MASSIMO TUCCI

La pianificazione paesaggistica Cenni ai concetti di paesaggio e di beni paesaggistici L’obbiettivo perseguito con la normativa delegata, come risulta dalle stesse dichiarazioni del Ministro Urbani rese in occasione dell’entrata in vigore del nuovo codice dei beni culturali, è stato quello di: “aggiornare le norme riguardanti la tutela del patrimonio culturale e paesaggistico nazionali risalenti alla legge 1479/1939, a fronte della crescente complessità nello sviluppo del territorio italiano ed al cambiamento del quadro istituzionale con la modifica del Titolo V della Costituzione”[1]. Se questa, della sintonia con il nuovo quadro costituzionale, era una delle principali finalità della nuova normativa non si può dire che l’obbiettivo, come si dirà in proseguio, sia stato centrato. Affrontando il tema della pianificazione paesaggistica, uno dei problemi di maggiore rilevanza, almeno in questo primo periodo di applicazione, è la relazione tra il concetto di beni paesaggistici regolata nella stessa parte terza del Codice e quello di piano paesaggistico. Lo stesso Ministro Urbani, nelle varie dichiarazioni rilasciate, ha confermato al riguardo l’utilizzo dei parametri fissati nella Convenzione europea del paesaggio del 20 ottobre del 2000, laddove, nella relazione esplicativa della Convenzione stessa, si legge che: “...obbiettivo generale è quello di obbligare i pubblici poteri ad attuare, a livello locale, regionale, nazionale ed internazionale, delle politiche e dei provvedimenti atti a salvaguardare, gestire e pianificare i paesaggi d’Europa, al fine di conservarne e migliorarne la qualità e far sì che le popolazioni, le istituzioni e gli enti territoriali ne riconoscano il valore e l’interesse e partecipino alle decisioni pubbliche in merito...”[2] Al riguardo è da notare come il legislatore non abbia più ripreso la definizione, contenuta nel T.U. del 1999, all’art. 138, di “bene ambientale”, ma abbia scelto la definizione di “bene paesaggistico”, prevista nell’art.134 del nuovo codice, prevedendo anche in questo caso un’elencazione di beni ed aree da inserirsi nei nuovi piani paesaggistici. Il grande valore “socio-culturale” scaturente dal paesaggio, da intendersi come ambiente limitrofo valorizzato sia dalle bellezze naturali sue proprie che dall’antropizzazione dei luoghi, è un valore espressamente enunciato nel preambolo della Convenzione europea del paesaggio[3] più sopra richiamata, e presa a riferimento dal legislatore per il nuovo codice, laddove, come è stato precisato[4], l’iniziativa di definire un progetto di Convenzione europea del paesaggio è sorta per contrastare la tendenza a rovinare, irrimediabilmente, i paesaggi europei, ritenuti, al contrario, determinanti per il rafforzamento delle identità regionali come pure della qualità di relazione tra i cittadini ed il loro territorio, oggi sicuramente identificabile anche nel paesaggio. La Convenzione parla anche di “sviluppo sostenibile”[5], concetto recepito dal nuovo codice dei beni culturali all’art. 132, proponendo come obbiettivi, il riconoscimento giuridico del paesaggio come componente essenziale del contesto di vita delle popolazioni, espressione della diversità del loro comune patrimonio culturale e naturale e fondamento della loro identità, nonché mirante a stabilire ed attuare politiche paesaggistiche volte alla protezione, alla gestione, alla pianificazione dei paesaggi tramite l’adozione di misure specifiche.[6] L’attuale normativa (art. 134) individua i beni paesaggistici negli: Immobili e le aree indicati all’articolo 136 (ville, giardini, complessi d’immobili di pregio, bellezze naturali) precedentemente elencati all’art.139 del T.U. del 1999; Le aree indicate all’art.142 (aree naturali tutelate per legge) in precedenza catalogate all’art.146; Gli immobili ed aree comunque sottoposti a tutela dai piani paesaggistici previsti dagli articoli 143 e 156. Ne consegue che, anche a livello normativo oltre che concettuale, l’inclusione nel piano paesaggistico degli immobili ed aree nello stesso contenute, comunque nella categoria tutelata dei beni paesaggistici, svolge essenzialmente funzione qualificante dell’oggetto della tutela. In questo senso sembra essere orientata la stessa dottrina che viene ad iscrivere la soluzione offerta dal nuovo codice in una linea di continuità con la giurisprudenza costituzionale. Difatti la Consulta ha posto in risalto come il valore del paesaggio che rileva a livello costituzionale, derivi dalle qualità estetico-culturali poste in evidenza, per la prima volta, nell’autorevole antecedente delle relazioni conclusive dei lavori della commissione Franceschini (1964). Tale commissione giunse ad includere nel concetto di paesaggio, inteso come bene culturale, in quanto testimonianza della storia, delle radici e quindi dell’identità di una comunità stabilmente insediata sul territorio, sia i beni culturali propriamente detti che i beni paesaggistici e pertanto riconducibili alla nozione unitaria di patrimonio culturale.[7] La Pianificazione in ambito paesaggistico La tutela del paesaggio è prevista all’art. 9 della nostra Costituzione che recita: “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico ed artistico della Nazione”. In questo contesto il termine Repubblica va inteso, come sottolineato, nel senso più ampio che arriva a ricomprendere, oltre allo Stato, in senso stretto anche le regioni, le province ed i comuni. [8] La nota definizione del Giannini riconduce al termine “ambiente” tre diversi gruppi di normative: 1) la normativa relativa al paesaggio; 2) la normativa relativa alla difesa del suolo, dell’aria e dell’acqua; 3) la normativa che si occupa di urbanistica.[9] Quanto al termine paesaggio, questo va inteso, secondo alcuni[10], in senso ampio e non ci si deve fermare a considerarlo solo sotto il profilo estetico e solo con il fine della conservazione lo stesso ma va invece inteso in senso dinamico e tenendo conto della costante interazione tra la natura e l’uomo. Sempre su questa linea di pensiero, altri autori, vedono nella tutela del paesaggio dell’art.9 Cost., la tutela di un parte dell’ambiente ed in particolare dell’ambiente inteso come ambiente naturale.[11] Altri autori, ancora, parlano dell’evoluzione della nozione di paesaggio verso un concetto di bene culturale ed ambientale, inteso come il segno lasciato, nel tempo, sul territorio sia dall’uomo che dai fenomeni naturali.[12] A livello di programmazione e di normativa primaria la materia è stata in precedenza regolata dalla legge del 29 giugno 1939 n.1497 sulla protezione delle bellezze naturali che all’articolo 5 prevede i piani territoriali paesistici e daglili artt.23-28 del r.d. del 3 giugno 1940 n.1537 per l’applicazione della predetta legge. Nonostante questo strumento di pianificazione l’intervento a tutela del paesaggio all’inizio si è limitato ad individuare zone o fasce da sottoporre a vincolo paesistico, senza una vera pianificazione dell’assetto territoriale. La tutela inizialmente si presenta giuridicamente come “vincolo” e con l’iscrizione del bene negli elenchi previsti dalla legge.[13] La normativa aveva inoltre il limite di rivolgersi non ad insiemi di beni aventi valore paesaggistico ma a specifiche bellezze naturali; prescriveva un procedimento d’individuazione di zone da sottoporre a vincolo paesaggistico; prevedeva il piano paesistico come strumento per le c.d. bellezze d’insieme. In particolare l’art. 1 disponeva l’individuazione di alcune categorie d’immobili da sottoporre alla disciplina per il loro interesse pubblico: tale individuazione avveniva tramite elenchi che venivano compilati da speciali commissioni provinciali. Con il D.P.R. n. 8/1972 le funzioni amministrative in materia urbanistica e la redazione, nonché l’approvazione, dei piani paesistici sono state trasferite alle regioni. La Corte Cost. a questo proposito ha voluto vedere in questo trasferimento di funzioni una “inscindibilità tra l’attività urbanistica e la tutela delle bellezze naturali ”.[14] Successivamente la l. 8 agosto 1985 n.431, (nota come legge Galasso) che ha convertito in legge il d.l. 27 giugno 1985 n.312, ha introdotto disposizioni d’urgenza per la tutela di zone di particolare interesse ambientale. La “Galasso” porta ad una tutela paesaggistica vista anche sotto un’ottica urbanistico-territoriale. L’art.1 bis, infatti, stabilisce che “ le regioni sottopongano a specifica normativa d’uso e di valorizzazione ambientale il relativo territorio mediante la redazione di piani paesistici o di piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici-ambientali”. L’art.1 quinquies vietava, per le aree sottoposte a piano paesistico, “ogni modificazione dell’assetto del territorio nonché ogni opera edilizia, con esclusione degli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo Stato dei luoghi e l’aspetto esteriore degli edifici”. La norma ampliava la tutela prevista dalla l. n.1497/1939 che viene vista in un’ottica pianificatoria, come anche la giurisprudenza ha rilevato.[15] L’art.1 bis sopra citato, prevedeva l’uso alternativo di due strumenti, il piano territoriale paesistico a contenuto attuativo diretto o il piano urbanistico-territoriale, entrambi strumenti di competenza regionale. Secondo alcuni autori e secondo la pressoché pacifica giurisprudenza, i piani territoriali paesistici prevalgono sugli strumenti di pianificazione urbanistica; ciò in nome della sostanziale sovraordinazione degli interessi alla salvaguardia dell’ambiente e del paesaggio rispetto alla tutela riservata alle altre esigenze di vita e sviluppo.[16] Così, si e affermato che ai piani paesistici è devoluta la funzione di dettare norme minime inderogabili dai piani urbanistici di qualsiasi livello, con la conseguenza che la disciplina urbanistica, anche di carattere generale, assume una funzione meramente attuativa di tali regole, trovando il proprio limite in detta normazione di livello sovraordinato.[17] La giurisprudenza in questo modo ha voluto vedere, nel piano paesistico non solo uno strumento per salvaguardare la bellezza e il valore paesistico dei beni e dei luoghi sottoposti a vincolo ma anche un utile mezzo per tutelare e pianificare l’assetto territoriale.