T.A.R. VENETO - SEZIONE III - Sentenza 2 novembre 2004 n. 3825 Pres. Claudio Rovis, rel. Angelo Gabbricci

1. Pubblica amministrazione - Procedimento amministrativo - Partecipazione - Termine ragionevole - Anche quando il sindaco debba ordinare, in caso di svolgimento abusivo dell’attività, la chiusura immediata dell’esercizio di vendita.

2. Pubblica amministrazione - Procedimento amministrativo - Atto dovuto e vincolato - Obbligo di avviso ex art. 7 L. n. 241/90 - Accertamento da parte della p.a. – Permane.

1. La partecipazione nel procedimento si può intendere realizzata soltanto se all’interessato sia stato assegnato un termine ragionevolmente adeguato per poter prendere visione degli atti e fornire il proprio contributo procedimentale: ciò anche quando il sindaco debba ordinare, in caso di svolgimento abusivo dell’attività, la chiusura immediata dell’esercizio di vendita, secondo la previsione di cui all’art. 22, VI comma, del d. lgs. 114/98.

2. Pur dinanzi ad un atto dovuto e vincolato della p.a., quale quello configurato dall’art. 22, VI comma d. lgs. 114/98, permane l’obbligo dell’avviso ex art. 7 L. n. 241/90, qualora i presupposti del provvedimento, pur essendo stabiliti in modo preciso e puntuale dalle norme, richiedano comunque un accertamento, nel cui ambito deve essere garantita al privato la possibilità di prospettare fatti ed argomenti in suo favore.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Sent. n. 3825/04 Ricc. n. 3064/00 e 530/01

II Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto terza Sezione

con l’intervento dei signori magistrati: Claudio Rovis Presidente f.f.; Mauro Springolo Consigliere; Angelo Gabbricci Consigliere, relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sui giudizi riuniti, introdotti con i ricorsi n. 3064/00 e 530/01, proposti da

Michele Capovilla, rappresentato e difeso dall’avv. L. Pegoraro, con domicilio presso la Segreteria del T.A.R. Veneto, giusta art. 35 r.d. 26 giugno 1924, n. 1054;

contro

il Comune di Adria, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso, limitatamente al ricorso 3064/00, dall’avv. L. Migliorini, con domicilio eletto in Venezia, Santa Croce 521, presso lo studio dell’avv. M. Cappelletto;

e nei confronti

del Centro commerciale “Il Porto” in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso, limitatamente al ricorso 530/01, nella dichiarata qualità di interveniente ad adiuvandum, dall’avv. M. Greggio con domicilio presso la Segreteria del T.A.R. Veneto, giusta art. 35 r.d. 26 giugno 1924, n. 1054;

e con l’intervento ad opponendum

di Top Tel S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. ti Carricato e Grimani, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Venezia, Santa Croce 466/G,

per l’annullamento A), quanto al ricorso 3064/00, 1) del verbale di controllo su esercizio commerciale 15 settembre 2000, formato dall’ufficio commercio e polizia amministrativa del Comune di Adria, 2) della comunicazione 15 settembre 2000, n. 24/P.M., per avvio del procedimento, emessa dal comando polizia municipale di Adria; 3) dell’ordinanza 16 settembre 2000, n. 94, del sindaco di Adria; B) quanto al ricorso 530/01 4) della determinazione 12 dicembre 2000, con cui il Comune di Adria ha respinto l’istanza di autorizzazione per l’ampliamento dell’esercizio commerciale condotto dal ricorrente; 5) degli atti antecedenti, presupposti, preordinati, preparatori, consequenziali ovvero comunque connessi. Visti i ricorsi con i relativi allegati; visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Adria nel ricorso 3064/00, del Centro commerciale “Il Porto” nel ricorso 530/01 e di Top Tel S.r.l., in entrambi i ricorsi;

viste le memorie prodotte dalle parti; visti gli atti tutti di causa; uditi nella pubblica udienza del 14 ottobre 2004 - relatore il consigliere avv. Angelo Gabbricci - l’avv. Pegoraro per il ricorrente, l’avv. Bonifacio in sostituzione di Migliorini per il Comune resistente, l’avv. Greggio per il Centro commerciale “Il Porto”, e l’avv. Carricato per Top Tel S.r.l.; ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

