T.A.R. CAMPANIA - NAPOLI - SEZIONE II - Sentenza 19 novembre 2004 n. 16889 Pres. F. Guerriero, Est. P. Severini. Se. An. Immobiliare S.P.A. (avv. L. Imperlino) contro Comune di Afragola, (avv. G. Marone).

1. Sono illegittime le condizioni, apposte alla concessione di costruzione, che non siano imposte da disposizioni di legge o dagli strumenti urbanistici e che, comunque, non siano sufficientemente motivate in punto di pubblico interesse. Tuttavia se il titolare della concessione non fa valere l’illegittimità della stessa in sede giurisdizionale ma vi presta piena acquiescenza, dette condizioni si sono consolidate definitivamente.

2. Posto che la concessione di costruzione condizionata acquista efficacia nel momento in cui si verifica la condizione, il termine decadenziale per l’inizio dei lavori comincia a decorrere solo dalla data di avveramento della suddetta condizione.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CAMPANIA NAPOLI SECONDA SEZIONE

composto dai magistrati: Presidente, dott. Francesco Guerriero; Primo Referendario, dott. Vincenzo Cernese; Referendario, dott. Paolo Severini, estensore,

all’udienza pubblica del 21.10.04 ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 3949 del 2003, proposto dalla Se. An. Immobiliare S.P.A., in persona di Razzano Mario – legale rappresentante pro tempore – rappresentata e difesa dall’Avv. Luigi Imperlino, e con lo stesso elettivamente domiciliata, in Napoli, alla via San Carlo, n. 26;

contro

Il Comune di Afragola, in persona del Sindaco – legale rappresentante pro tempore – rappresentato e difeso dall’Avv. Gherardo Marone, e con lo stesso elettivamente domiciliato in Napoli, alla via Cesario Console n. 3;

per l’annullamento 1) della nota della Città di Afragola, a firma del Dirigente, prot. n. 786 del 3.02.2003, notificata in data 11.02.2003, con la quale è stata disposta la decadenza della concessione edilizia n. 4893 del 19.02.1999, rilasciata a favore della Se. An. Immobiliare S.P.A.; 2) della comunicazione d’avvio del procedimento n. 183/2002, con allegate cartoline di ricevimento e nota delle Poste Italiane dell’11.03.2003, di risposta alla richiesta d’informazioni sullo stato di invii, dalla quale nota si evince “invio non pervenuto”; 3) d’ogni altro atto presupposto, connesso, collegato o conseguente, ivi compreso il verbale di sopralluogo effettuato in data 10.12.2002 dal tecnico incaricato;

e per la declaratoria - del diritto della società ricorrente al risarcimento dei danni;

