MARCO MORELLI

Quale competenza sui piani di recupero? Indice: 1. I piani di recupero: inquadramento dell’istituto. 2. Il procedimento di formazione 3. Un dubbio interpretativo. Approvazione dei piani di recupero: competenza di giunta o di consiglio? 1. I PIANI DI RECUPERO: INQUADRAMENTO DELL’ISTITUTO Tra gli strumenti attuativi della pianificazione urbanistica del territorio un rilievo particolare dal punto di vista giuridico e sociale, è rivestito dai c.d. piani di recupero. La singolare rilevanza giuridica, come cercheremo di dimostrare nel corso del presente contributo, è costituita dalle diverse problematiche applicative che derivano dalla operatività di siffatti strumenti pianificatori, tra le quali un certo peso deriva dalla individuazione dell’autorità competente ad adottarli; il rilievo sociale, invece, è logica conseguenza dell’uso che di essi si fa e delle loro finalità, in quanto strumenti diretti a ripristinare e garantire un decoro al territorio comunale. In generale a disciplinare le modalità di adozione, approvazione, entrata in vigore ed applicazione concreta dei piani di recupero è la L.5 Agosto 1978 n.457 recante “Norme per l’edilizia residenziale”; altre indicazioni normative di rilievo si ricavano dalla L.19 Novembre 1968 n.1187, dalla L.28 Febbraio 1985 n.47, nonché dalla L.17 Febbraio 1992 n.179. In particolare la L.457/78 dedica l’intero Titolo IV (artt.27-34) alle disposizioni generali per il recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico esistente costituendone la vera e propria cornice normativa di riferimento. La ratio dei piani di recupero è la conservazione ed il miglioramento dell’esistente, in una logica di rispetto delle prescrizioni dei piani regolatori generali, dei piani territoriali di coordinamento o dei programmi di fabbricazione. I piani di recupero sono strumenti di pianificazione urbanistica dal carattere esecutivo ai quali si riconnettono obblighi di trasformazione edilizia ed urbanistica per i proprietari e per il Comune, per cui non hanno natura programmatica.(1) Conferma è data dalla circostanza che essi, quanto ad effetti, costituiscono veri e propri piani particolareggiati rispetto ai quali si trovano in un rapporto di equiordinazione che consente all’Ente interessato di poterli utilizzare come strumenti del tutto alternativi. 2. IL PROCEDIMENTO DI FORMAZIONE Gli artt.27 e 28 della L.457/78 delineano il modulo procedimentale dell’intervento di recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico sulla base di una triplice determinazione: individuazione delle zone da recuperare nell’assetto generale del territorio, determinazione nell’ambito di esse degli immobili rispetto ai quali gli interventi debbono essere disciplinati da appositi piani, adozione del piano di recupero. (2) Fondamento logico e giuridico, nonché passaggio preliminare e condicio sine qua non per la elaborazione di un piano di recupero è la individuazione o perimetrazione delle aree interessate, da attuare con specifica deliberazione del consiglio comunale o in sede di formazione dello strumento urbanistico generale. In tal senso dispone l’art.27, comma 2, L.457/78, confermando la necessità che vi sia la piena ed assoluta convergenza con le previsioni dello strumento urbanistico generale; ulteriore conferma è data dal successivo comma 4, laddove si prevede che per le aree o anche per i singoli immobili non assoggettati a piani di recupero e, comunque, non compresi in questi ultimi, si attuano gli interventi edilizi che non siano in contrasto con le previsioni degli strumenti urbanistici generali. Del resto non poteva essere diversamente, essendo in presenza di una pianificazione del territorio dal carattere attuativo. In attesa della formazione del piano di recupero il legislatore, comunque, al fine di contemperare le esigenze della macchina burocratica e di risanamento del territorio, ha previsto la possibilità di realizzazione