ALFONSO CELOTTO

Il primato del diritto europeo nel Progetto di Costituzione

1. Mettendo da parte ogni considerazione di tono celebrativo sull’importanza della firma del Progetto di Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, voglio limitarmi a spendere qualche considerazione su uno dei tanti profili di interesse che in questo Trattato-Costituzione rinveniamo e su cui vale la pena avviare una riflessione: la positivizzazione del primato del diritto europeo.
Il principio della primauté - pilastro portante dell’integrazione – è un prodotto giurisprudenziale, sviluppatosi e precisatosi nel tempo.
La sentenza Costa/ENEL del 15 luglio 1964 ha statuito che la primauté del diritto comunitario trova conferma nell’art. 189 (ora 249) TCE, rilevando che “questa disposizione, che non è accompagnata da alcuna riserva, sarebbe priva di significato se uno Stato potesse unilateralmente annullarne gli effetti con un provvedimento nazionale che prevalesse sui testi comunitari”; e, quindi, precisando che “il diritto nato dal Trattato non potrebbe, in ragione appunto della sua specifica natura, trovare un limite in qualsiasi provvedimento interno senza perdere il proprio carattere comunitario e senza che ne risultasse scosso il fondamento giuridico della stessa Comunità”. Già in tale decisione emerge limpidamente che nessun tipo di atto nazionale, nemmeno di rango costituzionale – il “qualsiasi” del testo italiano è ancora più efficace nel testo francese dove si rileva “le droit communautaire … ne pourrait … se voir judiciairement opposer un texte interne quel qu’il soit” – può resistere al diritto comunitario.
L’esplicitazione seguirà nella sentenza Internationale Handelsgesellschaft , ove si osserva che l’invocazione “ai diritti fondamentali, per come formulati nella Costituzione di uno Stato membro, oppure ai principi costituzionali nazionali non può sminuire la validità di un atto comunitario o la sua validità nel territorio dello Stato”. L’applicazione si avrà molto più di recente nella sentenza Tanja Krei , in cui si è ammesso che la direttiva 76/207/CEE, relativa all'attuazione del principio della parità di trattamento fra gli uomini e le donne per quanto riguarda l'accesso al lavoro, la formazione e la promozione professionali e le condizioni di lavoro, osta all'applicazione di disposizioni nazionali, come quella dell’art. 12 della Costituzione tedesca, che escludono in generale le donne dagli impieghi militari comportanti l'uso di armi e che ne autorizzano l'accesso soltanto ai servizi di sanità e alle formazioni di musica militare.

2. Sappiamo che l’assolutezza di questa affermazione ha trovato resistenze a livello nazionale, soprattutto negli Stati che hanno cercato di elaborare una dottrina dei controlimiti, quali possibilità di una resistenza di norme e principi nazionali – specie di rango costituzionale - alla prevalenza del diritto comunitario.
Ora il Progetto di Trattato costituzionale non solo positivizza quanto consolidato nella giurisprudenza della CGCE , ma amplia la portata della primauté a tutto il diritto UE, stabilendo, all’art. I-6 che “La Costituzione e il diritto adottato dalle istituzioni dell'Unione nell'esercizio delle competenze a questa attribuite prevalgono sul diritto degli Stati membri”.
Sembra un riconoscimento pieno e senza condizioni della primauté, invece, tale disposizione, va letta – sistematicamente – quanto meno con gli art. I-5 e II-113 del Progetto di Trattato costituzionale
L’art. I-5 - addirittura anteposto al riconoscimento della primauté - prevede che “L'Unione rispetta l'uguaglianza degli Stati membri davanti alla Costituzione e la loro identità nazionale insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, compreso il sistema delle autonomie locali e regionali. Rispetta le funzioni essenziali dello Stato, in particolare le funzioni di salvaguardia dell'integrità territoriale, di mantenimento dell'ordine pubblico e di tutela della sicurezza nazionale”.
L’art. II-113 - riprendendo testualmente l’art. 53 della Carta di Nizza – dispone: “Nessuna disposizione della presente Carta deve essere interpretata come limitativa o lesiva dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali riconosciuti, nel rispettivo ambito di applicazione, dal diritto dell'Unione, dal diritto internazionale, dalle convenzioni internazionali delle quali l'Unione o tutti gli Stati membri sono parti, in particolare la Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, e dalle costituzioni degli Stati membri”.
Ne emerge una visione dinamica della primautè, che ammette limiti costituzionali nazionali.
Si tratta, in pratica della legittimazione della dottrina dei controlimiti, sia per quel che riguarda i principi supremi degli ordinamenti costituzionali sia per i (maggiori livelli di tutela dei) diritti inviolabili.
I controlimiti si avviano, quindi, a divenire non più il rigido muro di confine fra ordinamenti, ma il punto di snodo, la cerniera nei rapporti tra UE e Stati membri. Resta sempre più sullo sfondo la concezione dei controlimiti quale extrema ratio, che può legittimare anche la secessione di uno o più Stati dall’Unione(ipotesi oggi prevista positivamente dall’art. I-60 del Progetto di trattato costituzionale, nella forma del recesso dall’Unione). I controlimiti modificano, ora, la loro natura iniziale e divengono elemento di integrazione fra gli ordinamenti, che può ammettere anche l’applicazione di norme nazionali, in deroga al diritto UE, ove rechino livelli più elevati di protezione dei diritti, oppure rappresentino elementi essenziali della peculiare struttura costituzionale statale. Una Unione europea che tende alla formazione di un vero Stato unitario di tipo federale, non può non consentire che i singoli Stati membri, soprattutto in materia di diritti, non applichino le proprie disposizioni che riconoscono livelli di protezione più elevati, al pari di quanto avviene tradizionalmente negli Stati federali. Si ammette, così, che una norma nazionale possa derogare alla norma comunitaria: i controlimiti acquistano una propria legittimazione, quale forma dinamica di prevalenza del diritto nazionale, rispetto al caso concreto; la primauté assume contenuti nuovi e differenti, ammettendo deroghe a livello nazionale, come si desume dalla sistematica stessa del Progetto di Trattato costituzionale.