Visto il ricorso, con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione; Visti gli atti tutti della causa; Uditi, alla camera di consiglio del 21.10.04, il relatore, Referendario dr. Paolo Severini, e i difensori presenti, come da verbale; Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in epigrafe, la Se. An. Immobiliare S. P. A., premesso che il 19.02.1999 il Commissario ad acta aveva rilasciato, con atto prot. n. 4895, concessione edilizia, subordinandola ad una serie di condizioni, e in particolare alle seguenti: “che prima dell’inizio dei lavori siano eseguite le opportune indagini geotecniche tese alla verifica del sito di fondazione; che il progetto venga sottoposto all’esame dell’organo competente per il rilascio del parere igienico – sanitario; che venga acquisito l’espresso diniego dell’autorità competente per il rilascio di concessioni edilizie in sanatoria relative all’istanza in esame”, osservava che, in seguito a tale rilascio, la società aveva chiesto – con nota del 3.03.1999 – all’Ufficio Tecnico del Comune di predisporre gli atti necessari per il ritiro della concessione, nonché di poter usufruire della rateizzazione degli oneri di costruzione e d’urbanizzazione nella misura massima prevista dalla normativa vigente, ma che, decorso un anno dal rilascio della concessione, la SE. AN era stata invitata presso la Ripartizione Tecnica del Comune, per “chiarimenti”; tuttavia, la stessa società aveva diffidato – in considerazione del fatto che tutte le condizioni, poste ai fini del rilascio del titolo, erano state adempiute – il direttore dell’U. T. C. ad emanare i successivi e doverosi provvedimenti; inopinatamente, era invece intervenuto – in data 16.03.2000 – un provvedimento di sospensione della concessione edilizia de qua; con ricorso R. G. 4820/2000, era stato chiesto l’annullamento di tale provvedimento, e il ricorso era stato accolto, con sentenza della IV Sezione del T.A.R. Campania, n. 2790/2001, depositata il 15.06.2001; dopo la notificazione della suddetta decisione, il Comune di Afragola aveva provveduto a quantificare gli oneri concessori ed a determinare le modalità di pagamento, suddividendolo in quattro rate; in particolare, nella nota dell’8.07.02 del Comune, si comunicava – quanto alle procedure per il rilascio della concessione edilizia – che alle stesse si sarebbe provveduto, “solo con il versamento della prima rata”, attraverso apposita determinazione dirigenziale; il 3.10.02, il legale rappresentante della società aveva provveduto al pagamento della prima rata degli oneri d’urbanizzazione, ma il dirigente del Comune, invece di procedere al rilascio della concessione edilizia, con nota del 7.10.2002 aveva avviato un procedimento di verifica degli atti, relativi alla concessione edilizia in oggetto, “in ciò contravvenendo agli impegni assunti nei precedenti atti”; in data 21.10.2002, la società aveva notificato, al Comune, un atto stragiudiziale di diffida e di messa in mora e il 21.01.2003 era stato depositato ricorso, per l’esatta esecuzione della sentenza del T. A. R. di Napoli, Sez. IV, n. 2790/2001; in data 6.12.2002 era stato comunicato l’inizio dei lavori e che successivamente le aree, interessate dall’intervento, erano state consegnate alla ditta esecutrice, Rilevava, peraltro, la società ricorrente che “stranamente, in assenza della preventiva comunicazione d’avvio del procedimento”, con la nota dirigenziale prot. n. 786 del 3.02.2003, notificata in data 11.02.2003, era stata dichiarata la decadenza della concessione edilizia n. 4893 del 19.02.1999; detto provvedimento è stato censurato sotto i profili della violazione di legge (art. 4 l. 10/77, 15 d.P.R. 380/2001, 3 e 7 l. 241/90, l. 47/85, 97 Cost.), dei principi di buon andamento e correttezza della P. A., del giusto procedimento, d’eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità, contraddittorietà tra atti, difetto d’istruttoria, venendo formulata altresì istanza di risarcimento dei danni. In particolare, rilevava la società ricorrente che la decadenza per mancato inizio dei lavori non poteva