[18] Secondo questo ragionamento quindi è da considerarsi illegittima la modifica della disciplina urbanistica che non è conforme alle esigenze di tutela paesistico-ambientale attuata attraverso il piano territoriale paesistico predisposto dalla regione.[19] Ma come alcuni autori anno messo a suo tempo in evidenza, l’art.1 bis della l431/1985 è una norma generica che sembra spingere verso un ampliamento del piano paesistico che porterebbe ad annullare la necessaria distinzione tra lo stesso ed i piani urbanistici, ma viene anche sottolineato che la legge non prevede “espressamente una sottordinazione dei piani urbanistici rispetto ai piani paesistici e delinea tra le due tipologie di strumenti un rapporto di sostanziale separazione giuridica ed autonomia ”. [20] Il d.lgs.112/1998 dedica la sezione II° all’urbanistica, pianificazione territoriale e bellezze naturali e riconosce ampia operatività alla regione. La norma dopo aver elencato le funzioni mantenute in capo allo Stato, (art.54), assegna alle regioni e agli enti locali tutte le funzioni amministrative non espressamente mantenute dallo Stato stesso (art.56). L’art.57 recita: “La regione con legge regionale, prevede che il piano territoriale di coordinamento provinciale di cui all’art.15 della legge del 8 giugno 1990 n.142, assuma il valore e gli effetti dei piani di tutela nei settori della protezione della natura, della tutela dell’ambiente, delle acque e della difesa del suolo e della tutela delle bellezze naturali, sempre che la definizione delle relative disposizioni avvenga nella forma di intese fra la provincia e le amministrazioni, anche statali, competenti ”. Il piano paesistico territoriale veniva espressamente richiamato dall’art. 149 del d. lgs 29 ottobre 1999 n. 490, attinente ad una fase successiva rispetto a quella dell’imposizione del vincolo paesaggistico e più precisamente alla fase della pianificazione della tutela delle zone dichiarate di particolare interesse sotto il profilo paesaggistico, al fine di programmare la salvaguardia dei valori paesistico-ambientali di tali zone con strumenti idonei ad assicurare il superamento dell’episodicità, inevitabilmente connesse a semplici interventi autorizzatori.[21] Lo stesso articolo 149 disponeva che: “le regioni sottopongano a specifica normativa d’uso e di valorizzazione ambientale il territorio includente i beni ambientali indicati all’articolo 146 mediante la redazione di piani territoriali paesistici o di piani urbanistico-territoriali aventi le medesime finalità di salvaguardia dei valori paesistici e ambientali”.[22] Si tenga presente altresì che sia la legislazione che la giurisprudenza, avevano favorito negli ultimi anni, nell’ottica di una maggiore efficienza degli apparati amministrativi, l’esercizio negoziale della potestà amministrativa.[23] In quest’ottica si è posta ad esempio la sentenza n.25/2001 del Consiglio di Stato[24], che afferma l’idoneità a modificare il contenuto di un piano territoriale paesistico da parte di un accordo di programma. In particolare la sentenza motiva così l’affermata idoneità:” L’art.27, comma 5, della legge n.142/1990 introduce una disciplina specifica per il caso di variazione degli strumenti urbanistici, senza peraltro limitare a tale ambito l’utilizzo dello strumento dell’accordo. Non esula, dunque, dall’ambito oggettivo di operatività di un accordo di programma, individuato dal legislatore in modo ampio e generico, la realizzazione di opere ed interventi che comportino la modifica di un piano territoriale paesistico. Il piano paesistico è finalizzato alla protezione delle bellezze naturali e più precisamente alla fase di pianificazione della tutela delle zone dichiarate di particolare interesse sotto il profilo paesaggistico, al fine di programmare la salvaguardia dei valori paesistico-ambientali con strumenti idonei ad assicurare il superamento dell’episodicità, inevitabilmente connessa a semplici ed isolati interventi autorizzatori”.[25] Queste istanze sembrano essere state oggi interamente recepite dal Codice Urbani, con le disposizioni contenute all’art. 143 che individua e disciplina i piani paesaggistici di cui si dirà oltre, nonché con quanto stabilito all’art. 144 del medesimo testo legislativo, ove si vuole assicurare la più ampia concertazione non solo istituzionale con le associazioni portatrici di interessi diffusi, ma anche coi soggetti interessati, nuova figura di “referente” che dovrà di volta in volta essere specificatamente individuata, in quanto il Codice al riguardo nulla precisa. Nel quadro sin qui delineato il ruolo della regione non sembra comunque relegabile ad una funzione programmatica di tipo attuativo. Ciò in quanto la legislazione nazionale, pur fissando modalità, tempi ed effetti della attività programmatoria regionale, non ne determina tuttavia contenuti e criteri ispiratori, lasciati invece alla autonoma azione regionale. Così ad esempio in Piemonte è stata promulgata la legge regionale risalente al 3 aprile 1989 n.20 intitolata: “Norme in materia di tutela di beni culturali,ambientali e paesistici.” La regione Piemonte, per difendere e promuovere la valorizzazione dei beni culturali e paesistici, si avvale dello strumento della pianificazione paesistica. L’art.4 della predetta legge ci dice che in presenza di “beni ambientali, la cui valorizzazione e tutela esigano uno specifico ed organico intervento a livello regionale, la Regione, anche per il tramite delle Province e della Città Metropolitana, redige Piani Paesistici”. La norma prosegue indicando alcune aree (ad esempio quelle riportate negli elenchi della l.1497/1939) in cui i piani vengono, comunque redatti. L’articolo successivo ci indica quale sia il contenuto dei Piani Paesistici: “Il Piano Paesistico individua, analizza e definisce le caratteristiche strutturali delle località oggetto del Piano, gli elementi naturali e culturali in esse presenti, nonché i rapporti tra gli elementi componenti e gli aspetti formali quali storicamente determinati, al fine della tutela e valorizzazione dei beni naturali e culturali presenti sul territorio.”[26] Da parte sua, un’altra regione, quella toscana, ha invece promulgato la legge regionale n. 19 del 31 gennaio 2005 in tema di “Norme sul sistema regionale dei beni culturali”. Al secondo comma dell’art. 1 è disposto che: ”La regione promuove l’integrazione di funzioni e compiti concernenti la tutela, la fruizione, la valorizzazione e la gestione del bene culturale e favorisce il coordinamento e l’integrazione delle iniziative e degli interventi sui beni culturali con le politiche di governo del territorio e di tutela del paesaggio.” Nell’art. 4 è invece sancito che la Regione riconosce negli enti locali territoriali i soggetti essenziali per il sistema regionale, ai quali compete la responsabilità di integrare, coordinare e gestire, nel quadro dei principi indicati dalla Regione, le relazioni fra il bene culturale ed il contesto paesaggistico e territoriale; infine all’art. 6 è previsto che la Regione promuove e favorisce le più ampie forme di consultazione, informazione e coordinamento con le istituzioni universitarie, con le istituzioni di ricerca e con le istituzioni culturali o comunque interessate a finalità culturali, anche al fine di definire programmi di ricerca e di studi.[27] In dottrina vi è che sostiene, come il Carbone[28], che, la norma chiave tra un modello di concorrenza tra competenze legislative statali e regionali in tema di paesaggio, può essere individuata nell’art. 135 del Codice Urbani, dove viene proposto il doppio modello di pianificazione paesistica: I piani paesaggistici; I piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici. Sempre secondo l’autore citato, lo Stato consente con l’art. 135, una tutela indiretta del paesaggio e dell’ambiente propriamente detto, tramite la competenza legislativa concorrente delle regioni in materia di governo del territorio. Queste considerazioni sono state riprese anche dal Pallottino[29], laddove precisa che il nuovo Codice Urbani fissa i capisaldi di tutto il suo impianto normativo nella: “disciplina in senso paesaggistico di tutto il territorio regionale e perciò nazionale”, precisando che: “il valore di paesaggistico quale parametro della normativa d’uso del territorio da fissarsi con il piano”, ed a conclusione di questo la norma cardine viene ancora una volta individuata nell’art. 135 laddove indica, nell’obbligatorietà dell’adozione da parte della regione, dei piani paesaggistici od urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici, i principi fondamentali del nuovo Codice Urbani. I Piani Paesaggistici Il criterio che presiede alla suddivisione del piano paesaggistico è fissato nell’art. 143 1° comma del nuovo codice, laddove è stabilito che: “In base alle caratteristiche naturali e storiche ed in relazione al livello di rilevanza ed integrità dei valori paesaggistici, il piano ripartisce il territorio in ambiti omogenei, da quelli di elevato pregio paesaggistico fino a quelli significativamente compromessi o degradati.” Occorre premettere che i piani paesaggistici previsti nel nuovo codice non paiono assimilabili, per ciò che concerne il loro contenuto dispositivo, ai piani paesistici previsti dal precedente Testo Unico del 1999 (art. 149), in quanto i primi si pongono come obbiettivo di fondo la tutela, protezione e valorizzazione dell’intero territorio e non di singole aree ritenute degne di tutela in virtù di particolari caratteristiche naturali. In questo senso, la nuova normativa compone un quadro d’insieme della pianificazione paesaggistica, certamente diverso da quello della L. 08/08/1985 n. 431 “Legge Galassso” e del T.U. n. 490/99.