opinioni lesive, l’attenzione
venisse spostata sulle caratteristiche soggettive
della carica di senatore o deputato, ricostruendo
ed ampliando smisuratamente il limen applicativo
dell’art. 68 Cost., primo comma, ad ogni attività
latu sensu politica.
Come di qui a poco si dirà sarà proprio la Corte
Costituzionale con la sentenza in commento insieme
ad altre sue precedenti pronunce a portare l’art.
3 legge 20 giugno 2003 n. 140 nei binari della predetta
teoria del c.d. nesso funzionale riducendo, contrariamente
a quanto prospettato su menzionata dottrina, il
raggio d’azione del recente intervento legislativo.
Osservando, inoltre, la lettera della disposizione
si scorgono una serie di atti che, senz’altro, potremmo
definire “ tipici” ma che non possono, in alcun
modo, costituire un numero chiuso. Ma se così è
una elencazione siffatta “potrà avere sempre solo
una funzione esemplificativa, essendo innumerevoli
gli atti che un membro delle Camere è chiamato a
svolgere per esplicare la sua funzione, e in quanto
tale sarà anche perfettamente inutile visto che
sono citati atti che tradizionalmente ed indiscutibilmente
fanno parte della funzione parlamentare…”([67])
Venendo ora ad esaminare gli atti elencati nel primo
comma del suddetto art. 3 va premesso che sul punto
la Corte ha assunto in materia una molteplicità
di posizioni, assumendo, inizialmente, come insidancabili
solo gli atti tipizzati nei regolamenti parlamentari,
lasciando tutti gli altri alla disciplina ordinaria
([68]), mentre, successivamente, prediligendo
un criterio di ordine sostanziale, ha ritenenuto
che “è l’atto parlamentare, in sé e per sé considerato
– e non necessariamente la sua riconducibilità agli
schemi del regolamento – a dover presentare quegli
indici di riconoscimento della partecipazione ai
lavori delle assemblee, delle commissioni e degli
altri organi della Camera o del Senato, che valgono
a qualificarlo come opinione manifestata nell’esercizio
delle funzioni di membro del Parlamento” ([69])
Entrando, inoltre, nel merito di quanto disposto
dall’articolo in esame è stato rilevato, per quanto
riguarda presentazione di proposte o disegni di
legge, ordine del giorno, mozioni, risoluzioni,
interpellanze, interrogazioni, interventi nelle
Assemblee e negli altri organi delle Camere o ancora
nell’espressione del diritto di voto, che la suddetta
elencazione abbia solo valore esemplificativo poiché
tali atti rappresentano mansioni tipiche dell’ufficio
di senatore o di deputato ([70]).
Tuttavia, secondo alcuni sussisterebbero perplessità
in ordine agli innanzi indicati atti in quanto in
essi non sarebbe rinvenibile l’elemento della “opinione”o
della manifestazione di un diritto di voto proprio
dell’istituto dell’insindacabilità. Più in particolare,
secondo quest’ultima impostazione, sarebbero di
problematica collocazione all’interno dell’istituto
in esame le interrogazioni e le interpellanze, le
quali, come è noto, consistono nella proposizione
di istanze al Governo e non risulterebbero, quindi,
espressione né di un’opinione né di un voto, attesa
sia la ratio dell’art. 68 Cost. sia
le modalità di svolgimento([71]).
Con particolare riferimento alle interrogazioni
esse pur essendo atti tipici della funzione parlamentare
hanno creato, a seguito dell’affermarsi dell’impostazione
del “nesso funzionale”, come restrittivamente interpretato
dalla Consulta, non pochi problemi. All’uopo, infatti,
è stato ritenuto che “il criterio che impone al
deputato l’indicazione di una fonte “ esterna” qualora
nell’atto stesso siano contenute espressioni diffamatorie…”
rimarca “…la mancanza di un riferimento ad una fonte
diversa dalla mera conoscenza dell’interrogante…”
rendendo, così, “…l’atto inammissibile in quanto,
in tal modo diverrebbe direttamente e di per sé
veicolo della diffamazione, per tale via realizzandosi
proprio l’effetto indesiderato dell’addebito gratuito”
([72]).
Altro problema concerne le interrogazioni diffamatorie
dichiarate non ammissibili intese come attività
divulgative connessa all’esercizio della funzione
di parlamentari. La dottrina ha risolto il problema
negativamente, in quanto “…un atto dichiarato inammissibile
è, per prassi consolidata, considerato…inesistente…”.
Ciò al fine di evitare che i parlamentari possano
presentare un atto di qualsivoglia contenuto, anche
gravemente diffamatorio per poter godere della tutela
dell’art. 68 Cost., ovemai decida di esternare il
contenuto del atto predetto([73])
Ciò posto, è stato anche sostenuto in dottrina che
“ammettere che la presentazione di interrogazioni
o interpellanze integra gli estremi di un reato
significherebbe riconoscere che il Presidente dell’Assemblea
e, in ultima istanza l’Assemblea stessa sono venuti
meno a quella funzione di controllo e di filtro
sulla ricevibilità degli atti di ispezione, di cui
vengono investiti dagli stessi regolamenti parlamentari”([74]).
Inoltre, a tal proposito, va aggiunto che alla risposta
del Governo succede, di solito, una replica del
parlamentare che ha posto in essere gl’atti di cui
si discute con la quale, nell’esprimere la sua approvazione
o meno alla risposta ricevuta, manifesta comunque
un’opinione, anch’essa espressa in virtù del suo
mandato. Ma se così fosse, allora bisognerebbe ritenere
che i comportamenti del parlamentare all’interno
delle Camere siano insindacabili sempre e comunque.
Ciò finirebbe, inevitabilmente, con l’avere anche
degli effetti esterni, ben potendo il membro delle
Camere espletare un atto parlamentaremer5amente
diffamatorio o al fine di potersi “precostituire”
l’insindacabilità parlamentare per futuri atti extramoenia
lesivi dell’onore dei terzi
Venendo ora ad esaminare la seconda parte del primo
comma dell’art. 3, legge 20 giugno 2003 n. 140,
in ordine alle attività extra-parlamentare quali
le attività di ispezione, di divulgazione, di critica
e di denuncia politica, la situazione appare molto
più problematica e delicata.
Tali attività appaiono, secondo alcuni([75]), estremamente
generiche ed elastiche, facilmente veicolabili su
binari diversi da quelli tracciati dalla recente
giurisprudenza costituzionale a cui anche la sentenza
in commento fa esplicito riferimento.
Infatti, secondo questa concezione, la seconda parte
del primo comma dell’art. 3, legge 20 giugno 2003
n. 140, da un lato, sembra vada a distorcere il
criterio della enumerazione tassativa degli atti
elencati nella prima parte del primo comma della
norma in questione e, dall’altro, sembra vada a
mettere sullo stesso piano l’esercizio delle funzioni
istituzionali, concretizzatesi all’interno
delle Camere, con le attività extra-moenia.