A. Michele Capovilla è titolare di autorizzazione al commercio per il settore non alimentare, vincolata all’ubicazione nel centro commerciale “Il Porto” in Comune di Adria, dove, almeno all’epoca dei fatti di causa, costì svolgeva l’attività di edicolante. Il 15 settembre 2000, la locale polizia municipale esponeva in un verbale di accertamento come, da un sopralluogo, effettuato presso l’esercizio del Capovilla, si fosse accertato un illegittimo «ampliamento della superficie di vendita autorizzata», e ciò effettuando «vendita di telefonia mobile Wind Blu» nel «locale civ. 37 bis (ex Taccolampo)», reso comunicante tramite porta interna con l’edicola, ed aperto per due lati sulla galleria interna del Centro. Al Capovilla veniva allora contestata la violazione degli artt. 8, I comma, e 22, commi 1 e 6 del d. lgs. 114/98 e, sempre il 15 settembre, gli veniva consegnata una comunicazione ex artt. 7 e 8 della l. 241/90, per l’avvio di due procedimenti sanzionatori, il primo pecuniario ed il secondo per la chiusura immediata della superficie di vendita abusiva. Sebbene la nota precisasse che l’interessato aveva facoltà d’intervenire nel procedimento, già il giorno seguente gli veniva notificato il provvedimento sindacale n. 94, con il quale si ordinava la chiusura immediata del locale al civico 37 bis, oggetto dell’ampliamento. L’ordinanza, unitamente agli atti presupposti, è stata impugnata dal Capovilla innanzi a questo Tribunale con il ricorso 3064/00: e, con ordinanza 3 novembre 2000, n. 1602, la Sezione ne ha accolto l’istanza cautelare.

B. Circa un mese prima di tale pronuncia, comunque, il Capovilla aveva presentato al Comune una domanda di variazione dell’esercizio per l’ampliamento, pari a m² 20, della superficie di vendita, corrispondente al nuovo locale annesso ed oggetto della procedura sanzionatoria. Il dirigente del dipartimento servizi amministrativi di Adria, con provvedimento 12 dicembre 2000, dopo aver rilevato che lo spazio per l’ampliamento era in origine destinato ad attività artigianale, e conseguentemente non computato nella superficie commerciale di vendita assegnata, respingeva la richiesta, perché il titolare del nulla osta regionale alla struttura di vendita, Giemme S.r.l., non aveva fornito il proprio assenso: il diniego è stato impugnato con il ricorso 530/01. Il Comune di Adria si è costituito soltanto nel primo ricorso; nel secondo viceversa, si è costituito ad adiuvandum il Consorzio Centro commerciale “Il Porto”; in entrambi, ad opponendum, Top Tel S.r.l., la quale ha giustificato la propria legittimazione con la circostanza – non contestata – che dal 2001 essa svolge la propria attività commerciale nel settore della telefonia all’interno della stessa struttura di vendita.

DIRITTO

1.1. I due ricorsi, stante la connessione soggettiva, e la correlazione tra i provvedimenti impugnati, possono essere riuniti.

1.2. Va subito precisato che permane l’utilità alla decisione nel merito del ricorso 3064/00: la circostanza che il Capovilla, nell’ottobre 2000, abbia presentato una domanda per l’ampliamento del suo esercizio non fa venir meno il suo interesse a stabilire se il precedente ordine di chiusura (tra l’altro efficace per circa quarantacinque giorni) fosse legittimo; né la stessa domanda comporta senz’altro acquiescenza rispetto a tale atto, potendo ben trovare la sua giustificazione semplicemente nell’intento di dare soluzione stragiudiziale alla vertenza.