[30] D’altrocanto i piani paesaggistici non sono protagonisti sconosciuti del settore, in quanto erano già previsti dalla legge sulle bellezze naturali del 1939, benché di ben scarsa applicazione in funzione di una loro previsione applicativa solo facoltativa (Art. 5 L. n.1497/39); si è dovuto tuttavia attendere la legge n.431/1985 c.d. legge “Galasso” perché questi divenissero obbligatori (art. 1-bis), sebbene con una rilevante differenziazione rispetto a quelli previsti dal precedente testo unico, come sopra accennato. Peraltro la genesi dei piani paesistici nella struttura data loro dal nuovo codice muove da alcune considerazioni di base già evidenziate dalla dottrina (e che verranno più oltre specificate), quali una pianificazione paesaggistica regionale effettuata senza coinvolgere gli uffici locali del Ministero, nonché le difficoltà per il Ministero stesso di produrre pianificazioni efficaci a fronte di una esperienza limitata dei poteri sostitutivi, mentre i provvedimenti di vincolo, puntuali sotto il precedente T.U., sono stati pochissimi ed il potere autorizzatorio è stato esercitato dai comuni senza collegamento con le sopraintendenze[31]. Ne consegue l’obbligatorietà del piano (paesaggistico o urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici) ai fini della adeguata tutela e valorizzazione del paesaggio.[32] La precedente normativa del Testo Unico del 1999 all’art. 149 individuava tra i beni ambientali ricompresi nei piani territoriali paesistici anche quei beni elencati all’art. 146, ovverosia tutte quelle aree naturali tutelate per legge e che oggi sono espressamente ricomprese nei piani paesaggistici e catalogate all’art. 142 della nuova normativa. Mentre tuttavia i precedenti piani paesistici ritenevano solo facoltativa la pianificazione paesistica per alcuni dei beni elencati al vecchio art. 139, ovvero complessi d’immobili e bellezze panoramiche, gli attuali piani paesaggistici previsti all’art. 143, non solo prevedono una pianificazione paesaggistica a copertura totale, ma vengono anche ad ampliare il ventaglio di aree ed immobili tutelati dato che il 3° comma lettera h dell’art. 143 dispone: “che il piano paesaggistico individua le eventuali categorie di immobili o di aree, diverse da quelle indicate agli articoli 136 e 142, da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia e di utilizzazione.” Occorre constatare che, se è vero che i termini di valutazione seguiti dal legislatore per la tutela del territorio sono la ricerca dell’esaltazione del paesaggio come contesto storico e non solo come espressione naturale di bellezza, la definizione datane al 1° comma dell’art.143, laddove si stabilisce che il piano paesaggistico ripartisce il territorio in ambiti omogenei, appare in tutta franchezza definizione alquanto vaga e incerta. Se infatti si può condividere il concetto, dato dal legislatore al 1° comma art.143, di paesaggio come caratterizzato in uno spettro visivo che abbraccia una moltitudine di contesti, in cui si possono individuare varie realtà culturali, storiche, sociali ed antropologiche, il problema che sorge prima facie è la definizione che dovremmo dare del concetto di “ambiti omogenei” in cui il territorio viene ripartito. La critica nasce non solo da una difficoltà di carattere etimologico nel definire il concetto di “ambiti omogenei”, ma soprattutto dal dover constatare che forse, le difficoltà incontrate dallo stesso legislatore nel coordinare tale importante materia con le disposizioni costituzionali, sono state forse tali da dover ricorrere a definizioni lessicali di tal tipo da mantenere necessariamente indeterminato il concetto stesso di piano paesaggistico. Questa critica prende ancora una volta le mosse proprio dalla più volte richiamata Convenzione europea del paesaggio, posta dall’odierno legislatore a fondamento del nuovo codice dei beni culturali. Infatti in essa si afferma che: “il paesaggio è definito come una determinata parte di territorio, così come è percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni.”[33] Proprio sulla base di questa scelta operata a livello europeo, sarebbe apparsa più opportuna da parte del legislatore nazionale, una definizione, quanto più possibile oggettiva, degli ambiti di ripartizione del territorio, sicura e certa o per lo meno facilmente determinabile. Le problematiche che ne potrebbero emergere affioreranno probabilmente solo nella fase di stesura del piano paesaggistico, ovvero nel momento in cui occorrerà da parte degli enti preposti (Regioni) concretizzare e tradurre in norme descrittive, prescrittive e propositive (art.3) le effettive volontà e sensibilità di tutela del paesaggio. Sebbene la nuova disciplina preveda la concertazione istituzionale, nonché la partecipazione dei soggetti interessati e delle associazioni costituite per la tutela degli interessi diffusi (ambientalistiche, culturali) nei procedimenti di futura approvazione dei piani paesaggistici (art.144), sarà, sino ad allora, da provare l’effettivo potere negoziale di questi soggetti ed associazioni piuttosto che la temuta concentrazione di tale potere decisionale in un’unica e ben delineata sede, magari estranea e lontana dalle esigenze della popolazione locale. Nella realtà la norma sembra presupporre la esigenza di una definizione di paesaggio, intermedia tra quella indicata dal Codice e quelle delle leggi regionali d’attuazione, ovvero una normativa regionale di determinazione dei criteri di programmazione che devono presiedere, alla stregua di quanto già posto in essere da regioni, come la Sardegna, che hanno già varato al riguardo una legge di contenuto sicuramente programmatorio.[34] I pericoli che si potrebbero affacciare riguarderebbero ad esempio il bilanciamento tra tutela dei valori paesaggistici ed interessi economici locali in gioco, in un contesto economico, urbanistico ed imprenditoriale che potrebbe far sentire il proprio peso sugli organi preposti, con rischi, sopra già evidenziati, di decisioni eccessivamente influenzate da visioni localistiche e frammentarie. Natura programmatica dei Piani paesaggistici Il 2° comma dell’art 143 stabilisce che: “In funzione dei diversi livelli di valore paesaggistico riconosciuti, il piano attribuisce a ciascun ambito corrispondenti obbiettivi di qualità paesaggistica.” Tale previsione conferma la natura di norma “programmatoria” del d.lgs in questione che attribuisce al Piano una funzione dinamica di protezione ma soprattutto di riqualificazione ambientale. Tale disposizione sembra costituire un elemento innovatore rispetto alla precedente disciplina laddove, in previsione del fatto che i nuovi piani paesaggistici mirano alla valorizzazione della totalità del territorio, sono indicati i parametri di riferimento degli obbiettivi della qualità paesaggistica secondo tre diversi livelli d’intervento: Il mantenimento delle caratteristiche, degli elementi costitutivi e delle morfologie; La previsione di linee di sviluppo urbanistico ed edilizio compatibili; Ed infine il recupero e la riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela, compromessi o degradati. E’ questa una ripartizione di finalità che si ritrova più volte nel codice e destinata a coniugare preservazione con sviluppo compatibile. La precedente normativa dell’99 (art.150) si limitava ad effettuare un rinvio all’art. 52 del D.Lgs n.112/98 per la determinazione dei valori ambientali, ovvero alla conferenza unificata. La nuova disciplina sembrerebbe individuare un fase di “filtro” ulteriore, oltre a quella prevista dalla precedente disciplina e ripresa dall’attuale codice al 1° comma art. 145, relativo alla competenza ministeriale in ordine alle finalità di indirizzo della pianificazione. In sostanza, almeno in questo caso, la nuova disciplina pare aver centrato l’obbiettivo di adeguare la materia al nuovo principio costituzionale di sussidiarietà, la ove demanda alle Regioni, individuate quale ente atto a garantire un livello adeguato di intervento, la stessa prefissione dei criteri che devono presiedere sia alla preservazione che alla individuazione degli obbiettivi da perseguire; così evitando di assegnare alle Regioni stesse, compiti di mera programmazione attuativa di quanto delineato nell’ambito della normativa quadro statale. Il piano paesaggistico è destinato, nell’intenzione dell’estensore del Codice, a superare, come già si è accennato la pura attività protezionistica per assumere invece contenuto descrittivo, prescrittivo e propositivo[35]. In particolar modo vengono elencate tutte le attività propedeutiche alla redazione del piano paesaggistico. Dall’analisi delle singole fasi emergono ancora una volta i valori di fondo su cui la riforma ha posto l’accento, ovvero la ricerca ed individuazione non solo dei siti e delle bellezze naturali da valorizzare, tutelare e proteggere, bensì anche del loro rapporto con l’antropizzazione millenaria del territorio, tale da poter porre le basi per una “difesa” dei valori e della cultura della popolazione che rende vivo il territorio che s’intende difendere. La precedente normativa all’art. 149 del T.U. dell’99, anziché determinare specificatamente i contenuti dei piani territoriali paesistici, al comma 1° rimetteva la disciplina di settore per l’uso e la valorizzazione ambientale del territorio includente i beni ambientali ai piani territoriali paesistici o ai piani urbanistico-territoriali aventi le medesime finalità di salvaguardia dei valori paesistici ed ambientali. Di fatto questi piani territoriali paesistici avevano la caratteristica comune di assicurare in modo organico la protezione dei valori ambientali e paesistici considerati.