Relativamente all’ultima parte della norma in questione,
inoltre, va precisato che il legislatore fa uso
del concetto di “connessione” tra gli atti e la
funzione (“…per ogni altra attività…connessa alla
funzione di parlamentare…”), il quale, attesa la
sua genericità, appare del tutto contraria alla
ristrettiva interpretazione consolidatasi negli
anni recenti all’interno della Consulta e di conseguenza
alla Costituzione stessa ([76]).
Va, inoltre, precisato che, a parere di alcuni,
vi sarebbe il concreto rischio di una fusione fra
due concetti di eterogenea natura e cioè quello
di “funzione parlamentare” e “funzione di parlamentare”.
La questione non è puramente teorica, se si considera
che, facendo rientrare il primo concetto sopra esaminato
nel secondo, si andrebbe nuovamente ad eludere la,
ormai, consolidata giurisprudenza costituzionale,
sopra citata, nel senso che il menzionato concetto
di “funzione di parlamentare” si connota per i suoi
incerti confini, consistendo nell’attività approssimativamente
riconducibile al mandato parlamentare ([77]).
Passando poi ad esaminare i profili processuali
della disposizione, va aggiunto ancora che la legge
vincola il giudice procedente, previa eccezione
di parte relativa all’applicabilità dell’art. 68
Cost., a trasmettere “direttamente copia degli atti
alla Camera alla quale il membro del Parlamento
appartiene”([78]), limitando notevolmente la discrezionalità
decisoria del giudicante.
In tal caso il giudice avrà, altresì, l’obbligo
di sospendere il processo; obbligo, quest’ultimo,
reso ancor più incisivo dal fatto che anche la Stessa
Camera ha la facoltà di intervenire per chiedere,
a sua volta, la sospensione del processo. Tale sospensione
sarà, così, il presupposto procedurale di una delibera
delle Camere sulla applicabilità dell’immunità parlamentare
alla fattispecie concreta che in caso di esito positivo,
comporterà la chiusura del iter processuale
e la piena assoluzione dell’imputato.
L’unica arma a favore del giudice procedente era
e resta, secondo il disposto legislativo, la facoltà
di sollevare dinanzi alla Corte costituzionale il
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
come è accaduto, tra l’altro, anche nelle sentenze
in esame.
L’art. 3, settimo comma, della l. n. 140 del
2003, inoltre, attribuisce al parlamentare facoltà
di poter sollevare “la questione dell'applicabilità
dell'articolo 68, primo comma, della Costituzione…alla
Camera di appartenenza anche direttamente”, il che
sembra attribuire al membro delle Camere una tutela
ancora maggiore dell’ormai scomparsa “autorizzazione
a procedere”, atteso che mentre il diniego di autorizzazione
a procedere valeva fino all’espletamento del mandato
parlamentare, la delibera di insindacabilità ha
una efficacia perpetua. L’unico rimedio a tale distorsione
dell’art. 68 resta, quindi, la, sopra indicata,
possibilità per il giudice procedente di sollevare
conflitto di attribuzione dinanzi alla Consulta.
Ma quest’articolo ha sollevato anche altri forti
dubbi di legittimità costituzionale per diversi
aspetti.
In primo luogo va osservato che la norma non si
occupa della tutela dei soggetti che, “lesi nell’onore
e nella reputazione dalle opinioni diffamatorie
espresse da un deputato o da un senatore sono impediti
di esercitare diritti di difesa…” ([79]).
La questione è stata dibattuta dalla dottrina, la
quale ha più volte invocato un intervento del Legislatore
o, quanto meno, una pronuncia significativa della
Consulta sulla creazione di un meccanismo giuridico
in grado di controbilanciare il sacrificio in
primis del diritto di difesa ex art. 24 Cost.
ed, in secundis, del principio di eguaglianza
fra i cittadini ex art. 3 Cost.([80]), evitando
di considerare, nel bilanciamento degli interessi,
la netta preminenza del principio di autonomia e
indipendenza degli organi costituzionali così come
ha, invece, già avuto modo discutibilmente di affermare
il Giudice delle leggi quando ha difeso l’ “interesse
generale della comunità politica” sottesa alla tutela
degli organi-vertice del nostro apparato istituzionale.([81])
Il problema sostanziale risulta essere, infatti,
il seguente: nel caso in cui l’autorità giudiziaria
non ritenga di dover applicare l’art. 68 Cost.,
non potendo questa, in forza dell’articolo in esame,
far altro che trasmettere gli atti alla Camera di
appartenenza e dovendo, l’autorità giudiziaria,
sospendere il giudizio – con termini (90 giorni,
più ulteriori 30) che, tra l’altro, non sembrano
accompagnati da alcuna previsione sanzionatoria,
laddove il giudizio parlamentare vada oltre gli
stessi – il soggetto leso oltre a subire passivamente
questa gravosissima sospensione sine die del
processo non potrà fare altro che “sperare” nella
volontà del giudice di sollevare conflitto di attribuzione,
non avendo l’interessato alcuna voce in capitolo
nella questione.
Ciò nonostante, la Corte non sembra aver colto nella
sua complessiva gravità il problema suddetto, statuendo
semplicemente che “ispezione, divulgazione, critica
e denuncia politica” “che appunto il censurato art.
3, comma 1, riferisce all’ambito di applicazione
dell’art. 68, primo comma, non rappresentano, di
per sé, ipotesi di indebito allargamento della garanzia
dell’insindacabilità apprestata dalla norma costituzionale,
proprio perché esse, anche se non manifestate in
atti “tipizzati”, debbono comunque, secondo la previsione
legislativa e in conformità con il dettato costituzionale,
risultare in connessione con l’esercizio di funzioni
parlamentari. E’ appunto questo “nesso” il presidio
delle prerogative parlamentari e, insieme, del principio
di eguaglianza e dei diritti fondamentali dei terzi
lesi”([82]). Di identico avviso non sembra però
essere la Corte europea dei diritti dell’uomo la
quale, da un alto, conferma la necessità di un sesso
funzionale interpretato in modo rigoroso ma, dall’altro,
esige a tutela del soggetto leso nell’onore il rispetto
dell’art. 6§1 della Convenzione europea dei Diritti
dell’Uomo il quale stabilisce che “ogni persona
ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente,
pubblicamente ed entro un termine ragionevole da
un tribunale indipendente e imparziale, costituito
per legge, il quale deciderà sia delle controversie
sui suoi diritti e doveri di carattere civile, sia
della fondatezza di ogni accusa penale che le venga
rivolta” ([83]).