2.1. Va ora esaminato il primo motivo del ricorso, con cui si censura l’irrituale notificazione all’interessato dei tre atti gravati: vi mancherebbe, infatti, la sottoscrizione del destinatario, come prescritto per gli atti notificati a mezzo messo comunale. Il Collegio deve anzitutto rilevare come non sia controverso che tali atti, alle date indicate, furono consegnati al Capovilla: sicché sarebbero sanate eventuali carenze circa le modalità di trasmissione. In ogni caso, poi, la copia dell’avviso per l’avvio del procedimento e quella dell’ordinanza sindacale di chiusura, prodotte dal Comune, contengono in effetti la sottoscrizione della parte; a sua volta, il verbale di controllo, in epigrafe impugnato sub A.1. reca in calce l’annotazione “si rifiuta di firmare”, la quale fa piena fede sino a querela di falso: la censura è dunque senz’altro infondata.

2.2. Nel secondo motivo si afferma che l’avviso d’avvio del procedimento informerebbe bensì gli interessati della possibilità di esaminare gli atti del procedimento, ma non preciserebbe in quale ufficio. La censura è priva di qualsiasi pregio: sia perché non viene chiarito quale sfavorevole conseguenza tale ipotetica carenza avrebbe avuto per il Capovilla, sia, soprattutto, perché lo stesso avviso rileva come l’ufficio procedente sia il comando polizia municipale – ufficio depenalizzazioni, di cui si indicano anche gli orari al pubblico: e si deve presumere che l’ufficio procedente disponga della documentazione rilevante, ovvero sia comunque in grado di procurarla a richiesta, né il ricorrente ha sostenuto l’opposto.

2.3.1. Si può così passare all’esame del IV motivo – il terzo verrà considerato successivamente – nel quale il provvedimento sindacale di chiusura è censurato per violazione dell’art. 8 del d. lgs. 114/98 e degli artt. 7 e 19 della l. 7 agosto 1990, n. 241: disposizione quest’ultima, che, secondo il Capovilla, regolerebbe la fattispecie. Invero, il predetto art. 19, nel testo vigente, dispone, tra l’altro, che, salvo eccezioni qui irrilevanti, in tutti i casi in cui l’esercizio di un’attività privata sia subordinato ad un atto di consenso comunque denominato, “il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento dei presupposti e dei requisiti di legge”, senza valutazioni tecniche discrezionali, limiti o contingentamenti, lo stesso consenso “si intende sostituito da una denuncia di inizio di attività da parte dell’interessato alla pubblica amministrazione competente, attestante l’esistenza dei presupposti e dei requisiti di legge, eventualmente accompagnata dall’autocertificazione dell’esperimento di prove a ciò destinate, ove previste”. In tali casi, l’amministrazione competente, entro sessanta giorni dalla denuncia, deve “verificare d’ufficio la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti e disporre, se del caso, con provvedimento motivato da notificare all’interessato entro il medesimo termine, il divieto di prosecuzione dell’attività e la rimozione dei suoi effetti”; salvo che, ove ciò sia possibile, “l’interessato provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi effetti entro il termine prefissatogli dall’amministrazione stessa”.

2.3.2. Ora, come già accennato nella precedente narrativa, il 2 giugno 2000 il Capovilla aveva fatto pervenire al Comune di Adria una nota, in cui testualmente dava avviso «che il consiglio di amministrazione del centro commerciale “Il Porto” in data 21/02/00 ha ritenuto di autorizzare l’integrazione merceologica a Michele Capovilla, conduttore dell’edicola “Il Porto” sita in p.le Rovigno 1/41, per la vendita di prodotti di telefonia ed a essi collegati»; alla lettera era allegata la stessa autorizzazione. Tale comunicazione, secondo il ricorso, conterrebbe la denuncia cui si riferisce il ripetuto art. 19, tenuto conto che il Capovilla era già titolare di autorizzazione commerciale per la vendita di prodotti non alimentari, e, quindi, in possesso dei requisiti di cui all’art. 5 del d. lgs. 114/98. Non sarebbero state perciò richieste valutazioni tecnico-discrezionali; e, non avendo il Comune sollevato alcuna obiezione nei sessanta giorni dalla denuncia, l’autorizzazione de qua si dovrebbe considerare rilasciata, con la contestuale consumazione del potere inibitorio dell’Amministrazione. Il successivo provvedimento di chiusura sarebbe allora viziato perché vieterebbe un’attività legittimamente svolta.