[36] Rapporto tra Piani paesaggistici e strumenti urbanistici Il 4° comma dell’art. 143 idealmente si innesta sul contenuto del 4° comma dell’art. 145, circa il coordinamento della pianificazione paesaggistica con gli strumenti di pianificazione urbanistica: i comuni, le città metropolitane, le province e gli enti gestori delle aree naturali protette plasmano ed adeguano gli strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica alle previsioni dei piani paesaggistici, introducendo dove necessario, ulteriori previsioni conformative ritenute indispensabili alla luce delle caratteristiche specifiche del territorio, al fine di assicurare l’ottimale salvaguardia dei valori paesaggistici individuati dai piani. Benché quest’ultima disposizione sia oggetto di specifica trattazione oltre, occorre sin d’ora precisare che la precedente disciplina del 1999, non attribuiva al piano territoriale paesistico valenza urbanistica, ma solo il carattere di strumento di pianificazione finalizzato alla tutela e salvaguardia dei valori ambientali e paesistici del territorio. Pertanto le sue prescrizioni solo eventualmente avrebbero potuto avere riflessi sugli strumenti urbanistici contenenti disposizioni e destinazioni d’uso delle aree oggetto di entrambi i piani. Quindi, in ipotesi di conflitto tra i diversi strumenti della pianificazione territoriale, utilizzando il parametro degli interessi pubblici che attraverso il piano paesistico trovano tutela, quest’ultimo avrebbe dovuto prevalere. La questione non cambia ora alla luce dei nuovi piani paesaggistici: ciò che muta è forse la metodologia adottata, laddove si prevede l’introduzione di parametri vincolanti in sede di programmazione paesaggistica, lasciando cadere ogni dubbio sulla loro efficacia sovraordinata ai piani urbanistici, ma soprattutto introducendo prescrizioni che forse avrebbero trovato più idonea collocazione nello strumento urbanistico atto per sua stessa natura a contenere prescrizioni di questo tipo. Il nuovo Codice, affinché le regioni valorizzino e tutelino adeguatamente il proprio territorio, impone alle medesime l’approvazione dei piani paesaggistici, al fine di sottoporre tutto il territorio al vincolo di una normativa d’uso. In dottrina si è anche sostenuto che l’attività di elaborazione dei piani paesaggistici ed urbanistico-territorriali, parrebbe uniformare secondo principi e modalità, ma soprattutto secondo metodologie di lavoro univoche, l’attività di elaborazione dei piani territoriali in questione.[37] Questo principio deriverebbe direttamente dalla stessa suddivisione con la quale il legislatore, vorrebbe ripartire l’intero territorio regionale in ambiti omogenei, partendo dai territori o località che rivestono maggior pregio paesaggistico sino a giungere ai territori più degradati per una loro riqualificazione e recupero ambientale ed urbanistico. L’approvazione dei piani paesaggistici delineati dal nuovo Codice dei Beni culturali, prevede un procedimento di concertazione a cui deve essere assicurata ampia pubblicità, affinché tutti gli enti coinvolti e a tutti i livelli, nonché i soggetti interessati e le associazioni costituite per la tutela degli interessi diffusi, vi possano partecipare. Come stabilito dallo stesso art. 143 il piano paesaggistico si articola nelle fasi di ricognizione dell’intero territorio ed analisi delle sue caratteristiche. L’obbiettivo del legislatore, è quello di mettere a disposizione delle varie realtà regionali, un unico strumento di coordinazione della pianificazione urbanistica con gli altri strumenti. Tutto ciò al fine di garantire sia a livello locale che su tutto il territorio nazionale, azioni comuni che, partendo dalle realtà locali e regionali, assicurino unitarietà all’azione amministrativa, senza venire a determinare localismi e squilibri. Queste considerazioni, già oggetto di analisi da parte della dottrina[38], richiamano implicitamente la storica decisione della Corte Costituzionale n. 141 del 1972, la quale rigettò la richiesta di dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’ultimo comma dell’articolo 1 del D.P.R. n. 8/72[39] che aveva operato il trasferimento della competenza in materia urbanistica alle Regioni, ma aveva nettamente escluso da detto trasferimento proprio le funzioni attinenti alla tutela delle bellezze naturali. In questa occasione la Corte individuò nell’urbanistica la disciplina che si occupa della gestione del territorio in senso lato e cioè quale considerazione integrale dello stesso territorio e globale disciplina dell’uso e delle trasformazioni ad esso relative (definizione poi ripresa del D.P.R. n. 616 del 1977), contribuendo così a superare la precedente nozione dell’urbanistica quale disciplina del mero assetto ed incremento edilizio dei centri abitati, come risultava recepita dalla legge urbanistica del 17 agosto del 1942 n. 1150, che introdusse il principio della pianificazione territoriale, di carattere tendenzialmente coercitivo e strutturata per livelli differenziati a seconda dell’ampiezza delle aree territoriali considerate ed in particolare dei centri abitati. I precetti operativi indicati dalla nuova normativa del Codice Urbani, tra l’altro prendendo le mosse dalla precedente disciplina, così come specificato dal Tamiozzo[40], risultano essere le seguenti A)ogni attività di carattere progettuale, costruttivo, modificativo od integrativo, riguardante le zone nonché i beni soggetti alla tutela paesaggistica, deve passare al preventivo vaglio ed alla autorizzazione successiva dalla regione od altro ente da essa deputato a tale controllo; B)l’esercizio di poteri di tipo cautelare, quali l’inibizione dei lavori senza autorizzazione di notevole interesse pubblico o che possano pregiudicare beni per i quali l’autorizzazione di notevole interesse non sia stata ancora concessa o di sospendere lavori già iniziati, da parte di quegli stessi organi preposti a tale tutela e controllo; C)l’istituzione di un regime sanzionatorio che punisce penalmente tutte le attività o lavori di qualsiasi genere, compiuti sui beni paesaggistici senza la prescritta autorizzazione, ed accanto a questo, la previsione di un regime autonomo di sanzioni di carattere amministrativo che prevedono e stabiliscono la rimessione in pristino, di ciò che è stato realizzato senza autorizzazione, od eventualmente e demandando all’Amministrazione questo giudizio di opportunità, il pagamento della maggiore somma, a titolo di indennità, tra il danno arrecato ed il profitto raggiunto. Assente invece, nel precedente T.U. dell’99, è la disciplina contenuta nel 5° comma dell’art.143. Questa disposizione introduce la previsione di un’attività eventuale ma fondamentale che i nuovi piani paesaggistici possono prevedere. Infatti è stabilito che i nuovi piani paesaggistici possono individuare singole aree tra quelle previste ed elencate dall’art.142, ed in quanto tali tutelate per legge, per le quali siano necessari interventi ed opere, ma proprio in funzione dell’elevato livello di eccellenza dei valori paesaggistici o comunque della necessità di valutare accuratamente gli impatti su scala progettuale, sia ad ogni qual modo necessario il previo rilascio dell’autorizzazione prevista dagli articoli 146, 147 e 148. L’autorizzazione richiamata ed assunta nel Codice Urbani, trova il suo antecedente nell’accordo del 19 aprile del 2001 siglato in sede in Conferenza stato-regioni ai sensi dell’art. 4 del d.lgs. 287/97, dove si è previsto il ricorso a forme di collaborazione tra i pubblici poteri nell’esercizio delle rispettive competenze e svolgimento di attività di comune interesse[41]. In un secondo tempo viene firmata a Firenze la Convenzione Europea del Paesaggio che si ispira in sintesi ai seguenti principi: il paesaggio come risorsa economica e l’interesse pubblico posto a base della sua tutela, l’obbiettivo dello sviluppo sostenibile ed una disciplina mirante alla qualità paesaggistica, alla protezione, gestione e sistemazione del paesaggio. Questi in sintesi i precedenti normativi rispetto al contenuto del Codice Urbani sul tema del paesaggio. Il contenuto dell’accordo costituisce, comunque, la base essenziale sulla quale si sono sviluppate le disposizioni relative alla pianificazione paesaggistica contenute negli artt. 143, 144, 145 e 146 e 148 del d. lgv. 41/2004 con la differenza che, mentre nel primo queste erano espresse sotto forma di criteri ed obbiettivi, nel testo Urbani costituiscono vere e proprie norme generali e cogenti per il pianificatore regionale. Infine, non va dimenticato che all’accordo si è arrivati sulla base non solo delle elaborazioni della Conferenza nazionale sul paesaggio del 1999 ma anche delle proposte della Commissione di riforma della disciplina paesaggistico-ambientale nominata con D.M. del 06 giugno 2000.[42] La lettera b) del 2° comma dell’art. 143, nell’ottica di un piano paesaggistico che pianifichi l’intero territorio, prevede l’ipotesi di singole e specifiche aree differenti da quelle per le quali è stata emanata la dichiarazione di notevole interesse pubblico, per le quali non è necessario richiedere il rilascio dell’autorizzazione; possibilità consentita solo a fronte del fatto che le opere e gli interventi da realizzarsi risultino compatibili o in linea con le previsioni stabilite nel piano paesaggistico in quanto recepite integralmente dagli strumenti urbanistici locali. La lettera c) del 5° comma prevede invece l’ipotesi limite in cui le aree interessate dal recupero e riqualificazione, siano in tale stato di degrado o addirittura compromesse a tal punto che non è più necessaria la relativa autorizzazione. La disposizione contenuta al 6° comma dell’art.143, deve essere letta nell’ottica di piani urbanistici perfettamente armonizzati con i nuovi piani paesaggistici; solo in presenza di tale armonizzazione sulla cui operatività, stante i precedenti, appare legittimo dubitare, l’autorizzazione o gli interventi potranno essere effettuati senza dover richiedere la prescritta autorizzazione ex art. 146 e ss.. Di fatto la disposizione del comma 6° subordina ancora una volta l’efficacia degli strumenti urbanistici ai piani paesaggistici, stabilendo che in assenza di coordinamento dei primi con i secondi le attività soggette ad autorizzazione previste ex. art. 146. 