degli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, restauro, risanamento conservativo e ristrutturazione edilizia riguardanti singole unità immobiliari o parti di esse, nonché, gli interventi di ristrutturazione edilizia che riguardino globalmente uno o più edifici anche se modifichino sino al 25 per cento delle destinazioni preesistenti purchè il concessionario si impegni, con atto trascritto a favore del Comune e a cura e spese dell’interessato, a praticare limitatamente alla percentuale mantenuta ad uso residenziale, prezzi di vendita e canoni di locazione concordati con il Comune ed a concorrere negli oneri di urbanizzazione. Interessati ai piani di recupero(3) sono singoli immobili, complessi edilizi, isolati ed intere aree per i quali possono essere attuati interventi di manutenzione ordinaria (opere di riparazione, rinnovamento o sostituzione delle finiture di edifici), di manutenzione straordinaria (opere o modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti di edifici, nonché per realizzare ed integrare servizi igienico-sanitari-tecnologici), di restauro e risanamento conservativo (rivolti a conservare l’organismo edilizio ed assicurarne la funzionalità, quali consolidamento, rinnovo degli elementi costitutivi dell’edificio, inserimento degli elementi accessori e di impianti, eliminazione elementi estranei all’organismo edilizio), di ristrutturazione edilizia (trasformazione degli organismi edilizi, sostituzione di elementi costitutivi dell’edificio, eliminazione, modifica ed inserimento di nuovi impianti), e di ristrutturazione urbanistica (rivolti a sostituire l’esistente tessuto urbanistico-edilizio). Una volta effettuata la individuazione delle aree da recuperare, ed opportunamente perimetrato il relativo territorio, viene redatto il piano da professionisti incaricati interni o esterni all’amministrazione agente. Redatto il piano, gli uffici competenti ne verificano la convergenza ed uniformità alle previsioni dello strumento urbanistico generale ed al regolamento edilizio, per poi sottoporlo all’esame della commissione edilizia comunale ed urbanistica, ed all’azienda sanitaria locale per i relativi pareri. Acquisiti quest’ultimi, il piano di recupero è sottoposto al consiglio comunale che decide sulla sua adozione entro il termine di tre anni dalla perimetrazione delle aree, pena la decadenza (art.28 comma 3 L.457/78); il piano adottato, successivamente, viene pubblicato all’albo pretorio comunale e depositato presso la Segreteria Generale per giorni trenta consecutivi, per consentire la necessaria partecipazione e conoscenza di chiunque sia interessato e rispettare l’esigenza di pubblicità-notizia. In tal senso, dell’avvenuto deposito viene data comunicazione per mezzo di manifesti e pubblicazione su quotidiani di diffusione locale, di modo che sia consentito a qualsiasi interessato di avanzare opposizioni o semplici osservazioni di merito o di legittimità. Le osservazioni e le eventuali opposizioni vanno esaminate dagli organi tecnici competenti che provvederanno a redigere le opportune controdeduzioni motivate da sottoporre al consiglio comunale. Quest’ultimo, infatti, al termine dell’iter di pubblicazione dell’adottato piano e di partecipazione collaborativa o oppositiva dei diretti interesatti dovrà pronunciarsi approvando definitivamente il piano e facendo proprie le risultanze istruttorie dei competenti uffici. Una volta approvato, il piano di recupero, al pari dei piani particolareggiati, ha validità temporale limitata a dieci anni; se fosse necessario, però, in sede di approvazione il Comune potrebbe fissare espressamente, indicandone i limiti temporali di avvio, termini inferiori per l’attuazione delle sue previsioni e per le eventuali espropriazioni da porre in essere sulla base della dichiarazione di pubblica utilità discendente dai piani stessi. Solitamente l’iniziativa per la realizzazione di una pianificazione per il recupero di un territorio, e la sua