2.3.3. La censura è infondata. Invero, premesso che l’istituto del silenzio assenso nella materia del commercio è specificatamente regolato dagli artt. 7 segg. del d. lgs. 114/98, è comunque da rilevare che un atto, per potersi qualificare come denuncia d’inizio attività, e poter in seguito produrre l’effetto costitutivo in questione, deve presentare forma e contenuti assolutamente univoci: nella fattispecie, al contrario – come osservato dalla difesa del Comune – la comunicazione non si riferisce affatto ad un ampliamento dei locali, ma soltanto ad una diversa tipologia di prodotti, che, peraltro, neppure dichiara espressamente di voler porre in vendita. Il silenzio assenso non si è dunque mai perfezionato, ed il motivo di gravame va dunque respinto.

2.4.1. Nel quinto motivo (violazione degli artt. 8, I comma, e 4, lett. C, del d. lgs. 114/98; eccesso di potere per carenza d’istruttoria) si sostiene che sarebbe stata intenzione del Capovilla adibire il locale acquisito a «magazzino, deposito, servizi e, limitatamente, per esposizione merce», mentre l’attività di contrattazione e vendita si sarebbe invece svolta nell’altro locale, dove prima egli svolgeva la sua attività in via esclusiva. Il ricorrente rammenta quindi che, ex art. 4, lett. c) del d. lgs. 114/98, non costituisce superficie di vendita quella destinata a magazzini, depositi, locali di lavorazione, uffici e servizi, e, così, a suo avviso, quella destinata ad esposizione delle merci: sicché, stante l’impiego previsto per il nuovo spazio, nel caso non si sarebbe realizzato un ampliamento che richiedesse una preventiva autorizzazione. Ancora, il Capovilla rappresenta come egli fosse stato autorizzato a svolgere la propria attività commerciale su di una superficie pari a m² 24: sicché, prima di emettere i provvedimenti impugnati, il Comune avrebbe dovuto accertare quale superficie, nel locale destinato ad edicola, fosse effettivamente utilizzata per la vendita e se quindi, con l’acquisizione del nuovo ambiente, si fosse superata la superficie già assentita. In ogni caso (VI motivo di ricorso), ove fosse emersa un’eccedenza della superficie di vendita rispetto a quella autorizzata, l’Amministrazione avrebbe dovuto concedere al Capovilla un termine per la regolarizzazione, ex art. 19 l. 241/90, prima di disporre la chiusura, ovvero disporla soltanto per la «superficie non rientrante nell’estensione già autorizzata e quindi in concreto non assentita».

2.4.2. Le due censure sono infondate. Invero, secondo il verbale redatto dalla polizia municipale, prima richiamato, nel nuovo locale l’accesso era aperto al pubblico, sia dalla galleria che dall’altro negozio, e vi si svolgeva attività di vendita: l’atto fa piena fede della situazione di fatto accertata, e consente di ignorare la reiterata affermazione del ricorrente, ovvero dall’interveniente ad adiuvandum - ma senza supporto probatorio - per cui il nuovo locale sarebbe stato destinato soltanto a servizio, e perciò non amplierebbe la superficie commerciale. Lo stesso Capovilla, del resto, ammette che in tale spazio era visionabile almeno una parte della merce, e, secondo la condivisibile giurisprudenza, per superficie di vendita di un esercizio commerciale si deve intendere «quella su cui sostano e si spostano, oltre al personale addetto al servizio, i consumatori per esaminare gli oggetti posti in vendita collocati negli appositi spazi e per concludere le operazioni di vendita» (C.d.S., V, 24 settembre 1997, n. 1020): sicché la zona di esposizione dei prodotti commercializzati dall’esercizio, diversamente da quanto egli afferma, va senza dubbio inclusa nella superficie di vendita. Per quanto poi concerne le questioni inerenti alla superficie assegnata con la precedente autorizzazione, anzitutto dall’esame della planimetria depositata si desume che l’edicola consta di un locale principale, di un servizio e di un altro piccolo spazio – evidentemente quello adibito a deposito - e che la superficie di 24 mq è quella del locale principale, per cui appare inevitabile che il nuovo spazio abbia comportato un superamento dei limiti assegnati. D’altro canto, è da sottolineare come il ricorrente in effetti non sostenga che, ampliando il suo negozio, egli era tuttavia rimasto nei limiti precedentemente assegnati, come pure avrebbe potuto facilmente accertare e dimostrare, ma come eccepisca soltanto una presunta carenza istruttoria; si può dunque escludere un travisamento dei presupposti, e, di conseguenza, la lamentata carenza istruttoria, così da rendere superflua una verificazione istruttoria sul punto, respingendo senz’altro il motivo proposto. Per quanto poi riguarda l’assegnazione di un termine per la regolarizzazione, è da sottolineare come l’ampliamento vietato corrisponda, per quanto si è visto, al nuovo locale: sicché è soltanto attraverso la chiusura di questo che era possibile ripristinare la situazione di legalità, per cui anche sotto tale profilo il provvedimento sindacale si presenta corretto.