Con particolare riferimento all’art. 3 Cost.
va, tuttavia, detto che, secondo alcuni, alla
luce del principio di ragionevolezza, così come
elaborato dalla Corte costituzionale, l’intervento
del legislatore sembrerebbe “considerare obiettivamente
diverse le situazioni che concernono la sottoponobilità
a procedimento penale…”([84])
In ultimo, con riferimento, invece, all’art. 134
Cost. altra parte della dottrina ha dedotto che
l’art. 3 della l. n. 140 del 2003, ricollegandosi
ad una interpretazione “ampia” della disposizione
costituzionale, così come delineata dalla dominante
“giurisprudenza parlamentare”, ed eludendo, invece,
quella di ordine restrittivo proprio della Consulta,
si porrebbe in palese contrasto con un sistema costituzionale
rigido, come quello italiano, il quale attribuisce
il sindacato di conformità delle Leggi della Repubblica
con la nostra norma fondamentale alla Corte Costituzionale
e non al Parlamento ([85])
Forse la soluzione del problema potrebbe essere
quella auspicata da parte della dottrina. Tale soluzione,
certamente più garantista, consiste nel “capovolgimento
del “ giudizio dei pari” elaborato dalla corte nella
sent. 1150/88 attraverso l’attribuzione del potere
valutativo all’autorità giudiziaria e la neutralizzazione
dell’anomala funzione giurisdizionale riconosciuta
alle camere in violazione dell’art. 102, 2° comma,
Cost.”. Così facendo “le camere sarebbero sollevate
dalla tentazione di “ coprire” in ogni caso le dichiarazioni
dei propri membri” ([86])
DOVE SI INSERISCONO LE DUE SENTENZE
Entrambe le pronunce in esame vengono alla luce
a seguito di un conflitto di attribuzione fra poteri
dello Stato sollevati da due giudici diversi ma
aventi sostanzialmente il medesimo oggetto. In particolare
si trattava di una deliberazione del Senato, la
quale concerneva l’applicabilità del primo comma
dell’art. 68 della Cost. con specifico riferimento
ad opinioni lesive, espresse a mezzo stampa da parte
di un senatore nei confronti di un magistrato, eziologicamente
connesse ad atti parlamentari ed, in quanto tali,
rientranti nell’esercizio della propria funzione.
Va preliminarmente affermato che il segnale che
appare, ictu oculi, da tali pronunce è il
continuo richiamo, che la Consulta effettua, ad
alcune sue precedenti sentenze, le quali attestavano
e, tutt’ora, in tal modo, attestano la necessità
di una rigorosa «indentificabilità della dichiarazione….quale
espressione di attività parlamentare»([87]) .
Il rigoroso indirizzo adottato – e nelle due pronunce
in esame confermato – dalla Consulta ha, di fatto,
mutato concretamente il “baricentro” interpretativo
della giurisprudenza costituzionale, che non è più
volto ad accertare l’esistenza di un reale nesso
funzionale ma, al contrario, esige solo una mera
riproduttività tra attività e dichiarazioni esterne
sì da delineare una rinuncia alla ricerca dei limiti
delle funzioni stesse in favore di una verifica
dei soli elementi di fatto ([88]). Va aggiunto,
inoltre, che, rinunciando ad un’indagine sugli intenti
perseguiti dal parlamentare con le sue dichiarazioni,
la Corte sembra precludersi un sindacato in ordine
alla ragionevolezza delle delibere di insindacabilità
e della corrispondenza degli atti tipici del mandato
parlamentare ad un più generale contesto politico
extraparlamentare, atteso che con un sindacato siffatto
la Consulta finirebbe con l’operare un controllo
dall’elevatissimo tasso di politicità. Utilizzando,
invece, il criterio della “ corrispondenza sostanziale”
la Corte sembra voler ridurre, di fatto, la propria
discrezionalità valutativa, evitando di poter apparire
“ giudice dell’impugnazione” rispetto alla delibera
di insindacabilità ([89]). Dunque la via della piena
corrispondenza delle dichiarazioni appare per la
Corte sicuramente la più comoda ma non, di certo,
la più efficace.
Passando, inoltre, in rassegna la prima delle due
pronunce, va subito evidenziato che la Consulta,
in merito ad una interpellanza successiva ma al
tempo stesso meramente riproduttiva delle affermazioni
rilasciate a mezzo stampa, ha ribadito la necessità
che l’atto parlamentare sia cronologicamente antecedente
all’atto extraparlamentare. La ratio del
principio è sicuramente condivisibile, ravvisandosi
nell’esigenza di evitare che opinioni gravemente
diffamatorie possano divenire insindacabili a seguito
della presentazione di atti intra moenia.
Tuttavia, il rigore applicativo del suddetto principio
suscita qualche perplessità, atteso che nulla impedirebbe
ad un parlamentare di strumentalizzare, per fini
personali, il meccanismo dell’insindacabilità ex
art. 68 Cost., primo comma, pur rimanendo nello
schema classico di un antecedente atto intra
moenia e del rilascio successivo di dichiarazioni
extra moenia potenzialmente lesive dell’altrui
reputazione.([90])
E’ pur vero che il problema essenziale sembra essere
quello di evitare che “la libertà di manifestazione
del pensiero politico, avulsa dal legame con l’esercizio
delle funzioni parlamentari” possa “trasformarsi
e degenerare in una inammissibile libertà di offesa,
che non può trovare alcuna tutela nell’art. 68n
della Costituzione” ([91])
A tal proposito solleva interesse la difesa proposta
dal Senato la quale, richiamandosi ad una precedente
sentenza della stessa Corte Costituzionale (n. 246
del 2004), considerava insindacabili le opinioni
espresse extra moenia eziologicamnete connesse
ad atti “di poco” successivi, relativi alla
funzione parlamentare.
Va detto, a tal proposito, che in alcuni casi, la
linea di discrimine tra l’antecedenza, la contestualità
e la posteriorità dell’atto rispetto all’opinione
extraparlamentare, in effetti, può raggiungere soglie
quasi impercettibili ed inoltre che un esame “statico”,
avente ad oggetto solo una rigorosa se non esclusiva
analisi di legami logici tra causa ed effetto, sarebbe
riduttiva e non porterebbe a risultati esaustivi
ed appaganti. Tuttavia la Corte rimane con la sentenza
in commento di contrario avviso, propendendo, ancora
una volta, per un concetto rigido di “contestualità”.
Per la risoluzione del problema, ad opinione di
chi scrive, sarebbe necessario, se si vuole accertare
realmente la sussistenza di un nesso funzionale,
partire da quello che è stato il processo logico-volitivo
seguito dal senatore (nel nostro caso) o dal deputato.
In altri termini risulta essenziale volgere lo sguardo
verso lo scopo che il parlamentare ha effettivamente
perseguito compiendo l’atto intra moenia,
e cioè scindere quelli che sono gli interessi personali
da quella che è la veste istituzionale, tenendo
ben presente tutte la circostanze del caso concreto.
Per far ciò è necessario, quindi, che la Corte si
doti di criteri di indagine fortemente elastici
anche in ordine alle motivazioni che portano all’adozione
o alla non adozione di una delibera di insindacabilità
ex art. 68, primo comma, Cost.. Ciò non solo per
una necessità imprescindibile di tutela del terzo
danneggiato ma anche per salvaguardare le minoranze
all’interno delle Camere che possano vedersi negare
la delibera di insindacabilità a seguito di eventuali
abusi delle rispettive maggioranze parlamentari
([92]).