applicarsi nella specie, posto che l’impedimento all’inizio dei lavori non era imputabile alla condotta della stessa, quale titolare della concessione edilizia, bensì al Comune, che aveva posto in essere una serie d’attività che avevano “ostacolato in ogni modo” la realizzazione dell’intervento edilizio; inoltre, non poteva ritenersi intervenuto, nella specie, il dies a quo per la decorrenza del termine per l’inizio dei lavori, posto che la concessione edilizia non era stata notificata, dal Comune, alla ricorrente; inoltre non era stato dato adeguatamente conto dei motivi, per i quali era stata pronunziata la decadenza impugnata, e non era stata data notizia dell’avvio del procedimento, finalizzato a tale dichiarazione. Quanto alla richiesta di risarcimento del danno, essa era commisurata “al pregiudizio economico sofferto dalla ricorrente in conseguenza della violazione degli obblighi contenuti nella convenzione urbanistica del 1992 da parte del Comune”. In data 5.05.03 si costituiva, con atto di forma, il Comune intimato, che produceva quindi memoria difensiva, in cui sosteneva la natura vincolata del provvedimento di decadenza della concessione edilizia; anche a voler tenere conto di tutte le circostanze, estranee alla volontà della società ricorrente, che avevano ritardato l’inizio dei lavori, era, infatti, comunque ampiamente decorso il termine di un anno dal rilascio della concessione edilizia, fissato per l’inizio dei medesimi; e la sentenza del T.A.R. Napoli, che aveva dichiarato l’illegittimità della sospensione disposta dal Comune, era autoesecutiva, e non necessitava, quindi, d’ulteriori atti d’esecuzione; pertanto, ai fini della decorrenza del termine annuale non assumevano valore condizionante né il materiale ritiro della concessione medesima, da parte della società ricorrente, né la mancata quantificazione degli oneri, all’atto del rilascio del titolo, da parte del Commissario ad acta, in data 19.02.1999; l’adozione del provvedimento impugnato, inoltre, era stata preceduta da regolare comunicazione d’avvio del relativo procedimento, e ciò a prescindere dalla considerazione che – trattandosi d’atto vincolato – detta comunicazione non era neppure necessaria. All’udienza in camera di consiglio del 14.05.03 era respinta la domanda cautelare, proposta unitamente all’atto introduttivo del giudizio, con ordinanza n. 234/03. In sede di decisione presso il C. di S. circa l’appello, proposto avverso detta ordinanza, si dava atto della rinuncia alla domanda cautelare, da parte della società ricorrente. In data 19 e 20 marzo 2004, il Comune di Afragola e la società ricorrente producevano memorie difensive, in cui ribadivano e precisavano le proprie conclusioni. In particolare, la società ricorrente ribadiva che la concessione edilizia non poteva considerarsi, nella specie, rilasciata, anche alla luce della specifica normativa dettata dal regolamento edilizio del Comune, con la conseguenza che il termine per l’inizio dei lavori non era affatto decorso; ed evidenziava come i termini indicati nella concessione edilizia, in ogni caso, fossero stati espressamente condizionati a taluni adempimenti, il cui iter s’era perfezionato solo nel luglio del 2002; quanto all’Amministrazione, la stessa nel riportarsi sostanzialmente a quanto già diffusamente argomentato in precedenza rilevava come, in ogni caso, facessero difetto i presupposti per il riconoscimento del diritto al risarcimento dei danni, posto che la società ricorrente non indicava “gli elementi che in astratto consentivano l’individuazione o la quantificazione del danno, o il nesso causale tra atto annullato e danno subito”, né del resto sussisteva, nella specie, alcun comportamento colposo dell’Amministrazione. All’udienza pubblica dell’1.04.04 il Tribunale disponeva incombenti istruttori, e in particolare ordinava al Comune di Afragola, in persona del competente Dirigente, di trasmettere, al T. A. R., una documentata relazione di chiarimenti circa i fatti di cui al ricorso, dalla quale risultasse, in particolare, se, e precisamente in che data, fossero state