2.5.1. Da ultimo va esaminato il terzo motivo di ricorso, rubricato nella violazione degli artt. 7, 8 e 10 della l. 7 agosto 1990, n. 241 Secondo il ricorrente, invero, le prescrizioni contenute nelle norme citate sarebbero state osservate solo formalmente, poiché l’avviso gli pervenne nel pomeriggio del 15 settembre, ed il provvedimento finale gli fu consegnato solo 24 ore dopo: un intervallo evidentemente troppo esiguo e comunque ingiustificato.

2.5.2. La censura è fondata. Invero, la partecipazione nel procedimento si può intendere realizzata soltanto se all’interessato sia stato assegnato un termine ragionevolmente adeguato per poter prendere visione degli atti e fornire il proprio contributo procedimentale: ciò all’evidenza non è avvenuto nella fattispecie, né la condotta dell’Amministrazione può trovare giustificazione nella previsione di cui all’art. 22, VI comma, del d. lgs. 114/98, per cui, in caso di svolgimento abusivo dell’attività, il sindaco ordina la chiusura immediata dell’esercizio di vendita. Invero, è intanto evidente che l’ordine presuppone il compimento di accertamenti e verifiche (come avvenuto nella fattispecie), e dunque interviene normalmente a conclusione di un procedimento, al quale, in difetto di deroga espressa, dovranno applicarsi le disposizioni comuni di cui alla l. 241/90 e, quindi, anche l’art. 7: né sembra possibile sostenere che l’esistenza di un’attività abusiva determini, sempre e comunque, quelle particolari esigenze di celerità del procedimento che, ex art. 7 cit., consentono di derogare dall’obbligo di comunicazione. Infine, non va dimenticato che, ove le peculiarità della situazione lo richiedano, resta salva la facoltà dell’amministrazione, sempre ex art. 7, II comma, di adottare, anche prima della effettuazione delle comunicazioni di cui al comma 1, gli opportuni provvedimenti cautelari, tra cui anche una chiusura interinale, così da evitare che, nel corso del procedimento, il trasgressore possa lucrare i vantaggi dell’attività abusiva.