147 e 159 richiamate dalla lettera b del 5° comma art.143 non possono essere realizzate. Questa disposizione legislativa si innesta sull’obbiettivo perseguito implicitamente nel dettato costituzionale dell’art. 118, di una pianificazione paesaggistica coordinata con il principio della sussidiarietà. E’ da segnalare come il monitoraggio dell’attività da non sottoporre ad autorizzazione anziché eventuale avrebbe potuto forse essere previsto come obbligatorio, tenuto conto che si tratta di attività astrattamente idonee a derogare al nuovo principio del coordinamento obbligatorio. La disposizione introdotta si ricollega sempre al comma 5° lettera b), e prevede controlli a campione sulle opere ed interventi realizzati in esonero dalla autorizzazione paesaggistica di cui agli artt. 146 e seguenti. L’accertamento di un significativo grado di violazioni in singoli comuni, anche a fronte di un adeguamento dei loro strumenti urbanistici con le disposizioni dei nuovi piani paesaggistici, produrrà forse come effetto il reinserimento obbligatorio dell’autorizzazione per l’intero loro territorio. Anche questa disposizione trova giustificazione nella prudenza con la quale il legislatore guarda ad una misura di liberazione irta di pericoli stante la valenza dei beni tutelati. Di nuova introduzione è anche la disciplina contenuta al 9° comma. Questa disposizione stabilisce non solo che il piano paesaggistico individui i progetti prioritari per la conservazione, il recupero, la riqualificazione, la valorizzazione e la gestione del paesaggio indicandone gli strumenti di attuazione ma stabilisce altresì che il piano paesaggistico debba ricomprendere misure incentivanti. La norma non chiarisce ulteriormente in cosa consistano dette “misure incentivanti”, e perciò lascia aperte tutte le ipotesi di soluzioni adottabili dall’ente di tutela regionale al fine di valorizzare e difendere il proprio paesaggio. E’ da ritenere che in conformità con le finalità della nuova normativa, detti incentivi possano includere iniziative di natura privatistica purché inserite in un contesto di generale programmazione degli interventi. Il ricorso ad accordi, benché specifica e dettagliata nella presente disciplina, non era sconosciuta nella precedente normativa del Testo Unico dell’ 99 dove, all’ultimo comma dell’art.150, era stabilito che: “Le Regioni ed i Comuni possono concordare con il Ministero speciali forme di collaborazione delle competenti soprintendenze alla formazione dei piani.” Ora come allora, tale forma di collaborazione mira ad evitare o quanto meno prevenire eventuali situazioni di conflitto. Ciò che muta invece è la previsione di un termine entro il quale la regione dovrà approvare il piano. Qualora a tale elaborazione d’intesa non consegua l’approvazione del piano, questo sarà approvato in via sostitutiva con decreto ministeriale, facendo così dubitare della sua natura eventuale. Due pertanto gli elementi che pare opportuno sottolineare al riguardo: la obbligatorietà di adozione dell’accordo, una volta effettuata la scelta discrezionale in tal senso e l’impossibilità ancora una volta di adottare la disciplina derogatoria di cui ai commi 5° e seguenti in sua assenza. La distribuzione delle competenze, come correttamente evidenziato in dottrina[43], trova origine dalla considerazione che la disciplina antecedente, non abbia fino ad oggi assicurato una tutela efficace, come testimoniato dal fitto contenzioso su aspetti formali o dal diffuso ricorso al rilascio di autorizzazioni ex post. E che una delle ragioni, pur nella profonda diversità delle esperienze delle singole Regioni, fosse rinvenibile nella insufficiente integrazione o addirittura contrapposizione di competenze che dovrebbero sottendere invece il medesimo interesse pubblico. Lo stesso Autore[44] si interroga su quale sia il livello istituzionale opportuno per assicurare una efficace tutela dell’interesse paesaggistico, nella tensione tra il principio di sussidiarietà e quello di adeguatezza. Ancora Ungari[45], precisa come l’impianto del nuovo codice, per evitare di porre in discussione le basi su cui opera l’art. 118 della Costituzione, ha cercato di mantenere il più possibile fedele a tale impianto legislativo, i nuovi strumenti operativi, quali le vari forme di intese e coordinamento ed innovando esclusivamente, laddove prevede la “concorrenza di poteri attribuiti ai diversi soggetti, stato e Regioni, ma rivolti ai medesimi interessi pubblici ed in parte sovrapponibili per ambito e valenza”. Con il nuovo Codice Urbani la cooperazione tra le vari amministrazioni pubbliche diviene la regola, in considerazione del fatto, come sottolineato dall’Autore che “della salvaguardia/compromissione del territorio beneficiano/risentono tutti”, in particolar modo viene richiesto alle amministrazioni ed enti locali, in quanto organi direttamente volti a dialogare con la popolazione ivi insediata, non solo a farsi portatori delle esigenze ed interessi locali, ma anche a predisporre interventi opportuni e soluzioni necessarie alla tutela del paesaggio. L’approvazione dei piani paesaggistici delineati dal nuovo Codice dei Beni Culturali prevede un procedimento di concertazione a cui deve essere assicurata ampia pubblicità, affinché tutti gli enti coinvolti e a tutti i livelli, nonché i soggetti interessati e le associazioni costituite per la tutela degli interessi diffusi, vi possano partecipare. A tal proposito si osservi quanto introdotto in materia dall’odierno legislatore con la disciplina definita dall’art.. 144 del Codice, con la quale si è voluto dare attuazione al principio oramai consolidato in giurisprudenza e recepito da parte della normativa, che individua nelle associazioni ambientalistiche che presentino i requisiti, i legittimi portatori d’interessi diffusi. Tali associazioni sono viste come dei veri e propri catalizzatori delle esigenze che direttamente emergono dalla popolazione locale, a sua volta costituente un elemento aggiunto e caratterizzante quel territorio tutelato come bene paesaggistico e che grazie al piano paesaggistico si valorizza a propria volta. Per quanto attiene invece la concertazione, nella precedente disciplina del T.U. del ’99 era prevista un’attività di collaborazione e concertazione, sebbene estesa su scala generale, laddove, all’art. 148 si stabiliva che: “L’attività di tutela e valorizzazione dei beni ambientali si conforma ai principi di cooperazione tra Stati, anche nell’ambito di organizzazioni internazionali, stabiliti dalla convenzioni in materia, rese esecutive in Italia.” Se per le associazioni ambientalistiche, la legittimazione è fatto giurisprudenzialmente e normativamente assodato quando queste siano riconosciute, discorso ben diverso è quello dei “soggetti interessati”, cui fa riferimento la norma. Per essi occorrerà individuare specificatamente l’interesse ad agire, in mancanza del quale si potrebbero verificare di volta in volta situazioni differenziate ed ingiustificate, tenuto conto che la parte interessata a partecipare è generalmente il soggetto il cui collegamento con l’atto amministrativo è in re ipsa[46]. La norma infine rimanda a disposizioni, è da ritenere, di tipo regolamentare, disciplinanti le modalità di detta partecipazione. Si tratta di un rinvio non di poco conto, posto che lo stesso è suscettibile, stante la competenza regionale in materia, di conseguenze rilevanti sul piano della differenziazione degli strumenti di partecipazione, e quindi di tutela, offerti, con conseguenti possibili problemi di costituzionalità. Sempre l’art. 144 al 2° comma stabilisce che, a fronte delle modifiche degli effetti apportate agli atti e provvedimenti, quali notifiche di importante interesse pubblico delle bellezze naturali o panoramiche, provvedimenti di riconoscimento delle zone d’interesse archeologico (art.157), dichiarazione di notevole interesse pubblico (art. 140) e provvedimenti ministeriali (art.141) dall’applicazione del piano paesaggistico, l’efficacia del medesimo sia subordinata all’espletamento di forme di pubblicità. Tali forme di pubblicità, consistono nella pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale e nel Bollettino Ufficiale della Regione con affissione per novanta giorni consecutivi all’albo pretorio di tutti i Comuni interessati, come previsto dal 3° e 4° comma dell’art.140. Si osservi come questa forma di pubblicità sia la medesima prevista nell’ipotesi di emanazione dei provvedimenti di dichiarazione di notevole interesse pubblico contemplati dall’art.136 per gli immobili ed aree di notevole interesse pubblico che rientrano nell’elencazione dell’art.134 laddove definisce i beni paesaggistici inclusi nei piani paesaggistici. Pertanto tali disposizioni che danno seguito a queste forme di pubblicità debbono essere intese come modificazioni tali da individuare vincoli più restrittivi per determinate aree o porzioni di territorio al fine di apportare una maggiore tutela e valorizzazione del paesaggio. La precedente disciplina del T.U. dell’99 prevedeva una forma di pubblicità simile, a fronte della determinazione degli elenchi di aree e beni paesistici di notevole interesse pubblico (art. 140), successiva pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica e nel Bollettino Ufficiale della Regione (art.142), esposizione nell’albo pretorio dei Comuni (art.143) ed ulteriore pubblicazione su quotidiani diffusi in Regione per l’eventuale integrazione di questi elenchi ad opera del Ministero dell’ambiente (art.144). Con la disposizione contenuta nell’art. 145 il legislatore ha voluto ribadire quanto affermato nella precedente disciplina all’art. 150, ovvero che le linee fondamentali dell’assetto di pianificazione del territorio, con finalità di orientamento della pianificazione paesistica sono espresse dallo Stato. In quanto solo allo Stato, secondo quanto disposto dall’art. 52 del D.Lgs 112/98, spettano i compiti relativi alla identificazione delle linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale con riferimento ai valori naturali ed ambientali, alla difesa del suolo ed all’articolazione territoriale delle reti infrastrutturali e delle opere di competenza statale, nonché al sistema delle città e delle aree metropolitane. Questi compiti sono esercitati attraverso le intese della Conferenza Unificata. Sempre allo Stato spettano i rapporti con gli organismi internazionali ed il coordinamento con l’Unione Europea in materia di politiche urbane e di assetto territoriale, nonché il compito, dovere e potere di individuare quali siano gli strumenti di pianificazione territoriale e di programmazione dell’attività di pianificazione, paesistica prima e paesaggistica ora. Le disposizioni contenute ai commi 2° e 3° mettono in risalto il ruolo coordinatorio che i nuovi piani paesaggistici, disciplinando ogni aspetto del territorio, dovranno ricoprire in relazione agli strumenti urbanistici di varia natura. In particolar modo il comma 3° precisa la valenza cogente dei piani paesaggistici rispetto agli strumenti urbanistici dei Comuni, delle Città Metropolitane e delle Province, precisando che le loro disposizioni sono immediatamente prevalenti su quelle difformi eventualmente contenute nei secondi. La precedente disciplina, come precedentemente si è osservato, contenuta nel 2° comma dell’art.150, si limitava a stabilire che i piani regolatori generali e gli altri strumenti urbanistici si sarebbero dovuti conformare alle previsioni dei piani territoriali paesistici