Non va, inoltre, tralasciato di considerare che
se la ratio dell’art 68 Cost. sta nel garantire
il corretto funzionamento e l’indipendenza del Parlamento
dagli altri poteri dello Stato, la Corte stessa
ha ribadito, anche nelle sentenze in commento, la
legittimità costituzionale dell’innanzi indicato
art.3 della legge 20 giugno 2003, n. 140, statuendo
che tale norma si riferisca anche all’attività posta
in essere fuori dalle mura parlamentari in ordine
alla quale risulta essere necessario un nesso con
la funzione «di parlamentare». La legittimità costituzionale
di tale articolo appare, tuttavia dubbia, poiché
tale disposizione amplia di fatto la portata della
norma costituzionale. All’uopo è stato correttamente
affermato che “…se le Camere ritenevano troppo stretti
i limiti entro i quali è stata confinata l’applicazione
dell’insindacabilità, avrebbero dovuto assumersi
la responsabilità di apportare un’ulteriore modifica
al primo comma dell’art. 68, questa volta molto
più profonda ed incisiva, elevando al rango di norma
costituzionale l’estensione della prerogativa a
tutte le opinioni che il parlamentare possa esprimere
nel corso del mandato, cancellando il limite dell’esercizio
delle funzioni” ([93]).
Inoltre si aggiunge che, seppure con altri intenti,
è proprio il Giudice delle leggi nelle sentenza
in commento che esplicitamente afferma il “carattere
soggettivo delle condizioni che consentono l’estensione
della garanzia”. Tuttavia, affinché sia svolta
un’analisi esaustiva del problema, sarebbe opportuno
che tale “carattere soggettivo”, fosse riferito,
oltre che ad un rapporto eziologico-fattuale, anche
all’elemento psicologico-volitivo.
Alla luce di ciò si è anche portati a ritenere che
determinate dichiarazioni siano funzionalmente
connesse ad un atto parlamentare o meno, a prescindere
dal fatto che questo sia antecedente, contestuale
o posteriore alle opinioni rilasciate al di fuori
delle due Camere.
Infatti con riferimento ad un ulteriore spunto degno
di nota e cioè in ordine a quello relativo all’inapllicabilità
dell’insindacabilità ex art.68 Cost. qualora l’atto
parlamentare, funzionalmente connesso a quello extraparlamentare,
sia riconducibile ad altro soggetto, la Corte dà
un forte rilievo all’elemento soggettivo, inteso,
tuttavia, a differenza del caso precedente, come
suitas della condotta.
Infatti, secondo la Consulta, requisito centrale
della innanzi indicata garanzia sta, non solo nella
sussistenza di un legame logico-giuridico tra i
due atti, ma anche nella identicità ed unicità del
soggetto agente. A ragionare in questi termini,
dunque, non sarebbe in nessun modo ipotizzabile
la configurabilità dell’istituto in esame per quelle
opinioni, espresse al di fuori delle sedi istituzionali,
le quali, seppure riferibili ad attività poste in
essere all’interno di una delle due Camere e seppure
ad esse funzionalmente connesse, non abbiano avuto
il medesimo autore.
A tal proposito è la stessa Corte ad affermare,
come del resto ha già fatto in passato, che: “la
tesi secondo cui le dichiarazioni rese extra
moenia da un parlamentare sarebbero coperte
dalla garanzia dell’art. 68, primo comma, della
Costituzione, anche se riproduttive o divulgative
di atti posti da altri parlamentari nell’esercizio
delle loro funzioni, finisce, in sostanza, per conferire
rilievo ad un dato – la semplice comunanza di argomento
o la riferibilità ad un medesimo «contesto politico»
- che questa Corte…ha sempre ritenuto di per sé
irrilevante”.
Tale affermazione potrebbe apparire, prima facie,
scontata se si omettesse di prendere in considerazione
che, talvolta, vi sono atti parlamentari, i quali
sono il prodotto di un’attività concertativa di
più soggetti alla quale, tuttavia, può assumere
rilevanza anche un mero comportamento giuridicamente
rilevante di un parlamentare([94]).
Alla luce di tutto quanto sopra riportato risulterebbe,
secondo tale pronuncia, non configurabile alcuna
insindacabilità parlamentare in quanto, pur sussistendo
delle opinioni funzionalmente connesse al provvedimento
parlamentare, il soggetto che le ha rese
non ha né partecipato né votato tale provvedimento,
che è venuto alla luce grazie all’operato di altri
membri del Parlamento. Tale circostanza è stata
ulteriormente confermata dalle recentissime sentenze
n.146 del 2005 - laddove si afferma che “risulterebbe
davvero singolare che l’esistenza del “nesso funzionale”…fosse
ricavabile da atti parlamentari posti in essere
non già dall’autore delle dichiarazioni asseritamene
offensive, ma dal destinatario si esse”([95]) –
e n.193 del 2005 – laddove si afferma che
“di corrispondenza non può parlarsi neanche con
riguardo ad atti tipici posti in essere da altri
parlamentari, appartenenti o non ad medesimo gruppo
politico” ([96]).
Il principio delineato dalla Corte è sicuramente
il più innovativo delle due pronunce in commento,
atteso che il Giudice delle leggi, tramite il principio
suddetto, finisce anche per dare un fondamento costituzionale
all’art. 3 L. n. 140 del 2003 laddove intende l’enunciato
“funzione di parlamentare” conforme al profilo strettamente
soggettivo dell’art. 68. Il legislatore avrebbe,
così, nel dare attuazione al precetto costituzionale
non esteso la portata della norma ma, al contrario,
l’avrebbe ristretta, volendo con quella espressione
indicare che le opinioni ed i voti sono insindacabili
all’esterno soltanto se è stato proprio quel parlamentare
a manifestare le all’interno delle Camere.([97])
Tale principio sarebbe avallato, secondo la Corte,
anche dal primo comma dell’art. 27 Cost., nonostante
la dottrina gli abbia obbiettato che il principio
della “personalità della responsabilità penale”
abbia una ratio garantistica che con l’interpretazione
concepita dalla Corte verrebbe stravolta ([98]).