2.5.3. Né alla rilevata illegittimità del provvedimento impugnato può opporsi l’orientamento giurisprudenziale per il quale la comunicazione «è superflua nel caso in cui l’adozione del provvedimento finale è doverosa per l’Amministrazione (oltre che vincolata), quando i presupposti fattuali risultano assolutamente incontestati dalle parti, quando il quadro normativo di riferimento non presenta margini di incertezza sufficientemente apprezzabili, oppure se l’eventuale annullamento del provvedimento finale, per accertata violazione dell’obbligo formale di comunicazione, non priva l’Amministrazione del potere (o addirittura del dovere) di adottare un nuovo provvedimento di identico contenuto (anche in relazione alla decorrenza dei suoi effetti giuridici)» (così C.d.S., VI, 7 febbraio 2002, n. 686; conf. V, 3 luglio 2003, n. 3969 e 17 marzo 2003, n. 1357). Ora, è indubbio che il citato art. 22, VI comma, imponga senz’altro la chiusura e che, dunque, l’ordine sindacale costituisca un atto dovuto e vincolato: ma ciò non esclude senz’altro l’obbligo dell’avviso ex art. 7, qualora i presupposti del provvedimento, pur essendo stabiliti in modo preciso e puntuale dalle norme, richiedano comunque un accertamento, nel cui ambito deve essere garantita al privato la possibilità di prospettare fatti ed argomenti in suo favore (C.d.S., V, 1357/03 cit.). Orbene, a parte che nella specie fu lo stesso Comune a ritenere doveroso inviare l’avviso al Capovilla, non pare al Collegio, alla stregua della narrativa e delle censure precedentemente esposte, che la situazione presentasse in specie quel grado d’incontestabile certezza, tale da rendere senz’altro superfluo un apporto procedimentale da parte dell’interessato, nel senso che le sue eventuali osservazioni e opposizioni non avrebbero potuto avere alcuna incidenza causale sul provvedimento finale. Né sembra sufficiente opporre che tutte le sue difese giudiziali sono state ritenute infondate, non potendosi ad esempio affermare con ragionevole sicurezza che le stesse argomentazioni, se esposte nel procedimento, non avrebbero potuto condurre l’Amministrazione a determinazioni in tutto o in parte diverse.

3.1. Si può così passare ad esaminare il secondo ricorso, che impugna il diniego all’ampliamento richiesto dal ricorrente, muovendo intanto dal terzo motivo, in cui si afferma che il diniego sarebbe illegittimo, poiché negherebbe all’interessato l’ampliamento che egli già avrebbe ottenuto per effetto del silenzio assenso, conseguente alla sua comunicazione del 2 giugno 2000. La censura è infondata: già si è osservato sub 2.3. come il silenzio assenso non si fosse realizzato, e nulla v’è da aggiungere sul punto.

3.2.1. Si può ora considerare il primo motivo, rubricato nella violazione dell’art. 5 della l. 241/90, nella parte in cui si prevede che il dirigente dell’ufficio assegna a sé, ovvero ad altro dipendente addetto, la responsabilità di ciascun procedimento. Osserva il ricorrente come, all’atto della presentazione della domanda di ampliamento, fu consegnata all’interessato una ricevuta, sottoscritta da un funzionario dell’ufficio di polizia amministrativa, nel quale veniva indicato nominativamente il responsabile del procedimento, diverso dal dirigente che successivamente sottoscrisse il provvedimento gravato. In tal modo però, in violazione della disposizione richiamata, l’assegnazione della pratica sarebbe stata effettuata dal funzionario e non dal dirigente, il quale, comunque, non avrebbe poi condotto il procedimento, né vi avrebbe assegnato altri dipendenti. L’irregolarità del procedimento vizierebbe così l’atto conclusivo emesso.

3.2.2. Orbene, il citato art. 5 dispone che il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare, a sé o ad altro dipendente addetto all’unità, la responsabilità dell’istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente, dell’adozione del provvedimento finale (I comma); e fino a quando non sia effettuata l’assegnazione di cui al comma 1, è considerato responsabile del singolo procedimento il funzionario preposto alla unità organizzativa determinata a norma del comma 1 dell’art. 4 (II comma); infine, l’unità organizzativa competente e il nominativo del responsabile del procedimento sono comunicati ai soggetti di cui all’art. 7 e, a richiesta, a chiunque vi abbia interesse (III comma). Ciò posto, è intanto da rilevare che la ricevuta in questione non costituisce tanto un provvedimento di assegnazione, quanto la comunicazione, di cui al III comma, indirizzato all’interessato: sicché, affermare che sarebbe stata così violata la disciplina delle competenze è fuori luogo, tanto più che, a’ sensi del II comma dello stesso art. 5, un responsabile del procedimento è comunque individuato dalla legge. In realtà la norma impone – all’evidente scopo di trasparenza amministrativa – che ciascun procedimento abbia un responsabile, stabilito per legge ovvero con un atto amministrativo; in quest’ultimo caso, le modalità concrete con cui lo stesso viene determinato attengono alle norme organizzative interne, mentre solo per il provvedimento conclusivo si può porre un problema di competenza. Nella fattispecie, comunque, il provvedimento finale fu assunto dal dirigente competente, il quale pervenne alla sua decisione all’esito di un’articolata istruttoria, di cui si dà adeguato conto nelle premesse del provvedimento medesimo. Al ricorrente era stato inizialmente comunicato il nominativo del responsabile del procedimento, né vi sono elementi per affermare che l’indicazione fosse errata: al contrario, il dipendente indicato risulta aver sottoscritto la nota 13 ottobre 2000, in cui dà avviso alla Giemme S.r.l. della domanda di ampliamento presentata.