adempiute le tre condizioni poste – dal Commissario ad acta dr. Vittorio Larocca – al rilascio della concessione edilizia del 19.02.1999, vale a dire: “Che prima dell’inizio dei lavori siano eseguite le opportune indagini geotecniche tese alla verifica del sito di fondazione; che il progetto venga sottoposto all’esame dell’organo competente per il rilascio del parere igienico – sanitario; che venga acquisito l’espresso diniego dell’autorità competente per il rilascio di concessioni edilizie in sanatoria relative all’istanza in esame”; da detta relazione doveva inoltre risultare se, e quando, fossero stati pagati, dalla società ricorrente, gli oneri d’urbanizzazione e i costi di costruzione relativi alla concessione edilizia de qua. Detti documenti e detta relazione di chiarimenti dovevano pervenire, al Tribunale, nel termine di giorni novanta, a decorrere dalla notificazione o dalla comunicazione, in via amministrativa, dell’ordinanza, restando riservata ogni questione riguardante rito, merito e spese. La relazione di chiarimenti, richiesta dalla Sezione, perveniva in data 10 agosto 2004 e dalla stessa risultava, quanto alla prima delle tre condizioni apposte, dal Commissario ad acta, alla c. e. della quale è stata dichiarata la decadenza, che “risulta agli atti della concessione edilizia in ditta SE. AN. Immobiliare S. P. A. una relazione geologico - tecnica datata 10.12.1998 a firma del dr. Geologo Esposito Vincenzo, asseverata presso il Comune di Afragola il 15.12.1998; quanto alla seconda delle dette condizioni, emergeva che in data 8.07.2002 l’A. S. L. NA 3 rilasciava il parere sanitario favorevole, ma all’ulteriore condizione che venissero acquisite le relazioni tecniche in merito all’art. 1 punto 4 della l. 13/89 e dell’art. 26 della l. 10/91; quanto alla terza di dette condizioni nulla emergeva; quanto, poi, al pagamento degli oneri d’urbanizzazione e dei costi di costruzione, risultava che il Settore Assetto del Territorio del Comune, con determina dirigenziale n. 21 del 25.07.2002 aveva approvato la rateizzazione degli oneri concessori, con scadenza della prima rata a luglio 2002, ma che non risultava alcun versamento, a quella data, da parte della società ricorrente (la rata era stata poi versata – stando al contenuto dell’atto stragiudiziale di diffida e messa in mora del 21.10.2002, a firma della stessa società ricorrente – in data 3.10.2002). Seguiva – in data 11.10.04 – il deposito d’ulteriore memoria difensiva da parte della società ricorrente, nella quale si poneva in risalto – quanto alla terza delle condizioni apposte dal Commissario ad acta - che la stessa società aveva provveduto, in data 13.01.2000, a presentare atto di rinuncia dell’interessata. Sig.ra Cristina Vitale, alla domanda di condono edilizio protocollata con il n. 1265, ma che rispetto a tale atto di rinuncia il Comune non s’era pronunziato, sicché allo stato non esisteva ancora un “diniego espresso” dell’autorità competente rispetto a tale domanda di sanatoria.; inoltre la società ricorrente rinunziava espressamente alla domanda di risarcimento del danno, avanzata nell’atto introduttivo del giudizio. Alla pubblica udienza del 21.10.2004 il ricorso era trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è fondato, e va pertanto accolto, per i seguenti motivi. Nella specie ci si trova in presenza di una concessione edilizia del 19.02.1999, rilasciata alla Sig.ra Mazzotti Carolina, amministratore p. t. della SE. AN. Immobiliare S.P.A., dal Commissario ad acta del Comune di Afragola, dr. Vincenzo Larocca, nominato con decreto del Presidente della Regione Campania n. 340 del 15 gennaio 1999, concessione edilizia espressamente condizionata, com’emerge inequivocabilmente dal suo tenore testuale, al verificarsi di tre condizioni, già più volte richiamate ed oggetto d’istruttoria da parte del Collegio, concernenti rispettivamente: a) l’esecuzione, prima dell’inizio dei lavori, d’opportune indagini geotecniche volte alla verifica del sito di fondazione; b) la sottoposizione, del progetto, all’esame dell’organo competente per il rilascio del