A tal proposito è stato giustamente rilevato in
dottrina che il punto focale della questione sia
incentrato sul concetto di “opinioni espresse”,
nel quale rientrano, senza dubbio, anche dei comportamenti
materiali. Secondo tale impostazione, affinché si
possa operare in un contesto democratico, l’opinione
è un mezzo essenziale per l’espletamento dell’attività
parlamentare e va intesa anche come “comportamento
materiale che non incide materialmente e negativamente
sui diritti degli altri individui” ad eccezione
dei reati di opinione dove è presente una spiccata
“coloritura politica”.([99])
Ultima precisazione da fare, con riferimento
a questa prima sentenza, riguarda la considerazione
della Corte in base alla quale, stante l’irrilevanza
nei giudizi dinanzi ad essa di atti intra moenia
posteriori o provenienti da altri soggetti,
poichè esula delle competenze della Corte “decidere
se le dichiarazioni ascritte …concretino la manifestazione
del diritto di critica politica…”, tali atti avrebbero,
comunque, potuto assumere consistente rilievo del
relativo giudizio di merito. In particolare, secondo
la Consulta, i suddetti atti dovrebbero essere seriamente
presi in considerazione ai fini dell’accertamento
dell’intento meramente politico o, viceversa, diffamatorio
del deputato o del senatore. Vista in questa ottica,
l’ipotesi appena menzionata porta a ridimensionare
parzialmente ciò che la Corte stessa aveva sostenuto
precedentemente. A tal proposito, infatti, anche
se, nell’ambito del giudizio di conflitto di attribuzione
fra poteri dello Stato, gli atti dei quali si discute
non abbiano alcun rilievo ciò non toglie che il
giudice remittente debba concretamente apprezzarli
ai fini di una ponderazione delle circostanze di
fatto che abbiano condizionato il parlamentare al
rilascio di determinate dichiarazioni al di fuori
delle Camere.
In altri termini, pur non trovando spazio la configurabilità
del primo comma dell’art. 68 Cost., il giudice non
potrà esimersi dal valutare il “contesto politico”
del quale sia gli atti posteriori che quelli provenienti
da altri parlamentari ne sono parte.
Alla luce di tali affermazioni, pertanto, può attribuirsi
agli atti innanzi indicati una, seppur limitata,
valenza giuridico-probatoria, rilevante (seppur
limitata al solo giudizio ordinario) ai fini dell’indagine
sulla intentio operata dal giudice ordinario.
Tale atteggiamento della Corte è criticato dalla
dottrina . E’ stato, infatti, osservato come “la
Corte, proprio nel momento in cui sottolinea con
forza la differenza tra il giudizio ordinario ed
il giudizio costituzionale, corra il rischio di
compiere una pericolosa sovrapposizione tra gli
stessi, di fatto “suggerendo” al giudice ricorrente
di assolvere il sen. Pera…”([100])
Infine, con riferimento alla sentenza n. 348, a
tutto quanto precedentemente rilevato va aggiunto
che la Consulta cerca, in questa sede, di delineare
alcuni tratti di quello che può essere il c.d. “contesto
politico”, confermando quanto aveva affermato nella
pronuncia precedente, e cioè che tale fenomeno possa
soltanto essere “valutabile dal giudice penale in
ragione della sua possibile idoneità a scriminare
l’illecito”.
In merito alla definizione del “contesto politico”
la Corte conferma ([101])che, in questo, possono
rientrare anche affermazioni rilasciate all’interno
delle sedi parlamentari che non siano funzionalmente
connesse ad atti parlamentari precedenti e provenienti
dal medesimo soggetto che ha posto in essere le
predette affermazioni.
A tal proposito, infatti, la Consulta precisa che
il fatto che tali affermazioni siano state rese
all’interno del Parlamento non giustifica ex
se l’esistenza del nesso funzionale e quindi
della configurabilità dell’art. 68 della Costituzione,
attenendo, invece, ad un più generale “contesto
politico”. Anche qui la Corte adotta la soluzione
del “nesso funzionale” nel senso di riproduzione
testuale di una atto “interno” all’“esterno”.
Ma, se così à, tale affermazione nella sua logicità
si pone in contraddizione, ad avviso di chi scrive,
con lo stesso art. 3 della legge 20 giugno 2003,
n. 140, laddove vengono definite come insindacabili
le attività di “divulgazione”, di“critica” e di
“denuncia politica”, tenendo ben presente che di
ciò la Corte sembra non volersi preoccupare, continuando
a riconfermare passivamente la legittimità costituzionale
del suddetto articolo. Tuttavia, il principio della
necessaria corrispondenza potrebbe apparire contrario
all’interpretazione data dalla Corte laddove si
consideri che il parlamentare ben potrebbe presentare
atti ad hoc al fine di potersi “ precostituire
l’insindacabilità”([102])
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[1] cfr. Corte Cost. 2 novembre
1996, n. 379, punto n. 4 del Considerato in diritto
[2] M.Cerase, Sviluppi e contrasti in
materia d’insindacabilità parlamentare, Cass.
pen. 2003, II, 1763
[3] M.Cerase, Sviluppi e contrasti… ,
op. cit., 1764
[4] P. Persano Adorno , In tema di immunità
parlamentare ai sensi dell’art. 68 cost., in
Giur. merito, 1998, 558
[5] F. Racioppi e I. Brunelli., Commento
allo Statuto del Regno, III, Torino, 1909, p.
68 ss.
[6] M.Cerase, Sviluppi e contrasti…, op.
cit., 1764
[7] da M. Midiri, la riforma dell’immunità
parlamentare, in Giur. cost., 1994, 2417;
V. Bonini,Una significativa decisione della consulta
a proposito del sindacato sulla delibera parlamentare
in materia di immunità ex art. 68, in Corr.
giur., 1999, 312 [8] M. Midiri, la riforma
dell’immunità parlamentare,op cit, 2420.;
vedi. anche V. Bonini ,Una significativa decisione
della Consulta a proposito del sindacato sulla delibera
parlamentare in materia di immunità ex art. 68,
op cit., 312-313
[9] cfr. Corte Cost. 23 luglio 1997, n.265,
in Foro it., 1997, I, 2363
[10] F. Faralli, In tema di limiti al
diritto di cronaca e alla libertà di espressione
dei parlamentari, in Giur. cost., 1993,
4079
[11] F. Bellagamba, Profili di diritto
sostanziale, in Dir. pen. e proc., 2003,
1220
[12] P. Persano Adorno, In tema di immunità
parlamentare ai sensi dell’art. 68 Cost., in
Giur. merito, 1998, 558
[13] in G.U., 15 novembre 1993, 268
[14] DD. LL. 15 novembre 1993, n. 455; 14
gennaio 1994, n. 23; 17 marzo 1994, n. 176; 16 maggio
1994, n. 291; 15 luglio 1994, n. 447; 8 settembre
1994, n. 535; 9 novembre 1994, n. 627; 13 gennaio
1995, n. 7; 13 marzo 1995, n. 69; 12 maggio 1995,
n. 165; 7 luglio 1995, n. 276; 7 settembre 1995,
n. 374; 8 novembre 1995, n. 466; 8 gennaio 1996,
n. 9; 12 marzo 1996, n.116; 10 maggio 1996, n. 253;
10 luglio 1996, n. 357; 6 settembre 1996, n. 466;
23 ottobre 1996, n. 555
[15] Il d.l. n. 455 del 1993 fu reiterato,
sia pure con modifiche, sino al d.l. 23 ottobre
del 1996, n. 555, in G.U., 23 ottobre 1996, n. 249
[16] A. Saitta,Conflitti di attribuzioni,
poteri dello Stato, garanzia dell’insindacabilità
e tutela costituzionale del singolo parlamentare,
in Riv. trim. dir. pubbl., I, 2001,323
[17] E. Furno, Insindacabilità parlamentare
per opinioni e voti e “libertà di offesa” nella
più recente giurisprudenza costituzionale, Giur.