3.3. Il quarto motivo è rubricato nella violazione dell’art. 8 del d. lgs. 114/98. Il diniego dell’ampliamento è stato fondato, come più volte ripetuto, sulla mancanza dell’autorizzazione da parte della Giemme S.r.l., titolare del nulla osta regionale. Peraltro, secondo il ricorrente, l’art. 8 del d. lgs. 114/98 individua chiaramente nel Comune e soltanto in esso il soggetto competente a decidere in ordine alle autorizzazioni per l’apertura, il trasferimento di sede e l’ampliamento della superficie commerciale, senza alcun riferimento a soggetti ulteriori, né istituzionali, né privati: l’esistenza di rapporti “di carattere privatistico o comunque di altra natura, inerenti alle richieste autorizzazioni”, non potrebbe influire sull’atto amministrativo, comunque emesso con salvezza dei diritti dei terzi.

3.4. Sotto altro profilo (V motivo eccesso di potere per assoluta mancanza di presupposti) il Comune, respingendo la domanda, avrebbe richiesto il possesso di requisiti del tutto insussistenti secondo la normativa vigente.

3.5. In ogni caso, comunque – II motivo: violazione dell’art. 10 l. 241/90, nonché del diritto di difesa e del contraddittorio – se il responsabile del procedimento riteneva, pur erroneamente, necessario l’assenso (cui non farebbe riferimento neppure il modello di domanda utilizzato dall’interessato) da parte di Giemme S.r.l., avrebbe dovuto almeno domandare chiarimenti ed integrazioni all’istante, consentirgli di visionare i pareri e le circolari richiamate nelle premesse del provvedimento negativo, invitarlo a procurarsi tale atto di assenso, ovvero a presentare memorie difensive ed eventuali documenti per contestare la fondatezza della tesi del Comune. Così, l’Ente, omettendo tali adempimenti, avrebbe violato il “diritto di contraddittorio e difesa su una questione del tutto estranea alla domanda di autorizzazione”, e, comunque, la normativa relativa al corretto svolgimento del procedimento amministrativo, con conseguenti invalidità dell’atto impugnato.