parere igienico – sanitario; c) l’espresso diniego, da parte dell’Autorità competente, al rilascio di c. e. in sanatoria concernenti l’istanza di concessione della SE. AN Immobiliare. Trattasi quindi, all’evidenza, di una concessione edilizia cd. “condizionata”, fattispecie che non è sfuggita all’attenzione della giurisprudenza dei TT. AA. RR., che hanno evidenziato come: “Sono illegittime le condizioni, apposte alla concessione di costruzione, che non siano imposte da disposizioni di legge o dagli strumenti urbanistici e che, comunque, non siano sufficientemente motivate in punto di pubblico interesse” (T.A.R. Campania, Salerno, n. 398 del 18 luglio 1994); e come: “Nel caso di rilascio di concessione edilizia sottoposta a condizioni ritenute illegittime, l’interessato ha l’onere di impugnare tempestivamente i titoli legittimanti facendo valere i vizi afferenti al detto elemento accidentale” (T.A.R. Umbria, n. 1166 del 23 dicembre 1998). In ogni caso, in disparte ogni considerazione circa la legittimità o meno, nella specie, delle tre condizioni apposte dal commissario ad acta alla c. e. de qua, considerazioni che esulerebbero evidentemente dall’oggetto del giudizio, sta di fatto che l’unico soggetto, legittimato a dolersene e quindi a farne valere un’eventuale illegittimità, vale a dire la SE. AN. Immobiliare s. p. a., vi ha dato piena acquiescenza, col risultato, innegabile, che dette condizioni si sono consolidate definitivamente. Quanto al meccanismo con cui dette condizioni operano, ritiene il Tribunale che esso debba necessariamente identificarsi in quella della condizione sospensiva, vale a dire che le stesse condizionano l’operatività del titolo abilitativo, con la conseguenza che finché le stesse non intervengono, la c. e. non può dirsi pienamente efficace. Ciò posto, occorre solo verificare se e quando dette condizioni si sono verificate, secondo gli esiti dell’istruttoria disposta dal Collegio. Ebbene, quanto alla prima, risulta agli atti della concessione edilizia, in ditta SE. AN. Immobiliare S. P. A., una relazione geologico - tecnica datata 10.12.1998 a firma del dr. Geologo Esposito Vincenzo, asseverata presso il Comune di Afragola il 15.12.1998, e nella stessa data (v. memoria difensiva SE. AN. Immobiliare dell’11.10.04) depositata presso il Comune; non si comprende tuttavia la ragione per il quale il commissario ad acta, nel 1999, richiese l’esecuzione d’opportune indagini geotecniche, se, cioè, tanto si verificò per mancata conoscenza, da parte dello stesso Commissario, dell’esistenza di detta relazione, ovvero perché la stessa fu giudicata, dal medesimo, insufficiente. Pur ammettendo, comunque, che già alla data del rilascio della c. e. la prima delle tre condizioni fosse verificata, per la presenza agli atti della pratica di una esaustiva relazione geologica, è fuor di dubbio, per concordi risultanze in atti, che il parere igienico – sanitario dell’A. S. L. competente fu rilasciato solo in data 8.07.02, e depositato presso il Comune in data 11.07.02 (v. memoria difensiva SE. AN. Immobiliare dell’11.10.04). Quanto alla terza delle predette condizioni, la società ricorrente ha documentato come fu depositato, presso il Comune, in data 13.01.2000, atto di rinuncia all’istanza di condono edilizio pendente, da parte di Vitale Cristina, che aveva stipulato col Comune, ed altri, la convenzione urbanistica del 20.10.92 e il relativo atto integrativo del 4.02.94. Rispetto a detta istanza di sanatoria edilizia, in effetti, non si ravvisa in atti alcun “diniego espresso” del Comune, da ritenersi tuttavia implicito nella successiva attività amministrativa posta in essere dall’ente. In ogni caso, quel che preme sottolineare è che – pur volendo considerare realizzate, esplicitamente od implicitamente, la prima e la terza delle tre condizioni, apposte dal Commissario ad acta alla c. e. in argomento – la seconda delle stesse condizioni si realizzò, innegabilmente, solo in data 8 – 11.07.02, e che pertanto fino a quella data la stessa concessione non poteva dirsi pienamente efficace. Ne consegue che solo a