it, I, 2000, 1120
[18] Corte cost., 29 dicembre 1988, n.1150,
punto n. 2 del Considerato in diritto, in
Giur. cost., 1988, 5588,che tra l’altro afferma
che l’insindacabilità ex art. 68, primo comma, “attribuisce
alla Camera di appartenenza il potere di valutare
la condotta addebitata a un proprio membro, con
l’effetto,qualora sia qualificata come esercizio
delle funzioni parlamentari, di inibire in ordine
ad essa una difforme pronuncia giudiziale di responsabilità,
sempre che…il potere sia stato correttamente esercitato”,
e che “qualora il giudice…reputi che la delibera
della Camera di appartenenza, affermante l’irresponsabilità
del proprio membro convenuto in giudizio, sia il
risultato di un esercizio illegittimo del potere
di valutazione, può provocare il controllo della
Corte costituzionale sollevando davanti a questa
conflitto di attribuzione”
[19] T. F. Giupponi, la Corte costituzionale
giudice di “merito” delle delibere parlamentari
di insindacabilità?, in Giur. it., I,
, 2000, 1106
[20] Corte cost. 16 dicembre 1993, n. 443,
punto n. 2 del Considerato in diritto, in
Giur. Cost., 1993, 3640
[21] F. Bellagamba, Profili di diritto
sostanziale, cit., 1221. Tuttavia tale impostazione
è stata successivamente smentita dalle decisione
della Corte n. 10 del 2000 laddove è stato affermato
che “il giudizio in sede di conflitto fra poteri
non si atteggia a giudizio sindacatorio, simile
a quello del giudice amministrativo chiamato a valutare
un atto cui si imputi il vizio di eccesso di potere”;
A. Saitta,Conflitti di attribuzioni…, cit.
318, il quale afferma la giurisprudenza “…non parte
da zero potendo contare sull’esperienza formatasi
in tema di sviamento nell’uso della discrezionalità
amministrativa, ancorché si tratti di un campo profondamente
diverso…” assicurando così “…certezza e coerenza…”[22]
M.C Grisolia., Un passo avanti o un passo indietro
nella disciplina delle immunità parlamentari?,
in Dir. pen. e proc., 2003, 1230; R. Pinardi,
L’insindacabilità parlamentare tra controllo
della Corte e (presunta) potestà inibente: una decisione
non priva di contraddizione, in Giur.cost.,
1989, 2366[23] G. Zagrebelsky, La riforma
dell’autorizzazione a procedere, in Corr.
giur., 1994, 284; R. Romboli., La “pregiudizialità
parlamentare” per le opinioni espresse e i voti
dati dai membri delle camere nell’esercizio delle
loro funzioni: un istituto nuovo da ripensare (ed
abolire), in Foro it., 1994, I, 997
[24] R. Romboli, Immunità parlamentare:
gli abusi della camera e i freni della corte,
in Foro it., 2002, II, 3268
[25] Cfr. tra le altre, Corte cost.5 dicembre
1997, n. 375, in Giur. cost., 1997, 3590 e Corte
cost. 18 luglio 1998, n.289, in Dir. pen. e proc.,1999,
49
[26] Corte cost., 5 dicembre 1997, n. 375,
punto n. 4 del Considerato in diritto
[27] Corte Cost. 20 luglio 1999, n. 329,
punto n. 4.2 del Considerato in diritto
[28] In questi termini Corte cost. 17 gennaio
2000, n.10, punto n. 4 del Considerato in diritto,
in Giur. cost., 2000, 70 ss.; Corte cost.
17 gennaio 2000, n.11, ibidem, 89 ss.; Corte
cost. 15 febbraio 2000, n.56, ibidem, 442
ss.
[29] Corte Cost. 17 gennaio 2000, n 11, punto
n. 3 del Considerato in diritto
[30] Corte Cost., 17.gennaio 2000, n. 10,
punto n. 3 del Considerato in diritto
[31] tale circostanza è stata da ultimo confermata
dalla sent. n. 28 del 24.1.2005, punto n. 3 del
Considerato in diritto
[32] T. F. Giupponi, la Corte costituzionale
giudice di “merito” delle delibere parlamentari
di insindacabilità?, op. cit., 1109
[33] A. Ruggeri, Le opinioni insindacabili
dei parlamentari davanti alla Corte: connotati e
criteri formali-sostanziali di riconoscimento, al
crocevia di rapporti tra diritto costituzionale
e “dirito politico”, in Giur. it., I,
2000, 1112
[34] F. Mantovani, Diritto penale,
Padova, 1992, 822
[35] G. Fiandaca- E. Musco, Diritto penale.
Parte generale, Bologna, 1989, 119
[36] A. Saitta,Conflitti di attribuzioni…,
cit. 332; V. Musacchio., Brevi cenni sull’immunità
parlamentare nel sistema panale italiano, in
Giust. pen, I, 2003, 222;E. Capalozza, L’immunità
parlamentare e l’art. 68, primo comma della Costituzione,
in Scritti giuridico-penali 1932-1962, Padova,
1962, 196 e ss.; S. Mannuzzu, Immunità parlamentari
e processo democratico, Pol dir., 1981, 80-81;
A. Manzella, Il Parlamento, Bologna, 1992,
188; C. Catania, Luci e ombre del criterio della
“ necessaria corrispondenza”tra il contenuto delle
opinioni espresse e quello degli atti compiuti nel
corso dei lavori parlamentari, in Cass. pen.,
III, 2003, 839-840; Cass., 3 maggio 2002, n. 16195
la quale afferma che l’obiezione che qualcuno ha
da sollevare è quella che con un criterio di “corrispondenza
sostanziale” vengono incluse tra le attività coperte
dall’art.68, primo comma, Cost. solo quelle menzionate
nei regolamenti parlamentari, mentre resterebbero
fuori quelle attinenti al rapporto tra parlamentari
ed elettorale quali sarebbero comunque strettamente
attinenti all’espletamento del mandato parlamentare
ex art. 67 Cost. In particolare è stato evidenziato
come “il rapporto parlamentare-cittadini, quale
elemento essenziale della funzione parlamentare,
dovrebbe potersi realizzare in forme diverse(anche
tramite comizi , assemblee, dibattiti…)”[37]
E. Capalozza, L’immunità parlamentare el’art.
68, comma 1, della Costituzione, in Scritti
giuridico-penali, op. cit., 195; A. Saitta,
Conflitti di attribuzioni…, cit., 325, il
quale afferma che oggi con una “democrazia di massa…
lo snodo democratico, della cui tutela ci si deve
preoccupare…non è tanto nel rapporto tra governo
e Parlamento, ma tra le diverse componenti economiche,
politiche e di interessi presenti e che devono essere
lasciate libere di coesistere e di svilupparsi senza
prendere l’una il sopravvento sull’altra”
[38] V. Musacchio, Brevi cenni sull’immunità
parlamentare nel sistema panale italiano, cit.,
I, 2003, 222; F. Faralli, In tema di limiti….,
cit., 4080
[39] F. Faralli, In tema di limiti…,
op. ult. cit., 4080
[40] C. Mortati, Istituzioni di diritto
pubblico, Padova, 1976, 492; P. Virga, Diritto
costituzionale, Milano, 1976, 162
[41] M.E. Mele, L’art. 68, primo comma,
della Costituzione: l’insindacabilità dei membri
del Parlamento, Riv. It. dir. e proc. Pen, II,
1998, 1048
[42] R. Romboli, Immunità parlamentare…,
cit., 3267
[43] R. Romboli, Immunità parlamentare…,
cit., 3267
[44] M.C. Grisolia, L’iniziativa del singolo
parlamentare nei conflitti di attribuzione di poteri,
in R. Bin, G. Brunelli, A. Pugiotto, P. Veronesi
(a cura di), Il “caso Previti”, Torino, 2000,
101
[45] A. Pace, L’art. 68 comma 1 Cost.