4.1. Orbene, muovendo anzitutto dall’ultimo rilievo, improprio appare anzitutto il riferimento all’art. 10 della l. 241/90, ed alle prescrizioni ivi contenute. Questo, infatti, prevede bensì che i soggetti di cui al precedente art. 7 hanno diritto di prendere visione degli atti del procedimento, e di presentare memorie scritte e documenti: ma quest’ultima disposizione, a sua volta, prende in considerazione i destinatari di provvedimenti emessi al termine di procedimenti iniziati d’ufficio, e non ad istanza di parte, come in specie (conf., tra le ultime, C.d.S., IV, 29 agosto 2003, n. 4852; id., 23 maggio 2001, n. 2849). I rilievi del ricorrente vanno piuttosto correlati ad alcune prescrizioni contenute nell’art. 6 della l. 241/90, e segnatamente a quelle per cui il responsabile del procedimento: “a) valuta, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione ed i presupposti che siano rilevanti per l’emanazione di provvedimento”; nonché, “b) accerta di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all’uopo necessari, e adotta ogni misura per l’adeguato e sollecito svolgimento dell’istruttoria. In particolare, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni documentali”. Ora, è anzitutto evidente, secondo le ripetute prescrizioni, e diversamente da quanto il ricorrente suppone, che l’Amministrazione - ad essa spettando di valutare i fatti e le norme applicabili alla situazione su cui deve pronunciarsi - non ha un generale obbligo di avviare un contraddittorio con l’istante, solo perché, completata l’istruttoria, ritenga infondata la sua richiesta, ma piuttosto di sollecitarlo – ove conveniente al miglior espletamento della funzione, secondo efficacia ed efficienza – a fornire chiarimenti ed integrazioni utili alla celere definizione del procedimento: sicchè, nella fattispecie, potrebbe apparire censurabile soltanto che non sia stato richiesto al Capovilla di fornire l’assenso della Giemme S.r.l.. Va peraltro ricordato che, in realtà, il Comune, durante l’istruttoria, interessò la titolare del nulla osta: e questa, con nota 25 ottobre 2000, dopo aver affermato che spettava soltanto ad essa di disporre delle superfici autorizzate, dichiarò di non voler rilasciare il proprio assenso all’ampliamento, da parte del Capovilla, di superficie commerciale: sicché è evidente che sarebbe stato del tutto superfluo un invito, rivolto a quest’ultimo, a presentare un assenso che l’interessato aveva già negato.

4.2. Si può così passare infine all’ultimo thema decidendum della controversia, e cioè, appunto, se, in mancanza dell’assenso da parte della Giemme, il Comune potesse egualmente rilasciare l’autorizzazione richiesta. Ora, è intanto da sottolineare un elemento, esposto nel preambolo del provvedimento impugnato, e non contrastato dal ricorrente con una specifica censura (ciò che rende irrilevante quanto, in senso diverso, ha affermato l’interveniente ad adiuvandum, il quale non ha titolo ad ampliare l’oggetto del giudizio mediante la proposizione di nuovi od autonomi motivi), e, cioè, che lo spazio da utilizzare per l’ampliamento era «destinato in origine ad attività artigianale, e conseguentemente non computato nella superficie commerciale di vendita, assegnata alle varie unità del centro commerciale»: aspetto che l’Amministrazione ha considerato dirimente, tanto da presentare un quesito all’A.N.C.I. – richiamato nel provvedimento impugnato – imperniato appunto su tale diversa destinazione originaria.

4.3. Il Comune, invero, muovendo da tale premessa, ha rilevato che, con l’autorizzazione all’ampliamento, sarebbe stata mutata la destinazione d’uso del locale, quale definita nel nulla osta regionale, e così alterata la ripartizione, stabilita nello stesso provvedimento, delle superfici autorizzate per ciascuna destinazione. In altri termini, utilizzando il locale in questione per una destinazione commerciale, e non più artigianale, sarebbe stato parzialmente modificato il contenuto del nulla osta, e cioè di un provvedimento assegnato a Giemme S.r.l., il cui consenso, quale titolare, era perciò necessario perché il Comune potesse legittimamente assentire la predetta modificazione: consenso che, invece, sarebbe stato irrilevante, qualora si fosse utilizzato per l’ampliamento uno spazio che già aveva destinazione commerciale. Non è cioè in questione il potere dell’Amministrazione comunale di modificare il nulla osta, quanto le condizioni del suo esercizio, nella concreta fattispecie: tra queste, appunto, il consenso del titolare, mancando il quale il Comune ha doverosamente assunto il provvedimento di diniego gravato.

4.4. In conclusione, il ricorso 3064/00 va accolto, e respinto il ricorso 530/01: ciò, unitamente alla dubbiezza delle questioni trattate, sembra sufficiente a disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, III sezione, definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe, previa riunione: a) accoglie il ricorso 3064/00 e, per l’effetto, annulla l’ordinanza 16 settembre 2000, n. 94, del sindaco di Adria; b) rigetta il ricorso 530/01. Compensa integralmente le spese di giudizio tra le parti. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, nella Camera di consiglio addì 14 ottobre 2004.