relativa predisposizione, è dei privati (art.30 L.457/78) proprietari di immobili e di aree comprese nelle zone di recupero, rappresentanti, in base all’imponibile catastale, almeno i tre quarti del valore degli immobili. Una volta approvato, secondo l’ordinario iter suindicato, il piano è vincolante nei confronti della generalità dei cittadini, ancorché proprietari non aderenti all’iniziativa. In alternativa all’iniziativa privata, il legislatore prevede che possa essere direttamente il Comune interessato ad avviare l’iter ed a sobbarcarsi l’onere di formazione effettiva del piano. Così come per l’avvio del procedimento e la fase di iniziativa, anche per quanto concerne l’attuazione dei suddetti piani l’intervento può essere pubblico o privato (art.28, comma 5, lett.a)-b), L.457/78). In particolare possono attivarsi sia i proprietari singoli o riuniti in consorzio, cooperative edilizie, condominii o loro consorzi, IACP o loro consorzi, imprese di costruzione o loro associazioni temporanee o consorzi o cooperative, sia i Comuni direttamente ovvero mediante convenzioni con i privati legittimati. Laddove si rendesse necessario i Comuni, previa diffida ai proprietari, potrebbero provvedere all’esecuzione delle opere previste dal piano, anche mediante occupazione temporanea delle aree, con diritto di rivalsa delle spese sostenute nei confronti dei proprietari (art.28, comma 6, L.457/78).(4) Terminato il procedimento di approvazione dal Comune, si apre la fase che porta all’interessamento e coinvolgimento della Regione; in tal senso è utile ricordare che l’art.24, L.28 Febbraio 1985 n.47 recante “Norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie”, espressamente prevede la trasmissione di copia dei piani attuativi, quindi anche di quelli di recupero, alla Regione entro sessanta giorni dalla loro approvazione, in modo da consentire ai competenti organi regionali di avere conoscenza degli strumenti di attuazione delle norme programmatiche del territorio dei Comuni, nonché di presentare eventuali osservazioni sulle quali i Comuni stessi sono tenuti ad esprimersi con motivazioni puntuali. Stante l’art.24 L.47/85 richiamato, c’è da osservare che, salvo per le aree e gli ambiti territoriali individuati dalle Regioni come di interesse regionale in sede di piano territoriale di coordinamento o, in mancanza, con specifica deliberazione, la Regione non è chiamata ad approvare lo strumento attuativo (ergo: anche i piani di recupero) degli strumenti urbanistici generali, ma è ugualmente legittimata ed avente titolo a conoscerlo e, se del caso, a presentare osservazioni. L’eventuale inosservanza della trasmissione del piano di recupero alla Regione, comporta violazione di legge da parte del Comune; così come l’eventuale legge regionale che dovesse escludere siffatto obbligo di trasmissione in capo ai Comuni, sarebbe per ciò solo da dichiarare illegittima dal punto di vista costituzionale, come accaduto per la Regione Marche, i cui artt.4 e 30 della L.R.5 Agosto 1992 n.34 (“Norme in materia urbanistica, paesaggistica e di assetto del territorio”), sono stati dichiarati illegittimi costituzionalmente per avere escluso che copia di piani attuativi delle prescrizioni dei piani regolatori generali dovessero essere trasmessi alla Regione per la necessaria conoscenza.(5) Essendo, infatti, in presenza di materia di competenza concorrente Stato-Regioni, la normativa regionale non può prevedere disposizioni in contrasto con la legislazione statale, quale, appunto, la L.47/85, per cui l’obbligo di trasmissione per l’opportuna conoscenza dei piani di recupero alle Regioni costituisce adempimento inderogabile, necessariamente da rispettare da parte dei Comuni agenti. 