e dei piani urbanistico-territoriali previsti all’art.149 del T.U. dell’99. Non era prevista nessuna disposizione espressa di prevalenza dei primi rispetto ai secondi, sebbene ciò fosse implicitamente riconosciuto, inoltre non erano previste le attuali norme di salvaguardia applicabili in attesa dell’adeguamento degli strumenti urbanistici al piano paesaggistico. Di nuova introduzione è anche la disciplina contenuta al 4° comma dell’art. 145 Codice Urbani. Essa potrebbe sollevare dubbi interpretativi laddove dispone che: “Entro il termine stabilito nel piano paesaggistico e comunque non oltre due anni dalla sua approvazione, i comuni, le città metropolitane, le province e gli enti gestori delle aree naturali protette conformano e adeguano gli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica alle previsioni dei piani paesaggistici, introducendo, ove necessario, le ulteriori previsioni conformative che, alla luce delle caratteristiche specifiche del territorio, risultino utili ad assicurare l’ottimale salvaguardia dei valori paesaggistici individuati dai piani. I limiti alla proprietà derivante dai piani non sono oggetto di indennizzo”.I dubbi traggono origine dalle problematiche di coordinamento tra le disposizioni del nuovo codice con la legge 394/91[47]. Infatti tale legge classifica le aree naturali protette in nazionali e regionali sulla base della rilevanza dell’interesse dell’ecosistema da tutelare prevedendo per ciascuna di esse degli appositi soggetti ed istituti amministrativi Essa individua la funzione del parco, sia nazionale che regionale, nell’organizzazione del territorio e la ripartisce in aree c.d. di zonizzazione o differenziate, al fine di determinare per ogni singolo settore un regime giuridico variabile in funzione dei singoli e specifici valori ambientali esistenti[48]. Da tale norma risulta che le esigenze di tutela sono massime nelle “riserve integrali” e diminuiscono gradualmente sino ad essere minime nelle “aree di promozione economica e sociale”. Sempre la legge 394/91 prevede che per i parchi nazionali è previsto come “referente” sul territorio l’ente parco, mentre per i parchi regionali si parla di organismo di gestione . Al pari dell’ente parco anche per l’organismo di gestione regionale è previsto il piano del parco, ovvero lo strumento che permette di perseguire le finalità istitutive di attuazione; come il primo anche quest’ultimo ha valore sia di piano paesistico che di piano urbanistico e sostituisce i piani paesistici ed i piani territoriali o ogni altro strumento di pianificazione. Dunque se la legge 394/91 prevede non solo per i parchi nazionali ma anche per i parchi regionali un apposito strumento di gestione (piano del parco), tenuto conto che i principi di tale legge sono la tutela e preservazione di aree di rilevante pregio naturalistico e che pertanto, il piano del parco rappresenta proprio il mezzo giuridico ideale per perseguire questo fine, appare dubbio o per lo meno incerto il suo coordinamento con la disposizione dell’art 145, laddove il legislatore dispone che anche gli strumenti di pianificazione degli enti gestori di aree protette, si debbano conformare ai nuovi piani paesaggistici. Se infatti la norma deve interpretarsi come il piegarsi e l’adattarsi del piano del parco regionale alle disposizioni contenute nel nuovo piano paesaggistico, vi sarebbe l’eventuale pericolo di rendere privi di forza coercitiva i piani dei parchi regionali. Pericolo solo eventuale in quanto il problema non si porrebbe laddove i nuovi piani paesaggistici prevedano disposizioni e soluzioni che rafforzino e valorizzino un territorio già di per sé tutelato dal piano dell’ente gestore, ma che potrebbe concretizzarsi laddove la regione predisponga piani paesaggistici con parametri di minor tutela e valorizzazione del territorio circostante, venendo a svuotare di fatto e a rendere privo di efficacia il piano del parco che a questo nuovo piano paesaggistico, in virtù dell’art.145, dovrebbe conformarsi. Tale contrasto risulta ancor più netto laddove il legislatore rivendica l’adeguamento del nuovo Codice ai valori di tutela e preservazione del paesaggio emersi dalla Convenzione europea di tutela del paesaggio[49]. Norma di coordinamento è quella rappresentata dal 5° comma, laddove assicura la partecipazione degli organi ministeriali al procedimento di conformazione ed adeguamento degli strumenti urbanistici alle previsioni di pianificazione paesaggistica. La stessa può essere letta come applicazione concreta del principio di sussidiarietà verticale introdotto a livello costituzionale con la riforma del titolo V della Costituzione. Se infatti il livello d’intervento in materia è quello regionale, spetta di fatto alle Regioni delimitare il livello d’intervento dell’ente di grado più elevato e pertanto meno vicino a quello del bene e dei soggetti oggetto di tutela, fissando anche a livello programmatorio, tempi e modalità dell’intervento statale al riguardo. Una nota merita infine il dubbio di costituzionalità in cui potrebbe incorrere l’ultimo periodo del 4° comma, che esclude l’indennizzabilità dei limiti imposti alla proprietà privata con i nuovi vincoli. Disciplina transitoria La disciplina contenuta al capo V del Codice Urbani art. 156, stabilisce che le regioni che precedentemente avevano stilato i piani territoriali paesistici in virtù dell’art.149 del T.U. dell’99, avranno tempo sino a quattro anni dall’entrata in vigore dell’attuale codice per poter verificare la conformità di detti piani ai nuovi strumenti paesaggistici ed, in caso contrario, provvedere ad un loro adeguamento. Pertanto tutte le Regioni in possesso di piani territoriali paesistici potranno entro il 1° maggio del 2008, stando a quanto disposto al 1° comma dell’art. 156, predisporre i nuovi piani paesaggistici. Il 2° comma prevede che il Ministero e la Conferenza Stato-Regioni dovranno predisporre uno schema generale per definire con le regioni le metodologie, le procedure di ricognizione, le analisi, il censimento e catalogazione degli immobili soggetti a tutela, le tecniche per la loro rappresentazione cartografica, nonché le caratteristiche atte ad assicurare la interoperabilità dei sistemi informativi. Questa disposizione, sulla cui legittimità costituzionale, ai sensi della riforma del titolo V della Costituzione, si potrebbe forse esprimere qualche dubbio, rappresenta un ampliamento settoriale di quanto già precedentemente previsto all’art.147 del T.U. dell’99 e dall’art.144 1° comma, laddove si stabiliva lo scambio, la raccolta e l’informatizzazione di tutto il materiale cartografico ufficiale al fine di unificare i diversi sistemi per una più agevole lettura dei dati, nonché la facoltà per il Ministero di integrare gli elenchi dei beni e delle località di notevole interesse pubblico. Il comma 3°, ove si stabilisce che le Regioni ed il Ministero possono stipulare accordi per disciplinare lo svolgimento d’intesa delle attività volte alla verifica ed all’adeguamento dei piani paesaggistici, non fa altro che riprendere quanto già disposto al comma 10° dell’art. 143. Giustamente si è osservato in dottrina[50] che con la disciplina dell’art. 158, fatte salve le modifiche dovute all’adeguamento degli strumenti urbanistici ai piani paesaggistici, il legislatore ha disposto che alcuni atti e provvedimenti emessi ai sensi della normativa previgente conservino efficacia poiché, in alternativa, l’abrogazione del t.u. del 1999 avrebbe prodotto un effetto di trascinamento. In particolare, come osservato, continuano ad esplicare i propri effetti[51]: le notifiche di importante interesse pubblico delle bellezze naturali o panoramiche eseguite in base alla legge n. 776 del 1922, gli elenchi compilati ai sensi della legge n. 1497 del 1939, i provvedimenti di dichiarazione di notevole interesse pubblico emessi ai sensi della legge 1497 del 1939, i provvedimenti di riconoscimento delle zone di interesse archeologico emessi ai sensi della legge n. 431 del 1985, i provvedimenti di dichiarazione di notevole interesse pubblico emessi ai sensi del d.lgs. n. 490 del 1999, i provvedimenti di riconoscimento delle zone di interesse archeologico emessi ai sensi del d.lgs n. 490. La disposizione in esame fonda la sua ratio nel tentativo di eliminare ab origine strumentalizzazioni e contenziosi relativamente ai vincoli imposti o in itinere sulla base di legislazioni abrogate in forma espressa dal Codice. Restano, inoltre, a titolo di salvaguardia, assoggettati alla disciplina del testo unico n. 490 del 1999 anche i procedimenti – già avviati ma non conclusi al momento della sua abrogazione – di dichiarazione di notevole interesse pubblico e di riconoscimento delle zone di interesse archeologico. Invece, in via transitoria, restano in vigore le disposizioni del R.D. n. 1357 del 1940[52] fino all’emanazione di apposite disposizioni regionali di attuazione del Codice. Altresì è stata avvertita l’esigenza di introdurre un procedimento di autorizzazione, tramite disciplina transitoria, al fine di permettere ai diretti interessi, di ottenerne il rilascio, durante la fase di adeguamento normativo delle regioni. Tale procedimento di autorizzazione in via transitoria prevede che fino al completo adeguamento degli strumenti urbanistici, l’amministrazione competente al rilascio ne darà immediata comunicazione alla Sopraintendenza di tali autorizzazioni, provvedendo altresì a trasmettere le ulteriori comunicazioni ricevute dall’interessato e le risultanze di successivi eventuali accertamenti. Questa comunicazione che costituisce un avviso di inizio procedimento, deve essere inviata agli interessati in adempimento agli obblighi previsti dalla legge n. 241/90, successivamente, entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla richiesta, l’autorizzazione potrà essere rilasciata o negata; in assenza di essa i lavori non potranno essere iniziati. E’ prevista la possibilità di sospendere il termine per una sola volta, qualora si ritenga necessario di richiedere l’integrazione documentale o svolgere accertamenti. Il termine rimane sospeso sino alla data di ricezione dei documenti o sino al compimento dei necessari accertamenti. Al Ministero, una volta recepita l’intera documentazione, è conferito il potere di