partire da quella data poteva farsi decorrere – indipendentemente da ogni altra considerazione in merito – il termine di un anno per l’inizio dei relativi lavori, trascorso il quale poteva, se del caso, comminarsi da parte del Comune la decadenza della c. e., in adesione al chiaro e costante indirizzo giurisprudenziale, secondo cui: “Posto che la concessione di costruzione condizionata acquista efficacia nel momento in cui si verifica la condizione, il termine decadenziale per l’inizio dei lavori comincia a decorrere solo dalla data di avveramento della suddetta condizione” (T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, n. 228 del 22.11.1984); “Nel caso di concessione edilizia sottoposta a condizione sospensiva, il termine annuale di decadenza per mancato inizio dei lavori non decorre dal giorno del rilascio della concessione stessa, ma dal momento in cui si verifica la condizione apposta; pertanto, qualora l’efficacia della concessione sia stata subordinata alla realizzazione di opere di urbanizzazione, il termine decadenziale va computato dalla data di ultimazione di tali opere” (T.A.R. Lazio, Latina, n. 197 del 18 dicembre 1981); cfr. anche T.A.R. Lazio, Roma, II, n. 1221 del 23 luglio 1998: “Il factum principis o la causa di forza maggiore sono eventi idonei a sospendere il decorso del termine sia dell’inizio dei lavori che di quello previsto per la loro ultimazione ed a consentire, in presenza di impedimenti oggettivi e indipendenti dalla volontà del concessionario, debitamente accertati ed evidenziati dall’Amministrazione, l’esercizio della facoltà di proroga della concessione edilizia; pertanto, qualora in sede di rilascio della concessione, il Sindaco abbia condizionato l’inizio dei lavori al rilascio del nulla osta ambientale da parte della Regione, tale condizione esclude la decorrenza del termine per l’inizio dei lavori anche ai fini di un’eventuale pronuncia di decadenza, non essendo addebitabile al concessionario il mancato rilascio dell’autorizzazione”. Orbene, nella specie, la declaratoria di decadenza impugnata sub 1) – che per vero non affronta minimamente la questione della verificazione o meno delle tre condizioni de quibus – è, comunque, datata 3.02.2003, e notificata il 17.02.2003, e quindi risulta adottata e comunicata ben prima della scadenza del termine di un anno riconosciuto per l’inizio dei lavori, computato, come s’è detto, a partire dall’8 o dall’11 luglio 2002. Ne consegue che, in accoglimento della censura formulata sub I.2 dell’atto introduttivo del giudizio, va pronunziato l’annullamento della dichiarazione di decadenza in oggetto. Quanto alla comunicazione d’inizio lavori, impugnata sub 2), il ricorso è evidentemente inammissibile, posto che, a tacer d’altro, trattasi d’atto in sé non lesivo. Quanto infine alla richiesta di risarcimento del danno, formulata nel ricorso, al Collegio non resta che dichiarare la relativa domanda improcedibile per rinunzia, ovvero – rectius – per sopravvenuto difetto d’interesse, non senza porre in risalto, in ogni caso, la sua estrema genericità, che non ne avrebbe consentito una positiva delibazione da parte del Tribunale. Quanto alle spese del giudizio, le stesse, in base alla regola della soccombenza, vanno poste a carico del Comune di Afragola, e vanno liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione Seconda, pronunciando in via definitiva circa il ricorso in epigrafe, l’accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato sub 1); dichiara il ricorso inammissibile, quanto all’impugnativa dell’atto indicato sub 2); dichiara improcedibile e comunque respinge la domanda di risarcimento del danno, avanzata dalla società ricorrente. Condanna il Comune di Afragola al pagamento, in favore della società ricorrente, delle spese del presente giudizio, complessivamente liquidate in € 1.500,00, oltre IVA e CAP come per legge. Ordina che l’Autorità Amministrativa esegua la presente sentenza.

Così deciso, in Napoli, nella Camera di consiglio del 21.10.04. IL PRESIDENTE (dott. Francesco Guerriero)

L’ESTENSORE (dott. Paolo Severini)