e la “svolta” interpretativa della Corte costituzionale
nelle sentenze nn. 10 e 11 del 2000, in Giur.
cost., 2000, I, 86
[46] Corte Cost., n. 508, del 4 dicembre
2002; il passo è stato riportato anche nella sentenza
del 24.1.2005, n. 28; sul punto vedi anche Corte
Cost., 17 gennaio 2000, n. 10, punto n. 3 del Considerato
in diritto, laddove si afferma che “esula…dal
compito della Corte la risposta al quesito se le
dichiarazioni in questione integrino gli estremi
del reato ascritto al deputato, o non concretino
piuttosto la manifestazione del diritto di critica
politica tutelato dall’art. 21 della Costituzione”
in quanto “a questa domanda è chiamato a rispondere
il giudice del processo…, al quale spetta pronunciarsi
in concreto sul rapporto fra diritto di libera manifestazione
del pensiero, in particolare in campo politico,
e il diritto all’onore e alla reputazione del soggetto
che si ritenga leso dall’opinione espressa”[47]
A. Tamietti, Insindacabilità dei parlamentari
e diritto di accesso al tribunale dei privati danneggiati
nella giurisprudenza della Corte europea dei Diritti
dell’Uomo, Cass. pen., IV, 2003, 2851
[48] E. Furno, Insindacabilità parlamentare
per opinioni e voti e “libertà di offesa” nella
più recente giurisprudenza costituzionale, op.
cit., 1125
[49] E. Furno, Insindacabilità parlamentare
per opinioni e voti e “libertà di offesa” nella
più recente giurisprudenza costituzionale, cit.
, 1125
[50]V. Musacchio., Brevi cenni sull’immunità
parlamentare nel sistema panale italiano, op.
cit, 224
[51] A. Ruggeri, Le opinioni insindacabili
dei parlamentari davanti alla Corte…, cit.,
1112
[52] T. F. Giupponi, la Corte costituzionale
giudice di “merito” delle delibere parlamentari
di insindacabilità?, op. cit., 1110
[53]A. Ruggeri, Le opinioni insindacabili
dei parlamentari davanti alla Corte..., cit.,
1105
[54]A.F. Morone, Sull’immunità dei parlamentari
per le opinioni espresse in interviste giornalistiche,
in Giur. It., 2003, 2124; L. Gianniti, Osservazioni
sulla qualificazione delle opinioni espresse da
un parlamentare opinionista, in Giur. cost.,
II, 2000, 442
[55] vedi per tutte Corte Cost., 17
gennaio 2000, n.10 e n.11, in Giur. it., 2000,
1105
[56]A.F. Morone, Sull’immunità dei parlamentari
per le opinioni espresse in interviste giornalistiche,
cit., 2124
[57] A. Saitta,Conflitti di attribuzioni,
poteri dello Stato, garanzia dell’insindacabilità
e tutela costituzionale del singolo parlamentare,
op. cit., 315, il quale afferma che “meglio sarebbe,
a questo punto… di affermare la piena sindacabilità
degli atti interni del Parlamento, e non solo in
riferimento ai parametri esplicitamente rinvenibili
in Costituzione, ma pure a quelli che da questa
sono direttamente richiamati”
[58] Corte cost., 18 luglio 1998, n. 289,
punto n. 5.2 del Considerato in diritto.,
in Giur. cost., 1998, 2214, conf. Corte cost
5 dicembre 1997, n. 375
[59] A. Pace, L’insindacabilità parlamentare
tra «libertà della funzione» (delle camere) e la
verifica (non più soltanto «esterna»?) del «corretto
esercizio del potere», in Giur.cost.,1998,
2217-2218; A. Baldassarre, voce Libertà
(Problemi generali), in Enc. Giur., XIX,
Ist. Enc. It, Roma, 1990, 15 «…in generale va,
comunque, precisato che parlare in senso proprio
di “libertà funzionali” significa cadere in una
contradictio in adiecto…»
[60] A. Pace, L’insindacabilità parlamentare…,
cit., 2218; F. Modugno , voce Funzione, Enc.
Dir., XVIII, Milano, 1968, 305
[61] A. Pace, L’insindacabilità parlamentare…,
cit., 2218
[62] M.E. Mele, L’art. 68, primo comma,
della Costituzione: l’insindacabilità dei membri
del Parlamento, op. cit., 1048
[63] C. Martinelli, Legge N. 140 del 2003:
attuazione o violazione della Costituzione?,
in Studium iuris, I, 2004, 34
[64] come stabilito dalla sentenza n. 1150
del 1988 della Corte Costituzionale: «le prerogative
parlamentari non possono non implicare un potere
dell’organo a tutela del quale sono disposte»[65]
R. Orlandi, profili processuali, in Dir.
pen. e proc., 2003, 1212; V. Bonini, Una
significativa decisione della consulta a proposito
del sindacato sulla delibera parlamentarein materia
di immunità ex art. 68 cost., Corr. giur., 1999,
314
[66] R. Orlandi, profili processuali,
op. cit., 1207
[67] C. Martinelli, Legge N. 140 del 2003:
attuazione o violazione della Costituzione?,
op. cit., 35
[68] Corte Cost., 2 novembre 1996, n. 379,
punto n. 7 del Considerato in diritto, in
Giur. Cost.,m 1996, 3455, nella quale la
Consulta rileva che “se, viceversa un aspetto
di tale comportamento esuli dalla capacità classificatoria
del regolamento parlamentare e non sia per intero
sussumibile sotto la disciplina di questo (perché
coinvolga beni personali di altri membri delle Camere
o beni che comunque appartengano a terzi), deve
prevalere la “grande regola” dello Stato di Diritto
ed il conseguente regime giurisdizionale al quale
sono normalmente sottoposti, nel nostro sistema
tutti i beni giuridici e tutti i diritti (artt.