annullamento dell’autorizzazione, entro i successivi sessanta giorni dal suo recepimento con provvedimento autorizzato. Qualora il termine di sessanta giorni sia decorso inutilmente, gli interessati avranno la facoltà di rivolgersi alla competente soprintendenza che si potrà pronunciare una sola volta entro un analogo termine di sessanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta. Allo stesso modo è stata prevista, anche per le richieste proposte innanzi alla soprintendenza, la sospensione del termine di sessanta giorni, per integrazione documentale o per i necessari accertamenti. A fronte dell’emanazione del d. lgs. 42/2004, sono da rilevare i numerosi quesiti, giunti all’attenzione della Direzione Generale per i Beni Architettonici e del Paesaggio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali[53] da parte delle Regioni, aventi ad oggetto il divieto di autorizzazione in sanatoria, sancito dall’art. 146 comma 10 lett. C, dopo l’entrata in vigore del nuovo Codice. Il problema posto all’attenzione della Direzione è se tale divieto dovesse trovare immediata applicazione, sin dalla data di entrata in vigore del Codice (1° maggio 2004), oppure se, non essendo tale divieto contenuto anche nell’articolo 159, recante la disciplina del procedimento di autorizzazione in via transitoria, esso debba invece ritenersi applicabile solo a far tempo dall’entrata “a regime” del nuovo procedimento autorizzatorio ridefinito dall’articolo 146, vale a dire dopo l’approvazione dei piani paesaggistici, ai sensi dell’articolo 156 ovvero ai sensi dell’articolo 143 e dopo il conseguente adeguamento degli strumenti urbanistici ai sensi dell’articolo 145 del codice. L’Ufficio Legislativo del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali, interpellato in merito ha precisato che il divieto in oggetto deve essere considerato di immediata applicazione, sin dalla data di entrata in vigore del codice, e ciò per la risolutiva considerazione della natura di norma sostanziale di delimitazione del potere autorizzatorio, propria di tale divieto, che non risulta dunque compreso nelle previsioni meramente procedurali contenute nell'articolo 159, rubricato appositamente come Procedimento di autorizzazione in via transitoria. A tal proposito, l’Ufficio Legislativo del Ministero precisa che la stessa conclusione, deve peraltro valere anche per la disposizione, contenuta nel secondo periodo del comma 2 dell'articolo 159, secondo la quale i lavori non possono essere iniziati in difetto dell'autorizzazione. A queste soluzioni si perviene considerando l’interesse del singolo, come un diritto “embrionale” in espansione che assurge ad autonoma posizione giuridica soggettiva, solo a fronte della rimozione di quell’ostacolo legale rappresentato proprio dal rilascio dell’autorizzazione. L’Ufficio Legislativo continua, precisando che le stesse conclusioni devono essere adottate anche per quanto stabilito al 5 comma dell’art. 159, laddove è stabilito che per i beni che all’entrata in vigore dell’odierno Codice, siano ancora soggetti ai provvedimenti emessi in base alle disposizioni della c.d. legge “Galasso”, l’autorizzazione potrà essere concessa solo dopo l’approvazione dei piani paesaggistici. Pertanto tale norma avrà una efficacia limitata, in quanto destinata a cessare con il venir meno di queste ipotesi residuali. Ne deriva che l’efficacia dell’art. 159, “prevale” solo temporaneamente sul nuovo regime di disciplina dell’autorizzazione paesaggistica dettato dall’articolo 146, in quanto norma transitoria solo per le corrispondenti previsioni che sono effettivamente “duplicazioni” di correlative previsioni non transitorie. Di contro non sembrano poter prevalere anche sulle previsioni contenute nell’articolo 146 che riguardano non già la procedura di rilascio dell’autorizzazione, ma la delimitazione e la configurazione stessa del potere autorizzatorio in questione. La norma che vieta il rilascio successivo dell'autorizzazione appartiene per l'appunto a questa seconda tipologia di norme. E' norma di disciplina dei limiti del potere autorizzatorio, non norma di procedura. Pertanto essa è dunque immediatamente applicabile. L’interpretazione esposta, trova fondamento anche nel parere emesso dalla VII Commissione della Camera sullo schema di codice.[54] Da questo ragionamento si evidenza che il divieto di autorizzazione paesaggistica dichiarato successivamente, presenta motivazioni particolarmente forti nella fase transitoria, in quanto è proprio in questo momento che la pianificazione paesaggistica esistente non è ancora in grado, di svolgere quel ruolo guida che proprio l’art.143 gli attribuisce nell’esercizio del potere autorizzatorio. Difatti è in questa fase transitoria che si avverte maggiormente la necessità che, la valutazione avvenga sempre prima della modifica dello stato delle cose.[55] La Direzione Generale del Ministero per i Beni Culturali, evidenzia come a fronte di questa interpretazione, vi sarà l’impossibilità di concludere positivamente i procedimenti autorizzativi postumi in corso, alla data di entrata in vigore del nuovo Codice Urbani, ma non ancora conclusi con la formale adozione dell’atto terminale della procedura.[56] Ancora la Direzione Generale precisa, al fine di un esaustivo e completo esame delle problematiche connesse ai quesiti sollevati, che le soluzioni proposte di immediata applicabilità del divieto di autorizzazione paesaggistica in sanatoria ai procedimenti pendenti e non conclusi alla data di entrata in vigore del nuovo Codice Urbani, non vengono a riguardare in alcun modo lo speciale provvedimento relativo al c.d. “condono edilizio”, introdotto dal capo IV della legge n.47/1985, ed i cui termini sono stati riaperti con l’art. 32 della d.l. n.269/2003.[57]   ----------   [1] Cfr.al riguardo l’intervento del Ministro in www.governo.it [2] Relazione esplicativa a “Convenzione europea del paesaggio” su www.convetions.coe.it [3] www.conventions.coe.it [4] A. Trentini “Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio” Maggioli 2004 p. 251 ss. [5] Art.1 Convenzione europea del paesaggio 20 0ttobre 2002 [6] Sul concetto di paesaggio la Legge Galasso (L. n. 431/1985) riconduceva alla tutela del paesaggio due specifiche categorie di beni: le c.d. bellezze individue e le bellezze d’insieme, qualificate all’art. 139 del T.U., come le cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale o di singolarità geologica, le ville, giardini ed i parchi che si distinguono per la loro non comune bellezza, i complessi di immobili aventi un caratteristico valore estetico e tradizionale, le bellezze panoramiche in genere, nonché in base art. 149 del T.U., i beni tutelati per legge in ragione del loro interesse paesaggistico e che vengono individuati in un elenco a cui si rimanda, ma solo per citarne alcuni: il territorio costiero e lacustre entro 300 metri dalla battigia, i territori alpini al di sopra dei 1.600 metri ed i territori appenninici e delle isole superiori ai 1.200 metri, i territori boschivi danneggiati dal fuoco etc.. Sempre sul tema del concetto di paesaggio, la Convenzione Europea del Paesaggio del 20 ottobre del 2000, definisce il paesaggio come:”una determinata parte di territorio, così come percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni”. Il Codice attuale impiega questo parametro per ricondurre il concetto di paesaggio a quello più ampio di ambiente ed individuando accanto alla figura dei beni paesaggistici quella dei beni ambientali. Il chiaro riferimento all’ambiente che, prende atto dell’evoluzione del quadro sia normativo che giurisprudenziale, è oggi oggetto di discussione in Parlamento con un disegno di legge costituzionale, “Modifiche all’art. 9 della Costituzione con l’introduzione del concetto di ambiente”, volto ad introdurre modifiche al secondo comma dell’art. 9. [7] Così D.M. Traina: Le competenze degli enti territoriali i Giust. Amm. n. 7/2004 www.giustamm.it [8] R. Ferrara, Fracchia, Olivetti, op. cit., pag.34 [9] M. S. Giannini, Ambiente: saggio sui diversi aspetti giuridici, in Riv. Trim. Dir. Pubbl. 1973, ripreso da R. Ferrara, Fracchia, Olivetti, Diritto dell’ambiente,ed. 2000, Bari. [10] Vedasi ad es.: Voce Paesaggio in Enciclopedia del diritto vol. XXXI, Milano 1981, pag. 503 e ss; A. Predieri, Urbanistica, tutela del paesaggio, espropriazione, Milano, 1969. [11] Aldo Bardusco, La tutela costituzionale dell’ambiente: Relazione al convegno su “Il diritto dell’ambiente nell’Europa del mercato unico” su www.diritto.it. [12] Assini Mantini, Manuale di diritto urbanistico, 1997, Giuffré pag. 206-207 [13] Valeria Mazzarelli, Il paesaggio: dal vincolo al piano e ritorno, in Livelli e contenuti della pianificazione territoriale, Giuffré, 2001, pag.217 [14] Corte Cost. 7 novembre 1984 n.379 in Riv. giur. ed.,1995, pag.79 in [15] Cass. Pen. sez. unite 25 marzo 1993 ,in Riv. giur. ed.,1993, I, pag.973. [16] In generale sulla pianificazione paesistica si veda R. Fuzio, I nuovi beni paesistici, Rimini 1990, 197; T. Alibrandi e P. Ferri, I beni culturali a ambientali, Milano, 1995, p.574; S. Civitarese Matteucci, paesaggio e beni ambientali , in S. Nespor, A. L. De Casaris, Codice dell’ambiente, Milano 1999; N. Assini, P. Mantini, Manuale di diritto urbanistico, Milano 1997, p.209; N. Assini ed altri, Manuale dei beni culturali, Cedam, 2000; A. Crosetti Tutela dei beni culturali attraverso vincoli di destinazione: problemi e prospettive, in Rivista giuridica dell’edilizia, 2002 ,p.255 dello stesso Autore, La tutela del paesaggio tra consiglio di Stato e Corte Costituzionale tra legittimità e merito, in Rivista giuridica dell’edilizia, 2002, p.420. [17] T.A.R. Lazio, sez. I, 30 settembre 1989, n. 1729, in TAR, 1989, I, p. 4204; [18] Cons. Stato sez.II, 20 maggio 1998 n.548 in Riv. giur. ambiente, 1999, pag.338. [19] Tar Lazio sez.I, 29 novembre 1994, N.1852, in Foro amm., 1995 pag.426 [20] C. Mucio, Modificabilità di un piano territoriale paesistico mediante accordi di programma, in www.giust.it. richiama sull’argomento G. D’Angelo, Piano paesistico e piano urbanistico: contenuti, funzioni e loro attualità in Riv. giur. ed., 1996, pag.163 e ss. [21] V. Salamone, Gli istituti della pianificazione urbanistica e la competenza legislativa esclusiva