3. UN DUBBIO INTERPRETATIVO. APPROVAZIONE DEI PIANI DI RECUPERO: COMPETENZA DI GIUNTA O DI CONSIGLIO? Recenti interventi giurisprudenziali(5) fanno sorgere il dubbio se la competenza per l’approvazione dei piani di recupero sia del consiglio comunale, così come espressamente statuito all’art.28, comma 2, della L.457/78, o se, considerando le generali funzioni attribuite ai consigli ed alle giunte rispettivamente dagli artt.42 e 48 del D.lgs.267/00, essa vada riconosciuta direttamente alla giunta. Il dubbio interpretativo sorge da due ordini di considerazioni: in primo luogo dall’analisi dei richiamati articoli del Testo Unico sugli Enti Locali (D.lgs.267/00), in secondo luogo dalla comparazione testuale tra la originaria formulazione dell’art.32 della L.142/90 e l’attuale art.42 D.lgs.267/00. Andiamo per ordine. Tralasciando la circostanza che nel vigente panorama legislativo l’attività gestionale è affidata alla sfera burocratica ed è finalizzata all’attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti dagli organi di governo, ai quali ultimi è riservato il ruolo di indirizzo e controllo politico-amministrativo, giova ricordare come l’art.42 del D.lgs.267/00 offra una elencazione tassativa delle materie di attribuzione esclusiva del consiglio comunale che, come tali, non possono essere deferite ad altro organo. E’ altresì opportuno richiamare anche l’art.48 del T.U.E.L., relativo alle competenze della giunta, individuate con una formulazione dal carattere residuale, che include tutte le funzioni non riservate dalla legge al consiglio, al sindaco o agli organi di decentramento. In tale quadro normativo il ruolo del consiglio comunale va riferito alle sole scelte che comportano rilievi politici ed amministrativi di carattere generale e fondamentale per l’Ente, laddove la giunta resta investita del compito di attuare gli indirizzi formulati dall’organo elettivo, eventualmente anche svolgendo attività, pur sempre con finalità esecutive, ma che implichino una valutazione di natura in qualche misura politico-amministrativa, come tale non spettante alla competenza della dirigenza.(6) Detto ciò, va evidenziato come nell’elencazione tassativa delle competenze del consiglio, l’art.42, comma 2, lett.b) T.U.E.L. includa espressamente l’approvazione dei piani territoriali ed urbanistici. E’ proprio quest’ultima locuzione ed il raffronto con l’originaria formulazione dell’art.32 della L.8 Giugno 1990 n.142 (diretto antecedente dell’attuale art.42 del T.U.E.L.), a suscitare dubbi sulla possibile inclusione dei piani di recupero tra gli atti di competenza del consiglio comunale, nonostante la chiara formulazione dell’art.28 della L.457/78. A suffragare il dubbio interpretativo prospettato, come detto, stanno recenti pronunciamenti della giurisprudenza amministrativa(7) e la pressoché costante interpretazione secondo cui i piani di recupero sono attuativi ed esecutivi delle prescrizioni dei piani regolatori generali e degli altri strumenti di pianificazione urbanistica generale del territorio. In tal senso appare decisivo il raffronto tra l’art.32 L.142/90 e l’attuale formulazione dell’art.42 D.lgs.267/00; l’art.32, infatti, prevedeva espressamente tra gli atti riservati alla competenza esclusiva del consiglio comunale, oltre ai piani territoriali ed urbanistici anche quelli particolareggiati e di recupero, fugando ogni e qualsivoglia dubbio interpretativo. In realtà l’inclusione espressa ed inequivoca dei piani di recupero e di quelli particolareggiati nell’elencazione dell’art.32 L.142/90 era stata per la prima volta operata dall’art.15 della L.11 Febbraio 1994 n.109 (c.d. Legge Merloni), per poi venire soppressa dall’art.5-quater del D.L.3 Aprile 1995 n.101 conv. in L.2 Giugno 1995 n.216 (c.d. Merloni-bis), ripristinata dall’art.5, comma 1, L.15 Maggio 1997 n.127 (c.d. Bassanini-bis), per poi essere nuovamente e definitivamente eliminata dall’art.4, comma 2, L.18 Novembre 1998 n.415 (c.d. Merloni-ter), con la quale il legislatore era tornato alla originaria formulazione normativa inserendo expressis verbis tra le competenze del consiglio solo i piani territoriali ed urbanistici. L’attuale art.42 T.U.E.L. ha recepito