24, 112, 113 della Costituzione)”
[69] Corte Cost. 24 giugno 2003, n. 219,
in Giur. It., 2004, 464
[70] F. Bellagamba, profili di diritto
sostanziale, op. cit., 1223
[71] M.E. Mele, L’art. 68, primo comma,
della Costituzione: l’insindacabilità dei membri
del Parlamento, cit., 1047; S. Traversa, voce
Immunità parlamentare, in Enc. Dir.,
XX, 1970, 195- 196- 197; G. Vassalli., Punti
interrogativi sulla estensione dell’irresponsabilità
dei membri del Parlamento, in Giust. Pen., 1973,
I, 199 ss.; G. Zagrebelsky, Le immunità parlamentari.
Natura e limiti di una garanzia costituzionale,
Torino, 1979, 66 ss.[72] C. Catania, Luci
e ombre…, cit. , 842, la quale osserva anche
che “se invece il contenuto dell’interrogazione
per quanto potenzialmente diffamatorio fa riferimento
ad una notizia già pubblicata o resa nota tramite
la stampa, radio, televisione, o qualsiasi altro
mezzo di comunicazione, la dichiarazione contenuta
nell’atto di sindacato ispettivo diventa niente
più che una “citazione” di quanto già riportato
altrove e dunque il terzo potrà eventualmente agire
in giudizio per una tutela dei suoi diritti”[73]
C. Catania, Luci e ombre…, cit., 842, la
quale ha auspicato un sempre più penetrante sindacato
già all’interno delle sedi parlamentari da parte
dei relativi organi di controllo
[74] F. Bellagamba, profili di diritto
sostanziale, op. cit., 1222
[75] S. Stammati ,Relazione introduttiva,
in AA.VV.,Le immunità costituzionali. Problemi
attuali e tendenze di riforma, Atti del Seminario
di Roma, 6 giugno 2003; A. Pace, Immunità politiche
e principi costituzionali,Relazione al Convegno
Lo Stato della Costituzione italiana e l’avvio della
Costituzione europea, Roma, 14-15 luglio 2003
[76] C. Martinelli, Legge N. 140 del 2003:
attuazione o violazione della Costituzione?,
op. cit., 35
[77] S. Stammati ,Relazione introduttiva,
op. cit.; M.C. Grisolia., Un passo avanti
o un passo indietro nella disciplina delle immunità
parlamentari?, in Dir. pen. e proc.,
2003, 1226
[78] art. 3, quarto comma
[79] M.C Grisolia., Un passo avanti o
un passo indietro nella disciplina delle immunità
parlamentari?, op. cit., 1226
[80] A. Pizzorusso, Immunità parlamentari
e diritti d’azione e di difesa, in Foro it.,
2000, V, 315-316
[81] Corte Cost., 24 aprile 1996, n. 129,
punto n. 3 del Considerato in diritto
[82] Corte Cost., 16 aprile 2004, n.120,
punto n. 5 del Considerato in diritto
[83] C.e.d.u., 30 gennaio 2003. Cordova/Governo
italiano, Foro it, fasc. n. 6, 2004, 293;
in nota N. Pignatelli, L’ineffettività
della tutela giurisdizionale del terzo nei conflitti
ex art. 68, 1° comma, Cost., 295, il quale evidenzia
la differente tutela accordata al soggetto leso
nel giudizio in via incidentale laddove in esso
la Corte ha ammesso che “non può ammettersi che
vi sia un pregiudizio direttamente incidente su
posizioni giuridiche soggettive senza che vi sia
la possibilità per i titolari delle medesime di
difenderle come parti nel processo” (sent. 314 del
1992); per una compelta analisi sulla predetta pronuncia
vedi A. Tamietti, Insindacabilità dei parlamentari…,
op. cit., 2853, il quale afferma che nel caso in
esame “l’accertata violazione della Convenzione
è stata provocata in ultima analisi da decisioni
di organi di carattere politico titolari del potere
legislativo. Si tratta di atti che nel nostro ordinamento
il singolo non può impugnare direttamente e che
costituiscono espressione di un potere discrezionale
non contestabile dai privati”
[84] G. Pansini, Una scelta pienamente
costituzionale, in Dir. pen e proc.,
2003, 1234
[85] R. Romboli., Alcune osservazioni
sulla l. 140/03 in tema di immunità parlamentari,
in Foro it., I, 2003, 2518
[86] N. Pignatelli, L’ineffettività della
tutela giurisdizionale del terzo nei conflitti ex
art. 68, 1° comma, Cost., cit., 296
[87] Corte Cost. n. 11 del 2000, punto n.
4 del Considerato in diritto
[88] C. Martinelli, L’ insindacabilità
parlamentare (teoria e prassi di una prerogativa
costituzionale), Giuffrè, 2002, 181,
[89] C. Catania, Luci e ombre…, cit,,
836
[90] cfr. A. Ruggeri, le opinioni insindacabili
dei parlamentari davanti alla Corte: connotati e
criteri formali-sostanziali di riconoscimento, al
crocevia dei rapporti tra diritto costituzionale
e “diritto politico”, in Immunità e giurisdizione
nei conflitti costituzionali, Milano, 2001,
246 e 247
[91] E. Furno, Insindacabilità parlamentare
per opinioni e voti e “libertà di offesa” nella
più recente giurisprudenza costituzionale, op. cit.,
1125
[92] sul punto cfr. A. Saitta,Conflitti
di attribuzioni…, op. cit., 327
[93] C. Martinelli, Legge N. 140 del 2003:
attuazione o violazione della Costituzione?,
op. cit., 35-36
[94] Si pensi al caso in cui un parlamentare
manifesti il proprio dissenso verso l’adozione di
un determinato provvedimento, successivamente adottato
dalle due Camere, non presentandosi in aula, e che
vada a manifestare, in un secondo momento, le proprie
opinioni in modo diffamatorio al di fuori delle
mura parlamentari
[95] Corte Cost. 12 aprile 2005, n. 146
[96] Corte Cost. 10 maggio 2005, n.193
[97] in tal senso anche T. F. Giupponi, Il
“caso Pera” e i confini del giudizio costituzionale.
Insindacabilità, nesso funzionale e poteri del giudice
ordinario, www.Forumcostituzionale.it/giurisprudenza/in
3742004.htm, 2[98] I. Nicotra,
La sentenza sul “caso” Pera: una rigorosa giurisprudenza
che richiede la correlazione soggettiva per l’estensione
dell’insindacabilità”, in www.Forumcostituzionale.it/giurisprudenza/in
3742004.htm, 3
[99] M. Cerase, Sviluppi e contrasti in
materia d’insindacabilità parlamentare, op.
cit., 1771
[100] T. F. Giupponi, Il “caso Pera”…,
cit., 2, il quale afferma che la distinzione
tra il giudizio ordinario e quello concernente il
conflitto di attribuzioni “sconti una certa astrattezza,
dal momento che altre volte si sono verificate “incursioni”
delle ragioni del processo ordinario nel giudizio
costituzionale”
[101] Corte Cost. 4 dicembre 2002, n. 509,
punto n. 3 del Considerato in diritto
[102] C. Catania, Luci e ombre…, cit.,
841
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