della Regione siciliana: specificità di un modello, Testo dell’intervento programmato svolto nel convegno di studi svoltosi a Quartu S. Elena (Cagliari dal 24 al 26 maggio 2002) ed organizzato dal Tribunale amministrativo della Sardegna) [22] Per un commento sul Testo unico dei beni culturali (d. lgs. 29 ottobre 1999 n.490) A. Papa, M. Bignami, C. Cepelli, V. Fidami, C. Linzola, L. Poniz, G. Ruggirei, Testo unico sui beni culturali, in le nuove leggi commentate, Giuffrè, 2000. [23] Sull’argomento vedasi: R. Ferrara, Gli accordi di programma. Potere, poteri pubblici e modelli dell’amministrazione concertata, Padova, 1993, pag.188 e ss. [24] Consiglio di Stato, sez.VI, sentenza del 5 gennaio 2001 n.25. [25] La giurisprudenza ha così ritenuto idoneo lo strumento dell’accordo di programma. Per ulteriori considerazioni sull’argomento vedasi l’articolo di C. Mucio richiamato alla nota 31. [26] In applicazione di quanto sancito dal d. lgs. N. 42/2004, la Regione Piemonte ha inoltre recentemente provveduto alla dichiarazione di notevole interesse pubblico, ai sensi dell’art. 140 del Codice Urbani, dell’elenco degli alberi monumentali giudicati di interesse paesaggistico-ambientale e storico-culturale del Piemonte, ai sensi della legge regionale n. 50/1995. Si veda per completezza l’art. 1 della legge regionale del Piemonte n. 50/1995: “La Regione Piemonte individua, in attuazione dell’art. 5 dello Statuto gli alberi, i filari, e le alberate monumentali, di interesse paesaggistico-ambientale e storico-culturale presenti sul territorio regionale e ne promuove la tutela e la valorizzazione”. [27] Si vedano in tal senso anche la L.R Lazio n. 18 del 09/12/2004 che ha apportato modifiche alla L.R. n. 24/1998 in tema di “Pianificazione paesaggistica e tutela dei beni e delle aree sottoposti a vincolo paesistico) e L.R. Friuli-Venezia-Giulia n. 22/2004 “Tutela e valorizzazione dei locali storici”. [28] L. Carbone “ambiente, paesaggio e beni culturali ed ambientali” in 50° convegno di studi amministrativi Varenna 16/1/ settembre 2004 [29] Si veda relazione sulla “Pianificazione Paesaggistica” in convegno dell’associazione nazionale degli avvocati amministrativisti a Cortina d’Ampezzo il 2/3 luglio 2004. [30] Così M. Pallottino: La Pianificazione paesaggistica”, Relazione al convegno di Cortina d’Ampezzo 2-3 luglio 2004 su i Beni culturali nella disciplina statale e regionale [31]Così P. Ungari “Il codice del paesaggio tra innovazione e continuità., riflessioni sul regime dei ruoli in giust. Amm. N. 7/2004 www.giustamm.it 2003 Ungari p. 1715 [32] M. Pallottino La pianificazione paesaggistica cit. pag. 3 [33] Art. 1 Definizioni-Convenzione europea del paesaggio, Firenze 20 ottobre 2002 [34] Legge Regionale Sardegna 25 novembre 2004 n.8 “Norme urgenti di provvisoria salvaguardia per la pianificazione paesaggistica e la tutela del territorio regionale”. Legge Ragionale Abruzzo del 03/03/2005 n. 19, LEGGE Regionale Abruzzo del 15/12/2004 n. 49;Legge Regionale Abruzzo del 17/03/2004 n. 13; Legger Regionale Friuli-Venezia-Giulia del 05/08/2004 n. 22; Legge Regionale Lazio del 09/12/2004 n. 18; Legge Regionale Molise del 11/04/2004 n. 18; Legge Regionale Lazio del 08/11/2004 n. 14; Legge Regionale Toscana del 31/01/2005 n. 19; Legge Regionale Toscana del 27/07/2004 n. 39; Legge Regionale Umbria del 22/02/2005 n. 12; Legge Regionale Umbria del 21/07/2004 n, 13; Legge Regionale Veneto del 24/12/2004 n. 37. [35] Art. 143 3° comma T.U. d.lgs n. 42/2004. [36] Cfr. sul punto Cons. Stato, sez. II, 20 maggio 1998, n.548, Cons. Stato, sez. IV, 14 novembre 1992, n.873 [37] A. Trentini op. cit p. 257 [38] R. Tamiozzo “La legislazione dei Beni Culturali e Paesaggistici” ed. Giuffrè 2004, p. 161 ss. [39] L’articolo 1 del D.P.R. 15 gennaio 1972 n. 8, concernente norme per il trasferimento alle regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di urbanistica e di viabilità acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale, e dei relativi uffici e personale, così testualmente disciplina le funzioni trasferite: “Le funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici dello Stato in materia di urbanistica sono trasferite, per il rispettivo territorio, alle Regioni a statuto ordinario. Il trasferimento predetto riguarda tra l’altro le funzioni amministrative statali concorrenti. Il trasferimento predetto riguarda altresì la redazione e l’approvazione dei piani territoriali paesistici di cui all’art. 5 della legge del 29 giugno 1939 n. 1497. [40] R. Tamiozzo op. cit p. 167 e ss. [41] P. Urbani da: relazione su “Enti territoriali, paesaggio e beni culturali nel d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 41”, Brescia al convegno del 12 novembre 2004 su “Genesi del d.lgs. 41/2004 e partecipazione degli enti locali”. [42] P. Urbani op. cit. [43] P. Ungari: “Il condice del paesaggio tra innovazione e continuità. Riflessi sul regime dei suoli”. Su www. Giustamm.it [44] P. Ungari op. cit. [45] P. Ungari op. cit. [46] A. Trentini in op. cit. pag. 262 [47] Per completezza di indagine si vedano i siti seguenti sull’argomento in questione: www.wwf.it, www.consiglio.regione.lombardia.it, www.piemonte.it [48] Sull’argomento in questione, per maggiore completezza di ricerca, si vedano i siti: www.guidanatura.com, www.elicriso.it, www.parcogargano.it, www.dolomitpark.it, www.ambientediritto.it, www.diritto.it. [49] Si veda su www.governo.it l’argomento in questione su commenti alla convenzione europea. [50] A. Trentini op. cit p. 271-272 [51] Si veda art. 157 Codice dei Beni Culturali [52] Regolamento per l’attuazione della legge 29 giugno 1939 n. 1497 sulla protezione delle bellezze naturali [53]Per una maggiore descrizione ed approfondimento dell’argomento in questione, si vedano i contributi della Direzione Generale per i Beni Architettonici e del Paesaggio su www.ambientediritto.it e www.bap.beniculturali.it/attivita/tutela_paes/index.html. [54] Nello specifico tale divieto, mira a negare in radice la possibilità, implicitamente ammessa dalla giurisprudenza, di un “trapianto” nell’ambito della materia della tutela del paesaggio della norma sull’accertamento di conformità propria della materia edilizia (articolo 13 della legge 47 del 1985). L'esclusione di un "accertamento di conformità" paesaggistico, oltre che, come ovvio, sul diverso grado di protezione accordata al paesaggio dall'articolo 9 della Costituzione, si fonda sul rilievo della natura sostanzialmente discrezionale (o tecnico-discrezionale) dell'autorizzazione paesaggistica che la differenzia radicalmente, dal punto di vista della stessa intrinseca configurazione del potere esercitato oltre che del bene-interesse protetto), rispetto alla "sanatoria" urbanistica, che è, invece, di regola interamente vincolata alla verifica di conformità del progetto rispetto al piano regolatore. Una delle ragioni sostanziali del divieto, insomma, consiste nel fatto che la verifica della compatibilità di una trasformazione del territorio con notevole interesse paesaggistico è sostanzialmente discrezionale ( e deve perciò esser fatta "prima"), mentre la verifica della compatibilità di una trasformazione del territorio con gli strumenti urbanistici vigenti, sotto il profilo urbanistico-edilizio, è del tutto vincolata (e può perciò essere fatta anche "dopo"). [55] La ridetta ragione giustificatrice del divieto potrebbe invece in qualche modo divenire meno urgente con la progressiva opera di adeguamento dei piani paesaggistici ai nuovi dettami analitici di cui all'articolo 143 del codice. All'esito di tale adeguamento, infatti, allorquando i piani diverranno veri piani regolatori dell'uso antropico del territorio compatibile con il valore paesaggistico protetto, la connotazione di discrezionalità dell'atto autorizzatorio potrebbe anch'essa subire un ridimensionamento, con contestuale incremento del profilo di vincolo paesaggistico adeguato. Con la conseguenza che, superato il regime transitorio di cui all'articolo 159 del codice, la giustificazione del divieto, del punto di vista della tutela del paesaggio, potrebbe essere ritenuta meno urgente e chiara di quanto non lo sia invece allo stato attuale della pianificazione paesaggistica, che impone, a fattispecie di necessario completamento , la "chiusura" del sistema con un atto autorizzatorio necessariamente preventivo. In conclusione, un'interpretazione che spostasse l'operatività del divieto in oggetto a dopo la fase transitoria di cui all'articolo 159 del codice, finirebbe per tradire la ragione giustificatrice propria dell'introduzione del suddetto divieto. [56] Viene precisato nel parere emesso dalla Direzione Generale che la natura di norma di delimitazione sostanziale dell'ambito applicativo del potere autorizzatorio, propria, come si è visto, della disposizione di divieto in esame, implica la chiusura negativa dei procedimenti pendenti su domande di autorizzazione in sanatoria, posto che la legge sopravvenuta ha espresso la scelta inequivoca di non volere più consentire il tipo di atto cui quei procedimenti erano preordinati. Il principio tempus regit actum, riferito al procedimento amministrativo, implica che il provvedimento finale del procedimento, che esprime l'assetto pubblicistico degli interessi coinvolti nella fattispecie, deve obbedire alle scelte di valore espresse dalla legge vigente alla data di adozione dell'atto. La diversa scelta, di consentire, per ragioni equitative, la conclusione dei procedimenti in corso in base alla normativa anteriore, vigente al tempo della presentazione della domanda, avrebbe dovuto essere consacrata in una previsione espressa dal codice. [57] Il "condono" costituisce, infatti, una fattispecie speciale, cronologicamente circoscritta agli interventi ultimati entro il mese di marzo 2003, come tale regolata da una norma speciale temporanea prevalente su quelle ordinarie: le fattispecie sottoposte a domanda di condono andranno dunque regolate per intero con la normativa data dal predetto articolo 32, nonché dagli articoli 32 e 33 della legge 47 del 1985 come da ultimo modificati; per tali procedimenti non si pone affatto un problema di divieto dell'autorizzazione successiva (per essi vale, come è noto, il sistema del parere vincolante dell'amministrazione competente)