integralmente quanto stabilito dalle ultime indicazioni della L.415/98, non richiamando più espressamente tra le competenze tassative del consiglio i piani particolareggiati e di recupero, legittimando, di fatto, i richiamati dubbi interpretativi. Ciò detto, rifacendoci al noto brocardo secondo il quale quod lex dixit voluti, quod non dixit noluit, da un certo punto di vista sarebbe lecito ritenere che l’attuale indicazione legislativa abbia voluto escludere i piani di recupero e quelli particolareggiati dalle attribuzioni proprie dell’organo consiliare; in tal senso si giustificherebbe il perché dell’atteggiamento ondivago del legislatore, il quale inizialmente ha, in modo esplicito, richiamato la competenza sui piani di recupero del consiglio comunale per poi ometterne ogni riferimento testuale nella versione attualmente vigente del T.U.E.L.. L’atteggiamento a dir poco altalenante del legislatore unitamente alla vigente formulazione dell’art.42 D.lgs.267/00 ed ai più recenti interventi della giurisprudenza amministrativa(8), però, rendono doverosa una riflessione sulla competenza per i piani di recupero. A tal fine è opportuno partire dalla indiscussa potestà dei consigli comunali sulla programmazione e pianificazione generale del territorio; se si considera, infatti, che l’adozione dei PRG e delle loro varianti rientrano inequivocabilmente nelle attribuzioni consiliari, e che i piani di recupero non possono disporre diversamente da quanto previsto negli strumenti urbanistici generali, si potrebbe concludere che attribuire la competenza dell’adozione ed approvazione dei piani attuativi in generale e di quelli di recupero in particolare al massimo organo politico dell’Ente, costituisca un inutile doppione delle scelte dallo stesso già seguite in sede di adozione delle pianificazioni generali. In altri termini se è vero, come è vero, che i piani di recupero attuano le indicazioni dei PRG, non si vede perché essi debbano rientrare nella competenza del consiglio e non in quella della giunta; del resto sembra lecito immaginare che medesimi dubbi siano sorti nel legislatore quando ha escluso i piani particolareggiati e di recupero dalla elencazione espressa ed esplicita delle funzioni attribuite ai consigli comunali dapprima dall’art.32 L.142/90 (c.m. dall’art.4, comma 2, L.415/98) e poi dall’attuale art.42 D.lgs.267/00. Il dubbio interpretativo sulla competenza per i piani di recupero è giustificato, dunque, dall’altalenante atteggiamento del legislatore sul punto e dal possibile contrasto tra l’interpretazione restrittiva dell’art.42 del T.U.E.L. e quanto sancito dagli artt.28 L.457/78 e 22 della L.30 Aprile 1999 n.136 (“Norme per il sostegno ed il rilascio dell’edilizia residenziale pubblica e per gli interventi in materia di opere a carattere ambientale”) che riservano espressamente alla competenza dei consigli comunali l’approvazione di piani attuativi anche se conformi alle norme ed agli strumenti urbanistici vigenti. Ora, restando ancorati alle indicazioni del T.U.E.L. ed alle diverse formulazioni offerte dal legislatore sul punto, nonché considerando la tassativa elencazione dell’art.42 D.lgs.267/00 si potrebbe essere tentati, come fatto da alcuna giurisprudenza,(9) di escludere dalle funzioni consiliari l’approvazione dei piani di recupero. Considerando, però, che l’art.48 dello stesso T.U.E.L., riferendosi alle competenze della giunta comunale, in via residuale prevede che essa compia tutti gli atti che non siano riservati dalla legge al consiglio, è altrettanto lecito ritenere che, a meno che non si voglia interpretare la locuzione “riservati dalla legge al consiglio“ alle uniche previsioni dell’art.42 del D.lgs.267/00, la competenza in ordine alla adozione di piani di recupero, nonostante la presenza di pronunciamenti giurisprudenziali di diverso avviso, sia da conservare al consiglio comunale. Per poter ritenere il contrario, ossia la competenza di giunta, si dovrebbe riconoscere che l’art.42 D.lgs.267/00 abbia implicitamente abrogato gli artt.28 della L.457/78 e 22 della L.136/99; siffatta portata abrogativa però, anche se sostenibile e, di fatto, sostenuta dalla richiamata giurisprudenza amministrativa, francamente legittima e rende più che leciti i prospettati dubbi interpretativi. (10) Tale lettura porterebbe a ritenere che il consiglio comunale abbia potestà deliberativa esclusivamente e limitatamente agli atti elencati dall’art.42 T.U.E.L. con eliminazione di ogni diversa competenza derivata da altre disposizioni legislative. Conclusivamente, laddove non si volesse riconoscere la piena operatività delle disposizioni degli artt.28 della L.457/78 e 22 della L.136/99, perché ritenute implicitamente abrogate dall’art.42 D.lgs.267/00, una interpretazione guidata dal buon senso porterebbe a ritenere che laddove i piani di recupero attuino sic et simpliciter le indicazioni dei PRG, vadano attribuiti alla competenza della giunta comunale. Laddove si verifichino modifiche non marginali delle previsioni dei piani urbanistici generali, invece, si dovrebbe ribadire la necessità ed ineludibilità di un ritorno in consiglio comunale per l’adozione e la successiva approvazione dei piani di recupero, seguendo l’ordinario iter tracciato dalla normativa speciale. Solo operando siffatto contemperamento delle diverse esigenze da ultimo prospettate, si riuscirebbe a giustificare la presa di posizione della richiamata giurisprudenza amministrativa sulla piena potestà di giunta per i piani attuativi.   ----------   (1) Tra le altre: Cons.Stato, Sez.V, n.1458 del 30 Novembre 1996. Cons.Stato, Sez.IV, n.181 del 27 Febbraio 1996. (2) Cons.Stato, Sez.IV, n.789 del 25 Settembre 1992 (3) Cons.Stato, n.96 del 3 Febbraio 1996, dispone che i piani di recupero possono avere ad oggetto non solo un semplice recupero edilizio, ma anche un recupero urbanistico vero e proprio che può essere attuato anche mediante la demolizione di edifici preesistenti. (4) Cons.Stato, Sez.IV, n.789 del 25 Settembre 1992. Cons.Stato, Sez. IV, n.210 del 26 Marzo 1991 (5) Corte Cost., 29 Luglio 2005 n.343, secondo cui, poiché la materia edilizia, a seguito della riforma del Titolo V della Cost., rientra nella più ampia materia del governo del territorio, come tale oggetto di legislazione concorrente, le Regioni a statuto ordinario debbono osservare i principi fondamentali ricavabili dalla legislazione statale. (5) TAR Toscana, Sez.III, n.2540 del 30 Giugno 2003. TAR Campania, Sez.IV, n. 3725 del 24 Giugno 2002. (6) Così Cons.Stato, Sez.V, 9 Dicembre 2002 n.6764. (7) TAR Catanzaro, 9 Novembre 1999, n.1332. TAR Campania, Sez.IV, 24 Giugno 2002 n.3725, secondo cui l’approvazione dei piani di recupero e di riqualificazione del centro di un Comune rientra nella competenza della Giunta, non essendo riconducibile ad alcuna delle categorie fondamentali che l’art.32 L.8 Giugno 1990 n.142 riserva all’organo consiliare. (8) Si veda anche: TAR Toscana, Sez.III, 30 Giugno 2003 n.2540 che traccia, in ossequio al principio tempus regit actum la diversa competenza tra giunta e consiglio comunale per l’approvazione dei piani di recupero a seconda che la situazione storica si riferisca al momento di vigenza dell’art.4 della L.415/98 o meno. (9) Principalmente TAR Campania, Sez.IV, 24 Giugno 2002 n.3725 e TAR Catanzaro, 9 Novembre 1999 n.1332. (10) Nel senso della competenza del consiglio: TAR Brescia, 31 Agosto 1999 n. 764, di un certo rilievo nella parte in cui dispone che : “Del resto, nessuna norma ha mai espressamente attribuito alla giunta la competenza sui piani di recupero, o comunque di livello subordinato al P.R.G., ne esistono alcune (e sulla cui abrogazione implicita, in quanto anteriori alla più volte citata L.n.142/90 ci sarebbe da discutere) che esplicitamente la attribuiscono al consiglio. Segnatamente si tratta degli artt.28, secondo comma, e 30, secondo comma, della già menzionata legge n.457 del 1978……”